Warszawa, 25 czerwca 2015 r.
Prof. UKSW dr hab. Mariusz Muszyński Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Opinia w sprawie możliwości uchylenia lub zmiany postanowienia prezydenta w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego.
Uwagi wstępne
Cechy charakterystyczne reżimu normatywnego regulującego problematykę referendum ogólnokrajowego zarządzanego przez prezydenta to: znaczna niekompletność regulacji, polegająca na częściowym tylko unormowaniu procedury zarządzania referendum (konstytucja i ustawa o referendum ogólnokrajowym), przy jednoczesnym milczeniu w sprawie procedur zmiany lub uchylenia (brakuje norm upoważniających wprost, ale i brakuje norm zakazujących takiego procedowania); znaczne nasycenie cechą dyskrecjonalności w sferze kompetencyjnej (decyzji prezydenta), wynikającą ze specyfiki ustrojowego umiejscowienia tego uprawnienia w kategorii prerogatyw prezydenta; brak możliwości sądowej i konstytucyjnej kontroli decyzji prezydenta w zakresie uprawnień odnoszących się do szeroko rozumianego zarządzania referendum; brak praktyki ustrojowej nie tylko w zakresie odwoływania lub zmiany, ale też zarządzania przez prezydenta referendum ogólnokrajowego, czy w całym obszarze referendum (w obecnym stanie prawnym odbyło się referendum dotyczące ratyfikacji traktatu akcesyjnego); ograniczona przydatność poglądów doktryny, wynikająca z faktu, że znajdziemy tu wprawdzie rozważania naukowe nt. instytucji referendum, ale dotykają one aspektów generalnych, pomijając przedmiotowy problem dotyczący odwołania lub zmiany referendum, i w większości dotyczą poprzedniego systemu prawnego; brak orzecznictwa sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zarządzania, zmiany lub odwoływania referendum. wynikający tak z braku praktyki, jaki i możliwości kontrolnej tego aktu urzędowego, przy czym należy w tym ostatnim kontekście zauważyć, że istnieje dość skromne orzecznictwo dotyczące innych prerogatyw prezydenta (np. w sprawie powoływania sędziów), które może być zastosowane w rozważaniach pomocniczo, na zasadzie analogii, przy jednoczesnym uwzględnieniu literalnych różnic przepisów.
Wobec powyższego, ważne są trzy kwestie: Po pierwsze, odpowiedź na pytanie o możliwość odwołania/zmiany przez prezydenta ogłoszonego referendum ogólnokrajowego nie może być udzielona wprost. Rozstrzygnąć można to tylko w oparciu o interpretacje art. 144 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 5 oraz art. 125 Konstytucji RP i odpowiednich norm ustawy o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. 2003 nr 57 poz. 507 z późniejszymi zmianami), choć i tu będzie ona nieraz dość swobodna; Po drugie, ze względu na duże luki w przepisach i brak wykładni sądowo-konstytucyjnej, prawdziwym kluczem dla podejmowania konkretnych decyzji będzie samodzielne procedowanie prezydenta jako organu uprawnionego do działania w sferze zarządzania referendum ogólnokrajowego. Prezydent ma tu duży zakres swobody w stosowaniu istniejących norm i dokonywaniu w tym celu własnej ich wykładni, a w ten sposób tworzenia praktyki swego funkcjonowania w obszarach nieuregulowanych lub niejasno uregulowanych. Ułatwi mu fakt, że przedmiotowym zakresie kompetencyjnym, formalne przejawy aktywności prezydenta (postanowienia) nie podlegają kontroli sądowej, czy konstytucyjnej. Jedynym obszarem kontrolnym może być ocena tych zachowań w sferze deliktowej.
Po trzecie, niniejsza opinia ma charakter abstrakcyjny. Dotyczy reżimu prawnego. W przedmiotowym przypadku kluczowe będzie natomiast dokonanie oceny konkretnego zachowania władczego prezydenta (skorzystania z prerogatywy) polegającego na zmianie lub uchyleniu postanowienia o zarządzeniu referendum, z uwzględnieniem konkretnej treści tego postanowienia, konkretnego momentu czasowego i prawnego środowiska w danym momencie. Pozwoli to wytyczyć indywidualną drogę procedowania w obszarze, gdzie brakuje jasnych norm i orzecznictwa.
Teza opinii.
