Antulio J. Echevarria II, wykładowca w US Army War College, jeden z najważniejszych żyjących amerykańskich myślicieli strategicznych napisał artykuł, na który warto zwrócić uwagę. Powodem jest poruszany przezeń problem, a mianowicie, kwestia siły i skuteczności zachodniej polityki odstraszania. Wydaje się tym bardziej istotne, że po pierwsze mamy do czynienia obecnie z inną Rosją niż w przeszłości, państwem znaczenie bardziej agresywnym, staczającym się w twardy autorytaryzm z początkami totalitaryzmu i takim, które „przekroczyło Rubikon” uderzając na Ukrainę.

Drugim powodem dla którego warto zająć się kwestią odstraszania jest dominujący w państwach Zachodu jej obecny kształt, nacechowany „niechęcią do ryzyka” co oznacza takie jej skalibrowanie, które zmniejsza prawdopodobieństwo bezpośredniego zaangażowania siły wojskowej a przynajmniej ostrożniejsze używanie groźby wojny. Walka jest traktowana jako ostateczność a taka postawa ma wpływ na to w jaki sposób i przy użyciu jakich narzędzi chcemy zniechęcić wrogie nam państwo do agresji, co jest przecież istotą polityki odstraszania. I wreszcie Echevarria jest przedstawicielem tej części amerykańskiego środowiska ekspertów strategicznych, którzy są zdania, iż odstraszanie Putina zawiodło, czego oczywistym dowodem jest to, że wojna wybuchła.

Brak skutecznej strategii

Sprawa nie jest tak oczywista jak mogłoby się to wydawać, bo na Zachodzie są też przedstawiciele poglądu (np. Bettina Renz, która poświęciła temu zagadnieniu osobny artykuł w kwartalniku Parameters, wydawanym przez amerykańskie siły zbrojne, którzy są zdania, iż w przypadku Ukrainy Stany Zjednoczone i NATO nie realizowały klasycznej i pełnowymiarowej strategii odstraszania Rosji, a zatem nie może być mowy o jej nieskuteczności. Echevarria jest innego zdania i stawia w swym wystąpieniu tezę, że w związku z Ukrainą „w miarę wzrostu zagrożenia inwazją Waszyngton przekształcił swoją politykę odstraszania w strategię odstraszania” która okazała się w chwili wybuchu wojny nieskuteczną dlatego, że nie zniechęciła Putina do ataku.

Punktem wyjścia rozważań amerykańskiego eksperta jest pytanie, czy w przypadku Ukrainy Zachód po wydarzeniach roku 2014 realizował politykę ogólnego odstraszania czy może coś więcej. To zagadnienie jest istotne, bo ogólne odstraszania nie ma charakteru polityki ukierunkowanej na zapobieżenie konkretnemu zagrożeniu a jedynie jest pochodną faktu istnienia i siły takiego bloku wojskowego jakim jest NATO. Jednak w przypadku polityki wobec Kijowa po aneksji Krymu, Zachód i Stany Zjednoczone, w opinii Echevarrii realizowały „coś więcej”. Jak przypomina za czasów administracji Obamy ustanowiona została „European Reassurance Initiative” (ERI) na którą Stany Zjednoczone przeznaczyły miliard dolarów a ta inicjatywa z czasem przekształcona została w European Deterrence Initiative (EDI) dla Kijowa. Celem tych pakietów pomocowych, na które wydano do roku 2022 niemal 30 mld dolarów (dokładnie 29,7 mld) miało być wspieranie reform instytucjonalnych na Ukrainie, reforma sił zbrojnych, ale również w jej ramach przeszkolono 10 tys. żołnierzy i oficerów. Rocznie w ramach pomocy EDI Ukraina otrzymywała w latach 2015 – 2022 średnio 4,6 mld dolarów rocznie, co łącznie z jej własnymi wydatkami na obronność dawało roczne wydatki na poziomie 10 mld dolarów „kwotę porównywalną – jak zauważa Echevarria - z sąsiadującą z Ukrainą Polską, która w latach 2017–2021 wydawała średnio 12 miliardów dolarów na obronność rocznie, a większą niż Norwegia i Finlandia, które tradycyjnie poważnie traktowały rosyjskie zagrożenie”.

