**8.5.** Postępowanie w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

Drukujesz tylko jedną stronę artykułu. Aby wydrukować wszystkie strony, kliknij w przycisk "Drukuj" znajdujący się na początku artykułu.

4.3. Przedmiot i wzorce kontroli.

4.3.1. Pomimo różnic w sformułowaniu powyższych wniosków, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zarzut naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis został skierowany do art. 5 ustawy nowelizującej, a nie do tej ustawy jako całości. Ten właśnie przepis należy bowiem uznać za podstawowe źródło zastrzeżeń wnioskodawców, choć nie ulega wątpliwości, że przewidziane w nim rozwiązanie wyznacza termin wejścia w życie wszystkich przepisów ustawy nowelizującej.

4.3.2. Na podstawie analizy uzasadnień wniosków Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że centralnym punktem odniesienia dla powyższego zarzutu powinien być art. 2 Konstytucji, powołany przez wszystkie podmioty inicjujące postępowanie.

Odrębnie należy jednak rozpoznać trzy zarzuty szczegółowe, dotyczące naruszenia przez art. 5 ustawy nowelizującej zasady nadrzędności Konstytucji oraz konstytucyjnych zasad stanowienia ustaw, a także jej negatywnego wpływu na zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Jako adekwatne wzorce kontroli Trybunał przyjmuje w tym przypadku – odpowiednio – art. 8 ust. 1, art. 88 ust. 1 oraz art. 188 pkt 1 Konstytucji.

Zarzuty na tle art. 7, art. 45 ust. 1 i art. 188 pkt 2-5 Konstytucji nie zostały należycie uzasadnione, co powoduje konieczność umorzenia postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w tym zakresie na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

4.4. Przebieg prac legislacyjnych. 4.4.1. Zasady wejścia w życie ustawy nowelizującej, przewidziane w art. 5 tej ustawy, zostały ukształtowane na skutek poprawki przyjętej przez Sejm po pierwszym czytaniu projektu ustawy.

4.4.2. Pierwotny projekt ustawy przewidywał (bez szczegółowego uzasadnienia), że ustawa ma wchodzić w życie „po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia” (por. art. 5 projektu, druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 3). W uzasadnieniu projektu nie skomentowano kwestii vacatio legis proponowanej regulacji. Takie rozwiązanie nie budziło żadnych wątpliwości podmiotów, które złożyły opinie do powyższego projektu, oraz uczestników jego pierwszego czytania.

4.4.3. Podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. przedstawiciel projektodawców, poseł S. Piotrowicz, przedstawił poprawkę nr 18 do projektu ustawy w brzmieniu: „[s]kreśla się art. 4 i w to miejsce tworzy się nowy art. 4, który otrzymuje brzmienie: «Ustawa wchodzi w życie w dniu ogłoszenia»”. Następnie doprecyzował, że proponowany przepis powinien brzmieć „[u]stawa wchodzi w życie w dniu ogłoszenia” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 126 i 131).

Propozycja ta wzbudziła zastrzeżenia zarówno członków Komisji Ustawodawczej, jak przedstawicieli BL Kancelarii Sejmu. Legislator P. Sadłoń wskazał, że „oceniając zmiany, które w tej ustawie są zawarte, dostrzegając dużą doniosłość tych zmian oraz to, że odpowiedni czas vacatio legis należy rozpatrywać w kontekście, jak to formułuje Trybunał w swoim orzecznictwie, pokierowania adresatów norm prawnych swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji, w ocenie Biura Legislacyjnego wprowadzenie w życie tych rozwiązań z dniem ogłoszenia budzi bardzo poważne wątpliwości w kontekście art. 2 konstytucji” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 132). W sprawozdaniu sejmowej Komisji Ustawodawczej z 22 grudnia 2015 r., przedstawiono Sejmowi do uchwalenia projekt ustawy przewidujący, że „ustawa wchodzi w życie w z dniem ogłoszenia” (por. art. 4 projektu ustawy, druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu, s. 6). W załączonych do niego wnioskach mniejszości postulowano wprowadzenie 2 miesięcy vacatio legis (por. poprawka nr 10, druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Podczas debaty w ramach drugiego i trzeciego czytania na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r. niektórzy posłowie opozycyjni zgłaszali zastrzeżenia dotyczące braku zapewnienia odpowiedniego okresu spoczywania ustawy nowelizującej oraz formułowali wnioski co do potencjalnych skutków wynikających z takiego rozwiązania. Podnoszone argumenty dotyczyły w szczególności braku możliwości kontroli zgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej na podstawie dotychczasowych przepisów (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., wypowiedzi posłów: K. Brejzy, R. Kropiwnickiego i M. Suchonia, s. 79, 99, 182 i 184). Poprawka polegająca na wprowadzeniu 3-miesięcznego vacatio legis, zgłoszona przez posłów opozycji, została jednak odrzucona (por. poprawka nr 29 – druk sejmowy nr 144-A/ VIII kadencja Sejmu). Zastrzeżenia dotyczące zgodności projektowanej regulacji z zasadą demokratycznego państwa prawnego w kontekście ochrony praw obywateli formułowano również podczas posiedzenia Komisji Ustawodawczej 22 grudnia 2015 r., która rozpatrywała poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania projektu ustawy (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 47). 4.4.4. W opinii BL Senatu z 23 grudnia 2015 r. stwierdzono, że „dokonywane zmiany mają niewątpliwie fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania Trybunału, czyli konstytucyjnego organu państwa, a przez to m.in. również dla ochrony praw i wolności konstytucyjnych. W związku z tym ustawodawca obowiązany jest określić adekwatny termin wejścia ustawy w życie. Nie sposób uznać, aby oczekiwania te spełniał art. 5. (…) [d]oniosłość wprowadzanych zmian zdaje się (…) przemawiać za wydłużeniem terminu z art. 5 ponad termin 14 dni” (s. 6-7 opinii BL Senatu). Podczas debaty w Senacie 23 grudnia 2015 r. senatorowie zwracali uwagę, że brak vacatio legis spowoduje w istocie „paraliż Trybunału Konstytucyjnego”, który nie będzie mógł obradować w określonym w tej ustawie składzie 13 sędziów oraz nie będzie miał możliwości oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej na zasadach obowiązujących przed wejściem w życie tej nowelizacji (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., wypowiedzi senatorów: J. Rulewskiego, B. Borusewicza, B. Klicha, M. Augustyna i W. Komarnickiego, s. 28, 84, 86, 90 i 93). Senator sprawozdawca M. Seweryński, odnosząc się do motywów wprowadzenia art. 5 ustawy nowelizującej, stwierdził, że nie jest czymś nadzwyczajnym, iż „ustawa nie ma vacatio legis. Z historii polskiego parlamentaryzmu, i to nawet tej najnowszej, takie przypadki są znane. Znamy takie przypadki z przeszłości i uznajemy, że wnioskodawcy, projektodawcy tej ustawy zdecydowali, że to będzie najlepsze rozwiązanie w przypadku tej ustawy” (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Senatu IX kadencji, 23 grudnia 2015 r., s. 56).