Możliwa jest zmiana lub uchylenie postanowienie prezydenta w sprawie referendum ogólnokrajowego. Wynika to z faktu, że: — obowiązujące prawo nie zawiera norm zabraniających prezydentowi zmiany decyzji w sprawie zarządzenia referendum; — sama decyzja co do zarządzenia referendum ogólnokrajowego należy do uprawnień władczych prezydenta (tzw. prerogatyw), których istotą jest dyskrecjonalność władztwa wynikająca z konkretnego ustrojowego umocowania prezydenta w konstytucji; — mimo literalnej niejasności (prezydent wydaje akt urzędowy polegający na „zarządzeniu referendum ogólnokrajowego), treść tej prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 5) obejmuje pełną sferę decyzyjną, tj. możliwość zarządzenia, rezygnację z zarządzenia na każdym etapie, ewentualnie zmiany w jego zakresie przedmiotowym; — swoboda decyzyjna prezydenta jest jednak ograniczona w kilku punktach proceduralnych na rzecz Senatu (zgoda na ogłoszenie w konkretnej formule obejmującej dwie kwestie: treść pytań i termin referendum). Literalne ograniczenie to jest jednak skutkujące jednokierunkowo (działa w płaszczyźnie zgody na zarządzenie referendum, dokonywania zmiany, ale już nie na odwołanie). Nie blokuje też samej decyzji przez prezydenta w sensie władczym w aspekcie zmiany lub uchylenia postanowienia.
Formalnym przejawem wykonania przez prezydenta prerogatywy dotyczącej zarządzenia referendum jest postanowienie. Jako akt prawny nie ma ono charakteru normatywnego i nie tworzy praw nabytych, tak po stronie narodu (suwerena), jak i innych podmiotów wskazanych w ustawie (urzędów, komitetów referendalnych, partii politycznych itp.). Nie podlega kontroli sądowej i konstytucyjnej.
Drukujesz tylko jedną stronę artykułu. Aby wydrukować wszystkie strony, kliknij w przycisk "Drukuj" znajdujący się na początku artykułu.
Warszawa, 25 czerwca 2015 r.
Prof. UKSW dr hab. Mariusz Muszyński Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego
Opinia w sprawie możliwości uchylenia lub zmiany postanowienia prezydenta w sprawie zarządzenia referendum ogólnokrajowego.
Uwagi wstępne
Cechy charakterystyczne reżimu normatywnego regulującego problematykę referendum ogólnokrajowego zarządzanego przez prezydenta to: znaczna niekompletność regulacji, polegająca na częściowym tylko unormowaniu procedury zarządzania referendum (konstytucja i ustawa o referendum ogólnokrajowym), przy jednoczesnym milczeniu w sprawie procedur zmiany lub uchylenia (brakuje norm upoważniających wprost, ale i brakuje norm zakazujących takiego procedowania); znaczne nasycenie cechą dyskrecjonalności w sferze kompetencyjnej (decyzji prezydenta), wynikającą ze specyfiki ustrojowego umiejscowienia tego uprawnienia w kategorii prerogatyw prezydenta; brak możliwości sądowej i konstytucyjnej kontroli decyzji prezydenta w zakresie uprawnień odnoszących się do szeroko rozumianego zarządzania referendum; brak praktyki ustrojowej nie tylko w zakresie odwoływania lub zmiany, ale też zarządzania przez prezydenta referendum ogólnokrajowego, czy w całym obszarze referendum (w obecnym stanie prawnym odbyło się referendum dotyczące ratyfikacji traktatu akcesyjnego); ograniczona przydatność poglądów doktryny, wynikająca z faktu, że znajdziemy tu wprawdzie rozważania naukowe nt. instytucji referendum, ale dotykają one aspektów generalnych, pomijając przedmiotowy problem dotyczący odwołania lub zmiany referendum, i w większości dotyczą poprzedniego systemu prawnego; brak orzecznictwa sądów powszechnych i Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zarządzania, zmiany lub odwoływania referendum. wynikający tak z braku praktyki, jaki i możliwości kontrolnej tego aktu urzędowego, przy czym należy w tym ostatnim kontekście zauważyć, że istnieje dość skromne orzecznictwo dotyczące innych prerogatyw prezydenta (np. w sprawie powoływania sędziów), które może być zastosowane w rozważaniach pomocniczo, na zasadzie analogii, przy jednoczesnym uwzględnieniu literalnych różnic przepisów.