Ta pomoc okazała się niewystarczająca, Kijów nie zbudował potencjału odstraszania, który mógłby zniechęcić Putina do rozpoczęcia wojny w lutym 2022 roku. Dlaczego tak się stało? Jednym z powodów, jak argumentuje amerykański ekspert było to, że Zachód nie bardzo wierzył w wybuch konfliktu kinetycznego na pełną skalę o takim poziomie intensywności jak obserwujemy to na Ukrainie i przygotowywał się na zupełnie inne scenariusze. Tylko w latach 2016 – 2022, jak skrupulatnie policzył Autor korzystający z biblioteki NATO i zasobów elektronicznych, na Zachodzie opublikowano 3,7 tys. artykułów naukowych i 780 raportów, które poświęcone były wyłącznie „wojnie hybrydowej”. Wierzono, że tradycyjne konflikty odchodzą do przeszłości a w efekcie polityka odstraszania była obliczona na przeciwdziałanie nowym wyzwaniom, takim jak próby destabilizacji wewnętrznej czy agresji „w szarej strefie”. To z tego powodu pomoc dla Ukrainy akcentowała potrzebę reform instytucjonalnych, „wzmocnienia państwa” i demokracji a nie konieczność rozbudowy sił wojskowych. To, że polityka odstraszania obliczona była na radzenie sobie z innymi wyzwaniami nie oznacza, że jej w ogóle nie było. W przypadku Ukrainy Zachód starał się wpłynąć na rachunek strategiczny Kremla, przeciwdziałać jego agresji w tych sferach w których wydawała się ona najbardziej prawdopodobna. Odstraszanie nie koncentrowało się na tradycyjnym wojskowym wymiarze tej polityki. Jednak w roku 2021, kiedy rosyjska agresja wobec Ukrainy wydawała się już nieuchronna, Stany Zjednoczone i NATO przeszły, w opinii amerykańskiego eksperta, od polityki odstraszania do strategii odstraszania, co oznaczało, że w sposób otwarty i czytelny formułowany był komunikat dla Putina – „nie atakuj”. Echeverria przypomina w tym kontekście zarówno wspólne stanowisko ministrów spraw zagranicznych państw NATO sformułowane w listopadzie 2021 roku w którym mowa jest o „kosztach i konsekwencjach” jakie poniesie Moskwa jeśli zdecyduje się na atak a także dwie telefoniczne rozmowy, z inicjatywy strony amerykańskiej, Joe Bidena i Putina (z grudnia 2021 i lutego 2022) w toku których rosyjski prezydent miał zostać uprzedzony o negatywnych dla Rosji następstwach jeśli agresja się rozpocznie. Publiczne komunikaty odstraszające formułowali także inni przedstawiciele amerykańskiego rządu – Kamala Harris, Lloyd Austin i Anthony Blinken. Do Moskwy poleciał nawet ze specjalną misją szef CIA i były amerykański ambasador w tym kraju William J. Burns. Te wysiłki Echeverria podsumowuje stwierdzeniem, że mieliśmy do czynienia „z czymś więcej niż ogólnym odstraszaniem” zakończyły się w momencie rosyjskiego ataku fiaskiem. Jaki były tego przyczyny? Amerykański ekspert zwraca uwagę na to, że w tym konkretnym przypadku Zachód realizował przede wszystkim strategię by punischment, akcentując negatywne dla Rosji konsekwencje kar, które w postaci sankcji, miały być wprowadzone jeśli Kreml zdecydowałby się na uderzenie.

Teoretycznie efektywność sankcji związana jest z relacją potencjałów ekonomicznych państwa objętego tymi działaniami i tych, którzy je nakładają

—- zauważa.

W przypadku Rosji, której gospodarka liczona PKB to raptem 1,8 proc. światowej nadzieje na skuteczność tego instrumentu odstraszania mogły wydawać się uzasadnionymi, jednak ostatecznie okazały się „nadmiernie optymistycznymi”. Zachód nie docenił odporności Rosji, znaczenia eksportowanych przez nią surowców dla świata i przecenił skuteczność sankcji, których siła w ostatnich latach osłabła w efekcie ich „nadużywania, niewłaściwego adresowania i środków zaradczych” do których odwoływały się państwa objęte nimi.