4.5. Konstytucyjna zasada odpowiedniej vacatio legis – ogólna charakterystyka. 4.5.1. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że prawodawca nie może określać terminu wejścia aktu prawnego w życie w sposób arbitralny czy mechaniczny. Jego swoboda jest ograniczona przez zasady i wartości konstytucyjne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, obowiązek wprowadzenia odpowiedniej vacatio legis, choć nie sformułowany expressis verbis w tekście Konstytucji, znajduje uzasadnienie w wyrażonej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Jego przestrzeganie jest konieczne, by zapewnić takie wartości państwa prawa, jak bezpieczeństwo prawne i pewność prawa. Stosowania instytucji vacatio legis domagają się także wywodzone z art. 2 Konstytucji zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zwana też zasadą lojalności państwa wobec obywateli) i rzetelnej (prawidłowej) legislacji (por. wyroki z: 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6; 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92; 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU 7/A/2003, poz. 75; 22 lutego 2006 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15; 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134 i 2 grudnia 2014 r., sygn. P 29/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 116; S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych – Przyczynek do dyskusji o państwie prawnymi, [w:] G. Skąpska (red.), Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, Toruń 2000, s. 347; T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 160; J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 369). 4.5.2. Celem instytucji vacatio legis jest przede wszystkim zagwarantowanie podmiotom prawa czasu na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami i dostosowanie do nich, zwłaszcza w sytuacji, gdy wchodzące w życie przepisy ingerują w sprawy w toku. Chodzi zatem o wyeliminowanie sytuacji, w której wprowadzane bądź zmieniane uregulowania zaskakują ich adresatów (por. powołane wyroki z: 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09; 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11; 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12 i 2 grudnia 2014 r., sygn. P 29/13). Trybunał zwracał jednak uwagę, że vacatio legis może też służyć samemu ustawodawcy, który ma sposobność korygowania dostrzeżonych już po uchwaleniu aktu normatywnego błędów, sprzeczności wewnętrznych, czy też rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemie prawa (wyroki z: 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147 i 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6A/2011, poz. 61, a także W. Sokolewicz, uwagi do art. 2, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, Warszawa 2007, s. 45). 4.5.3. Uregulowania ustawowe, począwszy od 1991 r. przewidują, że akty ogłaszane w Dzienniku Ustaw wchodzą w życie po upływie określonego czasu od dnia ich ogłoszenia, a nie z tym dniem. Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015, poz. 1484, ze zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych), w art. 4 wyznacza obowiązujący standardowy okres spoczywania ustawy. Przyjmuje mianowicie, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że same określają termin dłuższy. Standardowa vacatio legis wynosi w Polsce co najmniej czternaście dni, a każde jej skrócenie wymaga podania okoliczności usprawiedliwiających taką decyzję. Odpowiedniość czy adekwatność vacatio legis stanowi kategorię zmienną, elastyczną, wymagającą zawsze rozważenia na tle charakteru prawnego danej regulacji i jej wpływu na sytuację prawną adresatów norm prawnych. Ocena „odpowiedniości” vacatio legis uzależniona jest zatem zawsze od treści i charakteru wchodzących w życie przepisów oraz ich kontekstu politycznego i społeczno-ekonomicznego (por. wyrok z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93). W doktrynie wskazuje się, że – ustalając okres vacatio legis – prawodawca powinien uwzględnić zwłaszcza takie czynniki, jak: skuteczność osiągnięcia celu, dla którego wydaje ustawę, harmonijne funkcjonowanie systemu prawnego, do którego dana ustawa zostaje włączona, niezaskakiwanie adresatów, czas na przygotowanie się do realizacji ustawy, okoliczności faktyczne, od których zależy prawidłowe działanie wydawanych norm (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 111; S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych …, s. 343; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 53, L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 75). Stanowiąc przepisy dotyczące instytucji czy organów, prawodawca powinien mieć na względzie zwłaszcza konieczność zapewnienia im niezakłóconego funkcjonowania (por. S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych …, s. 343; taż Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 53). Jest także zobowiązany zagwarantować czas na niezbędne przygotowania instytucjonalne i pełne zapoznania się z jego treścią (por. L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 75). Podobnie przesłanki określenia „odpowiedniej” vacatio legis są ujmowane w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki z: 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 48; 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76 i 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 102), w którym eksponowana jest zwłaszcza konieczność uwzględnienia: stopnia trudności nowych regulacji, stopnia, w jakim różnią się one od poprzednich unormowań, możliwości zapoznania się przez adresatów i inne podmioty zainteresowane z treścią nowych norm, a także realnej możliwości pokierowania przez nich swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. 4.5.4. Dotychczas Trybunał wypowiadał się m.in. na temat minimalnej vacatio legis dla przepisów z zakresu: prawa podatkowego (por. wyrok z 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15); prawa wyborczego (por. wyroki z: 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147 i 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6A/2011, poz. 61); prawa karnego (por. wyroki z: 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157; 7 kwietnia 2011 r., sygn. K 4/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 20 i 6 marca 2013 r., sygn. Kp 1/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 25); prawa cywilnego (por. wyrok z 17 grudnia 1997 r., sygn. K 22/96, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 71); prawa handlowego (por. wyrok z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65); przepisów dotyczących zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok z 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 54). 4.5.6. Nakaz odpowiedniej vacatio legis nie ma charakteru bezwzględnego. W razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, zarówno wywodzona z Konstytucji zasada odpowiedniej vacatio legis, jak ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych dopuszczają od niej wyjątki. W myśl art. 4 ust. 2 powołanej ustawy „w uzasadnionych przypadkach akty normatywne (…) mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym”. Odstąpienie od standardowej (co najmniej czternastodniowej) vacatio legis wymaga jednak zawsze szczególnie silnego uzasadnienia okolicznościami danej sprawy (por. wyrok z 1 czerwca 2004 r., sygn. U 2/03, OTK ZU 6A/2004 poz. 54). Jest to dopuszczalne wyłącznie „w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawnokonstytucyjna” (por. wyroki z: 25 czerwca 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92 i 30 czerwca 2009 r., sygn. K 14/07, OTK ZU nr 6/A/2009 poz. 87). W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, ważnym interesem publicznym, przemawiającym w konkretnym wypadku za skróceniem okresu vacatio legis, może być m.in.: ochrona stabilności finansów państwa, w szczególności zaś konieczność zachowania równowagi budżetowej państwa (por. wyroki z: 16 czerwca 1999 r., sygn. P 4/98, OTK ZU 5/1999, poz. 58; 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU 9/A/2003, poz. 93; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134 i 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76); konieczność uregulowania zasad dotyczących nabycia uprawnień z ubezpieczenia społecznego (por. wyrok z 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8); wyeliminowanie z porządku prawnego normy, wobec której były formułowane i potwierdzane – także przez konstytucyjny organ państwa (RPO) – zarzuty niezgodności z Konstytucją (por. wyrok z 30 czerwca 2009 r., sygn. K 14/07, OTK ZU nr 6/A/2009 poz. 87). konieczność terminowego wykonania wyroku Trybunału i dostosowania prawa do wymogów konstytucyjnych wskazanych w tym orzeczeniu (por. wyrok z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 86).