Wobec powyższego, ważne są trzy kwestie: Po pierwsze, odpowiedź na pytanie o możliwość odwołania/zmiany przez prezydenta ogłoszonego referendum ogólnokrajowego nie może być udzielona wprost. Rozstrzygnąć można to tylko w oparciu o interpretacje art. 144 ust. 1 w zw. z art. 144 ust. 3 pkt 5 oraz art. 125 Konstytucji RP i odpowiednich norm ustawy o referendum ogólnokrajowym (Dz.U. 2003 nr 57 poz. 507 z późniejszymi zmianami), choć i tu będzie ona nieraz dość swobodna; Po drugie, ze względu na duże luki w przepisach i brak wykładni sądowo-konstytucyjnej, prawdziwym kluczem dla podejmowania konkretnych decyzji będzie samodzielne procedowanie prezydenta jako organu uprawnionego do działania w sferze zarządzania referendum ogólnokrajowego. Prezydent ma tu duży zakres swobody w stosowaniu istniejących norm i dokonywaniu w tym celu własnej ich wykładni, a w ten sposób tworzenia praktyki swego funkcjonowania w obszarach nieuregulowanych lub niejasno uregulowanych. Ułatwi mu fakt, że przedmiotowym zakresie kompetencyjnym, formalne przejawy aktywności prezydenta (postanowienia) nie podlegają kontroli sądowej, czy konstytucyjnej. Jedynym obszarem kontrolnym może być ocena tych zachowań w sferze deliktowej.
Po trzecie, niniejsza opinia ma charakter abstrakcyjny. Dotyczy reżimu prawnego. W przedmiotowym przypadku kluczowe będzie natomiast dokonanie oceny konkretnego zachowania władczego prezydenta (skorzystania z prerogatywy) polegającego na zmianie lub uchyleniu postanowienia o zarządzeniu referendum, z uwzględnieniem konkretnej treści tego postanowienia, konkretnego momentu czasowego i prawnego środowiska w danym momencie. Pozwoli to wytyczyć indywidualną drogę procedowania w obszarze, gdzie brakuje jasnych norm i orzecznictwa.
Teza opinii.
Możliwa jest zmiana lub uchylenie postanowienie prezydenta w sprawie referendum ogólnokrajowego. Wynika to z faktu, że: — obowiązujące prawo nie zawiera norm zabraniających prezydentowi zmiany decyzji w sprawie zarządzenia referendum; — sama decyzja co do zarządzenia referendum ogólnokrajowego należy do uprawnień władczych prezydenta (tzw. prerogatyw), których istotą jest dyskrecjonalność władztwa wynikająca z konkretnego ustrojowego umocowania prezydenta w konstytucji; — mimo literalnej niejasności (prezydent wydaje akt urzędowy polegający na „zarządzeniu referendum ogólnokrajowego), treść tej prerogatywy (art. 144 ust. 3 pkt 5) obejmuje pełną sferę decyzyjną, tj. możliwość zarządzenia, rezygnację z zarządzenia na każdym etapie, ewentualnie zmiany w jego zakresie przedmiotowym; — swoboda decyzyjna prezydenta jest jednak ograniczona w kilku punktach proceduralnych na rzecz Senatu (zgoda na ogłoszenie w konkretnej formule obejmującej dwie kwestie: treść pytań i termin referendum). Literalne ograniczenie to jest jednak skutkujące jednokierunkowo (działa w płaszczyźnie zgody na zarządzenie referendum, dokonywania zmiany, ale już nie na odwołanie). Nie blokuje też samej decyzji przez prezydenta w sensie władczym w aspekcie zmiany lub uchylenia postanowienia.
Formalnym przejawem wykonania przez prezydenta prerogatywy dotyczącej zarządzenia referendum jest postanowienie. Jako akt prawny nie ma ono charakteru normatywnego i nie tworzy praw nabytych, tak po stronie narodu (suwerena), jak i innych podmiotów wskazanych w ustawie (urzędów, komitetów referendalnych, partii politycznych itp.). Nie podlega kontroli sądowej i konstytucyjnej.
Strona 2 z 8
Publikacja dostępna na stronie: https://wpolityce.pl/polityka/257489-tylko-u-nas-ujawniamy-ekspertyze-prawna-ktora-jasno-stwierdza-mozliwa-jest-zmiana-postanowienia-prezydenta-w-sprawie-referendum-na-kazdym-etapie?strona=2