W zachodniej strategii odstraszania Rosji, a nie chodzi w tym wypadku wyłącznie o czas przed wybuchem wojny bo w sytuacji jej trwania również mowa jest o odstraszaniu, znajdowały się też elementy podejścia by denial, którego istotą jest takie wzmocnienie zagrożonego państwa aby agresywny przeciwnik, nawet jeśli zdecyduje się uderzyć nie był w stanie osiągnąć stawianych sobie celów i poniósł z tego tytułu nieakceptowalne przez siebie straty. Ukraina otrzymywała broń zarówno przez atakiem jak i po wybuchu konfliktu, jednak znaczenie tych dostaw przed wojną było zbyt małe aby odstraszyć Putina, a w czasie jej trwania również niewystarczające aby zmusić Moskali do rozpoczęcia negocjacji. To oznacza, że mix środków odstraszania by punishment i by denial był w tym konkretnym przypadku źle skonstruowany. Co więcej, jak zauważa amerykański ekspert „Biden i Stoltenberg powstrzymali się od kluczowego środka odstraszania, czyli użycia siły militarnej.” Deklaracje amerykańskiego przywódcy o tym, że nie wyśle on na Ukrainę wojska (sformułowane jeszcze przed wojną) i wypowiedzi Sekretarza Generalnego NATO o tym, iż nie zostaną ustanowione strefy wolne od lotów, jeszcze dodatkowo wpłynęły na osłabienie zachodniego odstraszania Rosji. Jak zauważa Echevarria „Trzeba przyznać, że połączone siły zadaniowe bardzo wysokiej gotowości NATO (VJTF), które stanowią szpicę Sił Odpowiedzi NATO (NRF), mogły zostać szybko rozmieszczone na Ukrainie, mając tuż za nimi siły uzupełniające.” Stany Zjednoczone mogły też, działając indywidualnie, wysłać ograniczony kontyngent wojskowy przed wojną po to aby zwiększyć siłę odstraszania.

Amerykański ekspert stawia w tym kontekście kluczowe pytania, a mianowicie kwestię czy tego rodzaju posunięcie, nawet jeśliby realne byłoby podjęcie przez NATO jednomyślnej decyzji w tej sprawie co wydaje się nieprawdopodobne, zapobiegłby wojnie? Innymi słowy czy Putin w kwestii Ukrainy w ogóle dałby się odstraszyć? Echeverria jest zdania, że jedynie „znaczący” czyli taki, który może wpłynąć na rachunek sił, wojskowy kontyngent Zachodu na Ukrainie w przeddzień wojny mógłby jej zapobiec. Na determinację Rosji jego zdaniem wpłynęło przede wszystkim znaczenie jakie Putin przypisywał pozytywnym z rosyjskiego punktu widzenia rozstrzygnięciom na Ukrainie. Miał to być pierwszy etap realizacji wielkiego planu przebudowy realiów strategicznych w Europie Środkowej, co oznaczało, że mieliśmy do czynienia z istotną asymetrią motywacji. Agresor był zdeterminowany, a Zachód w znacznie mniejszym stopniu. Mógłby wysłać na Ukrainę ograniczony kontyngent wojskowy, co raczej nie zniechęciłoby Rosji do uderzenia a nawet przyspieszyło wybuch wojny. Przede wszystkim z tego powodu, że jeśli mamy do czynienia ze zdeterminowanym agresorem, a tak było w przypadku Putina, który wierzy, iż jest w stanie szybko wygrać wojnę to wysłanie ograniczonych sił przez sojuszników zagrożonego państwa odebrane zostanie jako możliwość rozszerzenia tego kontyngentu, co skłania do wykorzystania „okienka możliwości”, czasu kiedy pomoc wojskowa jeszcze nie dotarła albo jest zbyt szczupła aby wpłynąć na lokalną relację sił.