4.6. Ocena zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą odpowiedniej vacatio legis, wynikającej z art. 2 Konstytucji. 4.6.1. Zarzut naruszenia odpowiedniej vacatio legis pojawił się we wszystkich analizowanych wnioskach w kontekście art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny oceni zaskarżoną regulację w dwóch płaszczyznach. Należy mianowicie ustalić, czy wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem ogłoszenia było dopuszczalne ze względu na: zakres i złożoność wprowadzonych przez nią zmian oraz możliwości dostosowania sytuacji prawnej adresatów do nowych rozwiązań ustawowych. Należy przy tym mieć na względzie, że adresatem norm prawnych zawartych w rozpatrywanej przez Trybunał ustawie nowelizującej jest nie tylko Trybunał Konstytucyjny, lecz także podmioty występujące w postępowaniach przed sądem konstytucyjnym oraz podmioty, których praw lub obowiązków dotyczą te postępowania. 4.6.2. Analiza dotychczasowych rozwiązań normatywnych dotyczących organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wskazuje, że wyznaczona przez prawodawcę vacatio legis wynosiła od 30 dni do kilku miesięcy. Ustawa o TK przewidywała 30 dniowy okres spoczywania ustawy i weszła w życie 30 sierpnia 2015 r. Art. 93 ustawy o TK z 1 sierpnia 1997 r. stanowił, że ustawa wchodzi w życie 17 października 1997 r. Z kolei, ustawa o TK z 29 kwietnia 1985 r. ustalała termin wejścia w życie na 1 stycznia 1986 r., a więc wyznaczona przez ustawodawcę vacatio legis wynosiła ponad 8 miesięcy. Podobnie art. 50 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184) przewidywał, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1986 r. 4.6.3. Ustawa nowelizująca w istotny sposób zmodyfikowała zasady dotyczące funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego w zakresie odnoszącym się do: zasad podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (por. art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej); zasad wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału (por. art. 1 pkt 4 ustawy nowelizującej); zasad wyboru sędziów Trybunału przez Sejm (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie w jakim uchyla art. 17 ust. 2 zdanie 2, art. 19 i art. 20 ustawy o TK); postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału (por. art. 1 pkt 5 i 6 oraz art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 i art. 30 ustawy o TK); złożenia sędziego TK z urzędu (por. art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej); wygaśnięcia mandatu sędziego TK przed upływem kadencji (por. art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej); wyznaczania składów orzekających w sprawach zawisłych przed Trybunałem (por. art. 1 pkt 9, art. 2 ust. 1 oraz art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 45 ust. 2 ustawy o TK); ustalania większości głosów w podejmowaniu rozstrzygnięć przez Trybunał (por. art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej); przebiegu postępowania w sprawach zawisłych przed Trybunałem (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 70 ust. 2, art. 82 ust. 5, i art. 112 ust. 2 ustawy o TK); kierowania spraw na rozprawę bądź posiedzenie niejawne (por. art. 1 pkt 11 i 13 oraz art. 4 ustawy nowelizującej); wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych (por. art. 1 pkt 10 i 12 oraz art. 2 ust. 2-4 ustawy nowelizującej); uchylenia przepisów o postępowaniu w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (por. art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej); uprawnień pracowników należących do służby prawnej Trybunału (por. art. 3 oraz art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wymienione regulacje mają fundamentalne znaczenie zarówno dla funkcjonowania organów Trybunału i statusu sędziów sądu konstytucyjnego, jak i trybu postępowania w sprawach zawisłych przed Trybunałem. Przewidują one reguły znacząco odmienne od dotychczasowych (por. omówienie i ocena konkretnych uregulowań zawarta w dalszej części uzasadnienia niniejszego wyroku). 4.6.4. Natychmiastowe wejście w życie omawianych unormowań mogło mieć negatywne konsekwencje dla ich adresatów. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wynika to z dwóch podstawowych przyczyn. 4.6.5. Po pierwsze, podejmując decyzje odnośnie do nowych zasad funkcjonowania Trybunału, ustawodawca nie uwzględnił zastanych okoliczności faktycznych i prawnych, ukształtowanych m.in. na skutek jego wcześniejszych działań. Ustawa nowelizująca przewidywała, że do podjęcia uchwał przez Zgromadzenie Ogólne oraz wydawania orzeczeń w pełnym składzie Trybunału (co miało być zasadą w odniesieniu do spraw wszczętych wnioskiem) wymagane jest kworum co najmniej 13 sędziów (por. art. 10 ust. 1 i art. 44 ust. 3 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 i 9 ustawy nowelizującej). W czasie prac nad ustawą nowelizującą w Trybunale zasiadało 10 sędziów, którzy mieli zdolność orzekania i głosowania w ramach Zgromadzenia Ogólnego oraz pełnego składu. Powinno to skłonić ustawodawcę do refleksji, że wprowadzenie do art. 10 ust. 1 i art. 44 ust. 3 ustawy o TK wymagania w postaci kworum 13 sędziów przy równoczesnym braku vacatio legis, może doprowadzić do sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny nie będzie zdolny do wykonywania przewidzianych w ustawie kompetencji (por. szczegółowo kolejny rozdział). Ustawodawca jest zobowiązany do stanowienia prawa w sposób odpowiedzialny i z uwzględnieniem istniejących realiów. 4.6.6. Po drugie, brak wprowadzenia przez ustawodawcę vacatio legis jest szczególnie rażący w kontekście przepisów przejściowych, które przewidują nakaz stosowania ustawy nowej. Ma to istotne znaczenie dla spraw „w toku”. Z danych Sekretariatu TK wynika, że liczba spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej wynosi 174, z czego 15 spraw przekazano do rozstrzygnięcia w pełnym składzie, 144 sprawy w składzie 5-osobowym i 15 spraw w składzie 3-osobowym. Art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej przewiduje, że „w każdym przypadku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy”. Oznacza to konieczność ponownego ustalenia składów orzekających we wszystkich sprawach wszczętych i niezakończonych przed 28 grudnia 2015 r. (w tym także w sprawach, w których już odbyły się narady). Ustawa nowelizująca zmodyfikowała m.in. liczbę sędziów w składach orzekających (por. znowelizowany art. 44 ust. 1 ustawy o TK), zasady ustalania pełnego składu Trybunału (por. znowelizowany art. 44 ust. 3 ustawy o TK) i wyznaczania sędziego sprawozdawcy (por. uchylony art. 45 ust. 2 ustawy o TK). W wielu przypadkach są to zasady istotnie odmienne od dotychczas obowiązujących. Należy bowiem mieć na względzie, że nadal obowiązują przepisy przejściowe określone w art. 134 ustawy o TK, który nakazuje stosować w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 30 sierpnia 2015 r. przepisy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Prezes TK, uprawniony do wyznaczenia składu orzekającego (por. art. 45 ust. 1 ustawy o TK), musiałby dokonać weryfikacji powyżej wskazanych spraw pod kątem zasad wynikających z ustawy nowelizującej, a Sekretariat TK musiałby zrealizować wydawane w rezultacie zarządzenia, w tym poinformować o zmianach uczestników postępowania. Praktyczne trudności mogą się także pojawić przy wyznaczaniu terminów rozpraw. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie tej ustawy, rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 45 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy; jednakże w obydwu przypadkach nie później niż 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast art. 2 ust. 3-4 ustawy nowelizującej przewiduje konieczność nowego wyznaczenia wszystkich terminów rozpraw i terminów posiedzeń niejawnych z uwzględnieniem kolejności wpływu wniosków do Trybunału (por. szerzej pkt 5.10.5.). Art. 4 ustawy nowelizującej wskazuje, że w sprawach, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy, skład orzekający nie rozstrzygnął o rozpoznaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej na posiedzeniu niejawnym, na wniosek uczestnika postępowania, sprawy rozpoznaje się na rozprawie. Zastosowanie tych przepisów będzie więc wymagać przede wszystkim analizy wszystkich spraw zawisłych przed Trybunałem pod względem tego, czy złożono w nich wniosek o rozpoznanie ich na rozprawie. Następnie konieczne będzie określenie na nowo już wyznaczonych lub planowanych terminów rozpraw, w tym skoordynowanie terminów wyznaczanych przez przewodniczących poszczególnych składów orzekających w taki sposób, aby respektowały one także zasadę kolejności wpływu. Niezbędne może też okazać się rozdzielenie spraw połączonych do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość przedmiotu zaskarżenia (z zasady wpływają one bowiem w różnym czasie). Należy w tym kontekście zaznaczyć, że – choć wskazany przepis dotyczy kolejności ustalania spraw zainicjowanych wnioskiem – będzie on miał również istotny wpływ na kolejność rozpatrywania innych spraw zawisłych przed Trybunałem, tj. wszczętych wskutek wniesienia skargi konstytucyjnej i pytania prawnego (kwestia ta jest szczegółowo analizowana w kolejnym rozdziale). Mając na uwadze powyższe okoliczności, należy stwierdzić, że wskutek braku vacatio legis Trybunał Konstytucyjny został pozbawiony możliwości odpowiedniego przygotowania się od strony organizacyjnej do wymagań wprowadzonych ustawą nowelizującą. Może to prowadzić do przerw w wykonywaniu określonych w Konstytucji kompetencji Trybunału oraz do przewlekłości postępowań toczących się przed Trybunałem. Art. 5 ustawy nowelizującej negatywnie oddziałuje także na prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w postępowaniach przed Trybunałem. Wejście w życie opisanych wyżej zmian proceduralnych wywarło istotny wpływ na tok spraw zawisłych przed Trybunałem, a tym samym na prawa i wolności obywateli wnoszących skargi konstytucyjne, jednostek będących stronami postępowań zawisłych przed sądami występującymi z pytaniami prawnymi, jak i podmiotów, w interesie których wystąpili wnioskodawcy, m.in. Rzecznik Praw Obywatelskich. Ustawodawca nie wyznaczył żadnego okresu adaptacyjnego, w którym adresaci norm przewidzianych w ustawie nowelizującej mogliby przystosować się do nowych uregulowań i zaplanować swoje działania z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych. 4.6.7. Ponadto, rozwiązań wprowadzonych przez ustawę nowelizującą nie można ocenić jako „zapowiedzianych” czy „spodziewanych” w dostatecznie długiej perspektywie czasowej. Od chwili wniesienia projektu omawianej ustawy do laski marszałkowskiej do czasu przyjęcia ustawy przez Senat bez poprawek minęło 9 dni. Rozwiązania przewidziane w ustawie nowelizującej wielokrotnie zmieniały się w trakcie posiedzeń parlamentarnych, odbywanych również w godzinach nocnych, w okresie bezpośrednio przed świętami Bożego Narodzenia. Ustawę przekazano Prezydentowi do podpisu 28 grudnia 2015 r., który w tym samym dniu ją podpisał, zaś w godzinach popołudniowych ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw i weszła w życie. Uchwalenie ustawy nowelizującej nie było poprzedzone debatą publiczną (por. dokonana już analiza przebiegu postępowania legislacyjnego). 4.6.8. W świetle tezy o wyjątkowej tylko dopuszczalności odstępowania od zasady vacatio legis, uznanie konstytucyjności przepisu wprowadzającego ustawę w życie z dniem ogłoszenia wymaga wykazania przez ustawodawcę, że znajduje to uzasadnienie w szczególnych okolicznościach. W wypadku ustawy nowelizującej ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes publiczny czy istotne wartości konstytucyjne przemawiały za tym, by przepisy dotyczące organizacji sądu konstytucyjnego i trybu postępowania w sprawach zawisłych przed Trybunałem wprowadzić w życie z dniem ich ogłoszenia. W szczególności, nie można uznać, że argumentem usprawiedliwiającym brak vacatio legis w ustawie nowelizującej była konieczność niezwłocznego wprowadzenia rozwiązań prawnych dostosowanych „do zamierzeń programowych większości parlamentarnej” (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 4). Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd, że ustawa – jako akt ogólny – nie powinna występować w roli narzędzia ingerencji w spory polityczne, a w każdym razie nie może zmieniać „reguł gry” w odniesieniu do sporu toczącego się aktualnie, ponieważ grozi to instrumentalizacją ustawy i może stanowić dodatkowy argument za jej niekonstytucyjnością (por. zdanie odrębne sędziego L. Garlickiego od wyroku z 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK ZU nr 7/1999 poz. 155). Okres vacatio legis powinien być na tyle długi, by w naturalny sposób uchylone było podejrzenie, że zmiana jest „pochodną partykularnych interesów politycznych aktualnej większości parlamentarnej, identyfikowanych w chwili podjęcia stosownej inicjatywy ustawodawczej”, lub też podejrzenie, że ma ona „odwzorowywać model współpracy politycznej partii tworzących aktualną większość parlamentarną” (por. zdanie odrębne sędziego M. Safjana od wyroku z 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Za pominięciem vacatio legis nie może też przemawiać pojawiający się w wypowiedziach medialnych argument „uporządkowania i ustabilizowania prac TK” (por. wypowiedź posła S. Piotrowicza, PiS: Teraz TK ma służyć wszystkim Polakom, „Rzeczpospolita” z 23 grudnia 2015 r.). Jest bowiem sporne, czy rozwiązania zawarte w ustawie nowelizującej rzeczywiście mogą realizować ten cel (por. niżej). Trybunał podziela stanowisko Prokuratora Generalnego, że żadne szczególne względy, znajdujące swoją podstawę w wartościach konstytucyjnych, nie przemawiały w przypadku ustawy regulującej ustrój Trybunału Konstytucyjnego za odstąpieniem przez ustawodawcę od wyznaczenia okresu vacatio legis. 4.6.9. Podsumowując powyższe ustalenia Trybunał stwierdza, że brak vacatio legis ustawy nowelizującej – wobec rozległości i głębokości wprowadzanych przez nią zmian – uniemożliwił Trybunałowi natychmiastowe dostosowanie się do nich tak, by mógł efektywnie wykonywać powierzone mu konstytucyjnie zadania, a innych zainteresowanych pozbawił możliwości zapoznania się ze zmianami i należytego dostosowania się do nich. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak ustanowienia przez ustawodawcę okresu vacatio legis w ustawie nowelizującej narusza konstytucyjne standardy wyznaczone przez zasadę demokratycznego państwa prawnego. Art. 5 ustawy nowelizującej jest więc niezgodny z art. 2 Konstytucji. 4.6.10. Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że pierwsza grupa posłów wprost zwróciła się o określenie w niniejszym wyroku minimalnego vacatio legis dla zmian w ustawie o TK na co najmniej 2 miesiące. W opinii KRS, termin ten powinien wynosić 6 miesięcy. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, tego typu sztywne rozwiązanie, obowiązujące bez względu na zakres przedmiotowy ewentualnych zmian, nie byłoby jednak wskazane. Ustawodawca dysponuje w tej sferze swobodą legislacyjną, ograniczaną przez omówioną zasadę „odpowiedniości” vacatio legis z art. 2 Konstytucji. Dodatkowo powinien on jednak uwzględnić szczegółowe wytyczne, zawarte w niniejszym wyroku, a zwłaszcza konieczność zapewnienia odpowiedniego czasu na: organizacyjne dostosowanie się przez Trybunał i podmioty będące uczestnikami postępowania przed Trybunałem do nowych uregulowań oraz rozstrzygnięcie ewentualnych zastrzeżeń co do konstytucyjności wprowadzanych zmian (zwłaszcza, gdy były one podnoszone już na etapie postępowania legislacyjnego i nie zostały wówczas rozważone, a sama ustawa nie była przedmiotem kontroli prewencyjnej).