Wpływ na przyszłość

Amerykański ekspert koncentruje się jednak w swych rozważaniach nie tylko na analizie przyczyn dla których odstraszanie Rosji zawiodło, a raczej interesuje go pytanie, jak niepowodzenie to wpłynie na zachodni kształt polityki odstraszania w przyszłości. Obecnie, jak argumentuje, zarówno Waszyngton jak i stolice państw europejskich są skłonne na położenie większego nacisku na konsekwencje kroków podjętych przez przeciwników. Escheverria określa tę politykę mianem „odstraszania przez wzgląd na konsekwencje” (Consequential Deterrence) i charakteryzuje ją w następujący sposób: „Z definicji, jeśli odstraszanie to środki podejmowane w celu zniechęcenia aktorów do podejmowania określonych działań, to „odstraszania przez wzgląd na konsekwencje” są to „środki podejmowane w celu zwiększenia ryzyka poniesienia przez rywala porażki i negatywnych skutków”. Teoretycznie odstraszanie to opiera się na założeniu, że agresorzy zadają sobie pytanie nie tyle, ile będzie ich kosztować podjęcie określonego działania, ale raczej jakie są ich szanse na odniesienie sukcesu, jeśli to zrobią. Ryzyko jest po prostu funkcją prawdopodobieństwa, a konkretnie prawdopodobieństwa wystąpienia dowolnej liczby negatywnych wyników. Poważne konsekwencje, powtórzmy, muszą nastąpić również, jeśli zamierzone działanie agresora zakończy się sukcesem.”

W praktyce takie podejście oznacza działanie obliczone na zwiększenie ryzyka po stronie przeciwnika, a zmniejszenie po naszej. Aby osiągnąć taki skutek należy maksymalnie uzbroić zarówno siebie jak i swoich sojuszników, tak aby strategiczny rywal liczył się z tym, że po prostu nie uda mu się zrealizować swoich celów, a nawet jeśli je osiągnie to koszty jakie poniesie będą znakomicie wyższe. Ta polityka jest wielowymiarowa nie ogranicza się wyłącznie do kwestii wojskowych, choć te odgrywają kluczową rolę. W ramach tej formuły odstraszania realizuje się działania mające izolować politycznie przeciwnika, zwiększyć siłę i skuteczność oddziaływania sankcji czy prowadzić do powiększenia sieci naszych sojuszy, tak jak to miało miejsce w przypadku akcesji Finlandii i Szwecji do NATO. Jednak, jak zauważa amerykański ekspert, trzeba też dostrzegać pułapki obecnej formuły odstraszania. Jeśli kładziemy nacisk na koszty i konsekwencje podejmowanych działań to musimy pamiętać, że państwa autorytarne mają wyższy „poziom bólu”, czyli ich elity ale przede wszystkim społeczeństwa wykazują się zazwyczaj znacznie wyższym poziomem akceptacji kosztów wojny niż ma to miejsce w przypadku państw demokratycznych. Tego rodzaju podejście wymuszać też będzie zmiany w naszym podejściu do wojny, do tego jak będziemy uzbrojeni, na jakie systemy postawimy. Jeśli odstraszanie ma być pochodną kosztów ponoszonych przez przeciwnika i tego czy uda mu się zrealizować cele, to musimy stawiać na skuteczne i tanie systemy walki. Odstraszanie jest zawsze obopólne, nie tylko my oddziałujemy na rachunek strategiczny naszego rywala ale i on dąży do wywarcia wpływu na nas. A to z kolei oznacza, że jeśli oprzemy nasz sposób walki na posiadaniu dużej liczby drogich rodzajów broni, które możemy tracić co w toku wojny jest nieuchronne, to będziemy mieć do czynienia z większa siłą odstraszania ale nie naszego tylko naszego przeciwnika bo to my będziemy ponosili wyższe „koszty wojny” w związku ze stratami.

Początek drogi

Znajdujemy się dopiero na początku drogi, bo trudno mówić o ukształtowaniu nowej doktryny odstraszania. Jak konkluduje swe rozważania amerykański ekspert:

Zachód musi także zdać sobie sprawę, że skuteczność klasycznego modelu odstraszania maleje. Odstraszanie od wojny poprzez grożenie wojną staje się zbyt ryzykowne. Opracowanie modelu odstraszania opartego na manipulowaniu ryzykiem i konsekwencjami, a nie po prostu kosztami i korzyściami, będzie pomocne, ponieważ zachęca do stosowania polityki zadawania bólu w szerszym spektrum. Tak czy inaczej, nigdy nie można gwarantować odstraszania, zwłaszcza wobec nieodpowiedzialnych mocarstw.

Innymi słowy, będziemy musieli zaakceptować to, że odstraszanie może okazać się nieskutecznym, zwłaszcza jeśli mamy do czynienia ze zdeterminowanym przeciwnikiem.