4.7. Ocena zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 8 ust. 1 Konstytucji. 4.7.1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał, że – wobec niezgodności z Konstytucją rozwiązań zawartych w ustawie nowelizującej – art. 5 tej ustawy powoduje, że Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, a prawem tym staje się ustawa o TK – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na zasadach w tej ustawie określonych. Zdaniem wnioskodawcy stanowi to „obejście” art. 8 ust. 1 Konstytucji. 4.7.2. Kwestionowany przez wnioskodawcę art. 5 ustawy nowelizującej określa termin wejścia ustawy nowelizującej w życie. Natomiast art. 8 ust. 1 Konstytucji gwarantuje postanowieniom Konstytucji status „najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 8 ust. 1 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli zaskarżonego przepisu. Brak wprowadzenia przez ustawodawcę okresu vacatio legis w ustawie nowelizującej nie wywiera wpływu na zasadę nadrzędności Konstytucji. Nadal pozostaje ona najwyższym w hierarchii polskiego prawa aktem prawnym, z którym muszą być zgodne wszystkie akty niższego rzędu (w tym także ustawa o TK). 4.7.3. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 5 ustawy nowelizującej nie jest niezgodny z art. 8 ust. 1 Konstytucji.

4.8. Ocena zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 88 ust. 1 Konstytucji. 4.8.1. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił uwagę, że ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. w godzinach popołudniowych (o godzinie 16:44), zaś zaczęła obowiązywać z początkiem tego dnia. Jego zdaniem, oznacza to w praktyce nadanie ustawie nowelizującej mocy obowiązującej przed jej ogłoszeniem, co jest sprzeczne z art. 88 ust. 1 Konstytucji. 4.8.2. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. 4.8.3. Trybunał zauważa, że argument Rzecznika koresponduje z postulatami wyrażanymi w literaturze, aby w przypadku aktów prawnych ogłaszanych w Dzienniku Ustaw wydawanym w formie elektronicznej, akty te nie wchodziły w życie z dniem ich ogłoszenia. Akty normatywne, w przypadku których ustawodawca zrezygnował z okresu vacatio legis, zaczynają bowiem obowiązywać z początkiem dnia. Praktyka wskazuje, że numery Dziennika Ustaw ukazują się na stronie internetowej w godzinach popołudniowych, co jest niezgodne z art. 88 ust. 1 Konstytucji (por. G. Wierczyński, Polska reforma ogłaszania prawa, „Przegląd Sejmowy” nr 5/2011, s. 34, tenże, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych…, s. 824-825). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut Rzecznika może mieć znaczenie w odniesieniu do regulacji dotyczących trybu postępowania przed Trybunałem: nakazu ustalania składu orzekającego według przepisów nowej ustawy (por. art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej), obowiązku „spoczywania” sprawy przez 45 dni lub 3 miesiące od chwili doręczenia zawiadomienia o terminie rozprawy lub posiedzeniu niejawnym (por. art. 2 ust. 2 i 4 ustawy nowelizującej) oraz wyznaczania terminów rozstrzygania spraw zainicjowanych wnioskiem według kolejności wpływu spraw do Trybunału (por. art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej). Zastosowanie takich przepisów proceduralnych prowadzi do nieakceptowalnego w demokratycznym państwie prawa rozwiązania polegającego na tym, że ustawa nowa, która wchodzi w życie z dniem ogłoszenia Dzienniku Ustaw, wiążąco oddziałuje na postępowanie w sprawie zawisłej przed Trybunałem i rozpatrywanej w dniu wejścia w życie tej ustawy, lecz przed jej faktycznym ogłoszeniem. Takie działanie ustawodawcy może doprowadzić do sytuacji, w której postępowania toczące się w dniu wejścia w życie ustawy, lecz przed jej ogłoszeniem, byłyby obarczone wadliwością proceduralną. Wady tego rodzaju byłyby jednak nieeliminowalne. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a ustawa zasadnicza nie przewiduje żadnego trybu kontroli czy też wzruszenia orzeczeń Trybunału z uwagi na wady proceduralne. 4.8.4. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 88 ust. 1 Konstytucji.

4.9. Ocena zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 188 pkt 1 Konstytucji. 4.9.1. Pierwszy Prezes SN, Rzecznik Praw Obywatelskich i Krajowa Rada Sądownictwa wyrazili pogląd, że art. 5 ustawy nowelizującej miał na celu uniemożliwienie Trybunałowi Konstytucyjnemu dokonania kontroli tej ustawy przed jej wejściem w życie, przez co zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 188 pkt 1 Konstytucji. 4.9.2. Art. 188 pkt 1 Konstytucji wskazuje, że „Trybunał orzeka w sprawach […] zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją”. Określa on jeden z podstawowych obszarów działalności Trybunału Konstytucyjnego, którym jest hierarchiczna kontrola zgodności norm prawnych z Konstytucją. Przewiduje on poddanie ocenie Trybunału – lege non distinguente – wszystkich ustaw, bez względu na ich zakres przedmiotowy. W obecnym stanie prawnym nie ma więc wątpliwości, że w zakresie kognicji Trybunału mieści się także ocena konstytucyjności ustawy o TK, przewidzianej w art. 197 Konstytucji.

4.9.3. Oceniając art. 5 ustawy nowelizującej pod względem zgodności z art. 188 pkt 1 Konstytucji, należy uznać, że zaskarżony przepis miał tylko częściowy wpływ na możliwość orzekania przez Trybunał – zamykał bowiem możliwość oceny przepisów tej ustawy przed jej wejściem w życie. Taka intencja ustawodawcy – choć nie wyrażona wprost – wydaje się jednoznacznie wynikać z przebiegu prac legislacyjnych nad ustawą nowelizującą. Jak wspomniano wyżej, pierwotnie przewidywano jej wejście w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a vacatio legis zostało całkowicie zniesione w wyniku poprawki wprowadzonej do projektu kilka dni później na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu, jak już wspomniano, przy sprzeciwie legislatorów sejmowych oraz posłów opozycji.

Art. 5 ustawy nowelizującej nie wykluczał natomiast kontroli konstytucyjności tej ustawy po jej wejściu w życie – jednak tylko na zasadach w niej przewidzianych, co Trybunał Konstytucyjny uznaje za niedopuszczalne (por. cz. III, pkt 1 uzasadnienia niniejszego wyroku).

4.9.4. Biorąc pod uwagę ustalenia poczynione wyżej, w szczególności to, że za odpowiednio długą vacatio legis przemawiały waga unormowań wprowadzanych ustawą nowelizującą, potrzeba reorganizacji prac Trybunału oraz możliwość dostosowania się do ustawy wszystkich uczestników postępowań, a także uwzględniając, że za wprowadzeniem ustawy w życie z dniem ogłoszenia nie przemawiał żaden ważny interes publiczny, Trybunał stwierdził, że art. 5 ustawy nowelizującej realizował cel, jakim było utrudnienie czy wręcz uniemożliwienie dokonania kontroli konstytucyjności tej ustawy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazane działanie ustawodawcy zmierzało do obejścia art. 188 pkt 1 Konstytucji. W świetle powyższych okoliczności, należy uznać, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny art. 188 pkt 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwił Trybunałowi orzekanie o zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją przed jej wejściem w życie.

5. Ocena zmian w zakresie podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK i procesu orzekania przez TK.

5.1. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania.

5.1.1. Zarzut występowania w znowelizowanej ustawie o TK uregulowań, które uniemożliwiają Trybunałowi rzetelne i sprawne funkcjonowanie jest w różny sposób sformułowany w treści poszczególnych wniosków, zarówno jeśli chodzi o przedmiot, jak i wzorce kontroli. Jest on przy tym podnoszony w czterech z pięciu wniosków inicjujących postępowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie we wnioskach: Pierwszego Prezesa SN, drugiej grupy posłów, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz KRS. Zarzut naruszenia przez ustawodawcę wymogu zapewnienia rzetelności i sprawności działania Trybunału nie jest natomiast podnoszony we wniosku pierwszej grupy posłów na Sejm z 29 grudnia 2015 r., w którym kwestionowany jest tryb uchwalenia ustawy nowelizującej. Zarzut dotyczący dysfunkcjonalności większości nowych rozwiązań wprowadzonych do ustawy o TK po nowelizacji został podzielony przez Prokuratora Generalnego w stanowisku przedstawionym w piśmie z 10 lutego 2016 r.

5.1.2. Pierwszy Prezes SN sformułował wspomniany zarzut w odniesieniu do kilku przepisów ustawy o TK po nowelizacji. Wystąpił on bowiem o stwierdzenie, że art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12, 13 ustawy nowelizującej oraz art. 2 tej ostatniej ustawy są niezgodne z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że „tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał oraz zasadę racjonalności ustawodawcy”.

5.1.3. Z kolei druga grupa posłów na Sejm tak sformułowany zarzut odniosła do całej ustawy nowelizującej, zaś w wypadku jego nieuwzględnienia – alternatywnie – do kilku przepisów ustawy o TK po nowelizacji.

W pkt 1 wniosku druga grupa posłów wystąpiła zatem o stwierdzenie, że cała ustawa nowelizującajest niezgodna ze standardami demokratycznego państwa prawnego wynikającymi z art. 2, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 Konstytucji „ze względu na wprowadzane zasady funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwości rzetelnego wykonywania kompetencji określonych w Konstytucji”. Do przepisów wyrażających podstawowe założenia ustawy nowelizującej, które przesądzają o niekonstytucyjności całej tej ustawy, druga grupa posłów zaliczyła przepisy zakwestionowane przez Pierwszego Prezesa SN, a ponadto przepisy zwiększające uprawnienia Sejmu w stosunku do sędziów TK (zmiany w zakresie złożenia sędziego z urzędu, stwierdzenie wygaśnięcia jego mandatu, uchylenie odpowiedzialności dyscyplinarnej za postępowanie przed objęciem stanowiska) oraz przepisy ingerujące w autonomię wewnętrzną TK (zmiany w zakresie postępowania dyscyplinarnego).

Alternatywne względem tego zarzutu druga grupa posłów wniosła o stwierdzenie, że: art. 10 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10, a także art. 195 ust. 1 Konstytucji oraz z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą sprawności działania instytucji publicznych; art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10  Konstytucji oraz z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą sprawności działania instytucji publicznych; art. 80 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą sprawności działania instytucji publicznych, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; Art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 45, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą sprawności działania instytucji publicznych, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału przez Prezydenta – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 190 ust. 5, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji oraz z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą sprawności działania instytucji publicznych. Ponadto druga grupa posłów wniosła o orzeczenie, że art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 45 Konstytucji.

5.1.4. Inaczej ten sam zarzut dotyczący nowych zasad działania Trybunału sformułował Rzecznik Praw Obywatelskich, który zaskarżył przepisy ustawy nowelizującej, a nie – jak uczynili to Pierwszy Prezes SN i druga grupa posłów – przepisy ustawy o TK po nowelizacji. Rzecznik wystąpił o stwierdzenie, że: art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej (zmieniający treść art. 10 ust. 1 ustawy o TK) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej (zmieniający treść art. 44 ust. 1-3 ustawy o) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji, a także z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1: dalej: Karta), art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej (dodający ustęp 2 do art. 80 ustawy o TK) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty, art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej (zmieniający treść art. 87 ust. 2 ustawy o TK) jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty, art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej (zmieniający treść art. 99 ust. 1 ustawy o TK) jest niezgodny z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konstytucji. Podobnie jak Pierwszy Prezes SN oraz druga grupa posłów, Rzecznik zakwestionował również konstytucyjność art. 2 ustawy nowelizującej, podnosząc, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 47 Karty.

5.1.5. Natomiast Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o stwierdzenie, że ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że wprowadzone przez tę ustawę rozwiązania prawne uniemożliwiają TK funkcjonowanie w sposób niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz stanowią przeszkodę do dokonywania przez Trybunał sprawnej i rzetelnej kontroli aktów normatywnych w zakresie ich zgodności z Konstytucją, doprowadzając do paraliżu Trybunału. Z uzasadnienia wniosku KRS wynika, że tak oceniane rozwiązania prawne zawarte są w art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1, art. 99 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 ustawy o TK.

5.2. Przedmiot i wzorce kontroli.

5.2.1. Porównując przedmiot kontroli wskazany w każdym z czterech wniosków, Trybunał stwierdził, że Pierwszy Prezes SN i druga grupa posłów zakwestionowali wybrane przepisy ustawy o TK po nowelizacji, natomiast Rzecznik – przepisy ustawy nowelizującej. Dodatkowo KRS oraz alternatywnie druga grupa posłów zakwestionowali całą ustawę nowelizującą, podnosząc zarzut niekonstytucyjności co do jej podstawowych założeń. Jedynym przepisem ustawy nowelizującej, który Pierwszy Prezes SN, Rzecznik i druga grupa posłów zgodnie wskazują jako przedmiot kontroli, jest art. 2 tej ustawy, a zatem przepis, który zawiera regulację intertemporalną.

Pierwszy Prezes SN w ramach jednego (wspólnego) zarzutu ujmuje kilka przepisów, a mianowicie art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK oraz art. 2 ustawy nowelizującej, podnosząc, że wszystkie one razem tworzą „instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie”.

Analogiczny zarzut znajduje się we wniosku KRS, przy czym jest on odnoszony do ustawy nowelizującej, której rozwiązania prawne – zdaniem KRS – „uniemożliwiają TK funkcjonowanie w sposób niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz stanowią przeszkodę do dokonywania przez Trybunał sprawnej i rzetelnej kontroli aktów normatywnych w zakresie ich zgodności z Konstytucją, doprowadzając do paraliżu TK”. Dopiero z uzasadnienia wniosku wynika, że owe rozwiązania prawne to te zawarte w art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK, a zatem te same, które są wskazane w petitum wniosku Pierwszego Prezesa SN.

Z kolei druga grupa posłów oraz Rzecznik konstytucyjność każdego z tych przepisów kwestionują odrębnie w ramach różnych, choć co do istoty zbieżnych, zarzutów. Druga grupa posłów przedmiot kontroli ujmuje przy tym szerzej, gdyż kwestionuje cały ustęp 1 art. 44 ustawy o TK, a nie – jak czyni to Pierwszy Prezes SN – tylko pkt 1 tego ustępu, a ponadto dodatkowo kwestionuje at. 87 ust. 2a ustawy o TK. W uzasadnieniu wniosku drugiej grupy posłów nie ma jednak zarzutów odnoszących się bezpośrednio do tego ostatniego przepisu, który umożliwia Prezesowi TK skrócenie o połowę terminu „wyczekiwania” na wyznaczenie rozprawy w niektórych sprawach. Z kolei Rzecznik zakwestionował brzmienie art. 44 ustawy o TK w jeszcze szerszym zakresie obejmującym ustępy 1-3, choć w uzasadnieniu wniosku nie ma bezpośrednich zarzutów odnoszących się do ustępu 2 tego przepisu, który przewiduje możliwość przekazania sprawy do rozstrzygnięcia w pełnym składzie z uwagi na jej szczególną zawiłość lub szczególną doniosłość. Podobnie w szerszym zakresie zakwestionowane zostało brzmienie art. 87 ustawy o TK, tj. nie tylko w zakresie zmiany brzmienia ustępu 2, ale również dodania nowego ustępu 2a. Zarzut niekonstytucyjności w odniesieniu do art. 87 ust. 2a ustawy o TK nie został jednak odrębnie uzasadniony.

Z tych powodów Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w odniesieniu do badania konstytucyjności art. 44 ust. 1 i art. 87 ust. 2a ustawy o TK, a pozostałe wskazane wyżej przepisy objąć kontrolą w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli są zatem art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK oraz art. 2 ustawy nowelizującej .

5.2.2. Rozbieżności między czterema wnioskami inicjującymi postępowanie w niniejszej sprawie dotyczą również wzorców kontroli. Pierwszy Prezes SN, formułując w tym zakresie jeden zarzut łącznie, jako wzorce kontroli wskazał art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z wyrażoną w preambule zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Z kolei druga grupa posłów wzorcami kontroli uczyniła art. 2, art. 173 w związku z art. 10 oraz wyrażoną w preambule zasadą sprawności działania instytucji publicznych w odniesieniu do wszystkich przywołanych wyżej przepisów ustawy o TK po nowelizacji, a ponadto w odniesieniu do art. 10 ust. 1 tej ustawy wzorcem kontroli stał się dodatkowo art. 195 ust. 1 Konstytucji, w odniesieniu do jej art. 87 ust. 2 – art. 45 Konstytucji, a w odniesieniu do jej art. 99 ust. 1 – art. 190 ust. 5 Konstytucji. W wypadku art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK w zakresie, w jakim obejmują wnioski dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym kierowane do Trybunału przez Prezydenta wzorcem kontroli druga grupa posłów uczyniła również art. 224 ust. 2 Konstytucji. Jako wzorce dla kontroli art. 2 ustawy nowelizującej druga grupa posłów wskazała art. 2, art. 173 w związku z art. 10, a także art. 45 Konstytucji.

Natomiast Rzecznik jednolicie ujął wzorce kontroli w wypadku zarzutów odnoszących się do art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 ustawy o TK i art. 2 ustawy nowelizującej, wskazując w tym charakterze art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 Karty. Rzecznik w uzasadnieniu co do niezgodności tych przepisów z art. 47 Karty nie podniósł jednak nowych argumentów poza tymi, które sformułował na tle art. 45 ust. 1 Konstytucji, stąd Trybunał postanowił umorzyć postępowanie co do tego pierwszego wzorca kontroli. Dodatkowymi wzorcami kontroli, poza tymi wyżej wskazanymi, Rzecznik uczynił art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji w ramach zarzutu odnoszącego się do art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK. Odmiennie natomiast wzorce kontroli Rzecznik ujął w odniesieniu do art. 10 ust. 1 ustawy o TK, wskazując tu jedynie art. 2 Konstytucji i wywodzoną z tego przepisu zasadę poprawnej legislacji, oraz w odniesieniu do art. 99 ust. 1 ustawy o TK, wskazując jako wzorce kontroli art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konstytucji.

Ostatni z wnioskodawców, tj. Krajowa Rada Sądownictwa, jako wzorce kontroli w ramach tego zarzutu wskazała art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Po rozważeniu wzorców kontroli przywołanych przez wnioskodawców, Trybunał stwierdził, że we wszystkich wnioskach są podnoszone zarzuty naruszenia zasad poprawnej legislacji (por. art. 2 Konstytucji) oraz zasady niezależności Trybunału i jego odrębności od innych władz (por. art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji) w stopniu negatywnie oddziałującym na prawo obywateli do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz sprawność i rzetelność działania Trybunału (por. preambuła Konstytucji). Z tego powodu Trybunał uznał, że adekwatnymi wzorcami kontroli dla zbadania zarzutu dysfunkcjonalności nowych zasad postępowania przed Trybunałem wyrażonych w art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą oraz art. 2 ustawy nowelizującej są art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 i (w stosunku do wszystkich badanych przepisów z wyjątkiem art. 10 ust. 1 ustawy o TK) art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w preambule Konstytucji.

Dodatkowo w odniesieniu do art. 99 ust. 1 ustawy o TK, wnioskodawcy jako wzorzec kontroli podali art. 190 ust. 5 Konstytucji. Jest to zarzut odrębny wobec zarzutu naruszenia wymogu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznej, stąd też został przez Trybunał odrębnie potraktowany. Postępowanie co do pozostałych wzorców kontroli, w tym art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji, Trybunał postanowił umorzyć na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na brak należytego uzasadnienia zarzutów. Natomiast wskazany we wniosku drugiej grupy posłów art. 224 ust. 2 Konstytucji Trybunał – na zasadzie falsa demonstratio non nocet – uznaje za element argumentacji, a nie podstawę samodzielnych zarzutów. 5.2.3. Z uwagi na to, że wszystkie te przepisy dotyczą sposobu procedowania przez Trybunał w sprawach należących do jego kompetencji, ocena ich wpływu na rzetelność i sprawność działania tego organu wymaga kompleksowego podejścia.

Trybunał musi zatem ocenić nie tylko konstytucyjność poszczególnych przepisów, tak jak czyni to w większości innych spraw dotyczących kontroli konstytucyjności prawa, ale dodatkowo powinien ocenić te i przepisy łącznie w takim zakresie, w jakim wyrażają one pewną – w założeniu spójną i racjonalną – koncepcję ustawodawcy, dotyczącą nowych zasad działania Trybunału Konstytucyjnego. Poszczególne rozwiązania proceduralne są bowiem ze sobą powiązanie i dopiero stwierdzenie, że każde z nich osobno oraz wszystkie razem mają dysfunkcjonalny charakter może prowadzić do orzeczenia ich niekonstytucyjności. Stwierdzenie niekonstytucyjności nowego mechanizmu procedowania przez Trybunał w sprawach należących do jego kompetencji wymaga najpierw oceny poszczególnych elementów mechanizm ten tworzących, a następnie oceny mechanizmu jako pewnej całości z uwzględnieniem powiązań występujących między poszczególnymi jego elementami.

5.3. Konstytucyjny wymóg rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych – ogólna charakterystyka.

5.3.1. Wymóg zorganizowania instytucji publicznych w sposób zapewniający rzetelność i sprawność ich działania, który wynika z preambuły Konstytucji i jest adresowany przede wszystkim do ustawodawcy, był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału w procesie kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych zarówno czynił bezpośrednim wzorcem kontroli kwestionowanych przepisów (zob. wyroki z: 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147 oraz 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25), jak i odwoływał się do niej jedynie pośrednio, uzupełniając argumentację w zakresie oceny unormowań z innymi wzorcami wyrażonymi w części artykułowej Konstytucji (zob. wyroki z: 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111; 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3).

5.3.2. W sposób najbardziej ogólny sens i znaczenie zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych Trybunał wyjaśnił w wyroku o sygn. K 14/03, w którym stwierdził niekonstytucyjność przepisów ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391, ze zm.). Trybunał podkreślił wówczas, że „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwarantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (…). Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania instytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją”.

Znaczenie zasady rzetelności i sprawności działania w odniesieniu do sądów Trybunał wyjaśnił z kolei w wyroku o sygn. P 20/04. Trybunał stwierdził, że „ustrój sądów realizować ma, najogólniej rzecz biorąc, dwie najważniejsze wytyczne konstytucyjne, a mianowicie zapewniać sądom jako instytucjom publicznym rzetelność i sprawność. Regulacja ustroju sądów ma służebne znaczenie wobec przysługującego każdemu prawa do rozpatrzenia jego sprawy w sposób sprawiedliwy, jawny i bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji). Rzetelność działania sądów oznacza w tym kontekście przede wszystkim ich bezstronność, niezależność i niezawisłość, zaś sprawność – eliminację w miarę możliwości przedłużania się postępowania sądowego ponad uzasadnioną konieczność”. Dodatkowo w wyroku z 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15, Trybunał podkreślił, że „docenia wartość, jaką jest sprawność postępowania. Środki, które mają służyć jej realizacji, nie mogą jednak naruszać podstawowych gwarancji niezawisłości i bezstronności sędziego oraz ingerować w sprawowanie wymiaru sprawiedliwości (…). Sprawność postępowania nie może być uważana za wartość uzasadniającą ingerencję w niezawisłość sędziów”.

Powyższe ustalenia dokonane w tym orzeczeniu pozostają aktualne w odniesieniu do wszystkich organów władzy sądowniczej, a zatem również w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego.

Z kolei w wyroku o sygn. K 34/15 zasada rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych została odniesiona bezpośrednio do Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzono w nim m.in.: „W kontekście pozycji ustrojowej Trybunału i specyfiki jego kompetencji, szczególnie uzasadnione jest to, aby postępowanie przed Trybunałem było efektywne oraz doprowadziło – w rozsądnym terminie – do wydania ostatecznego orzeczenia, w szczególności w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania organów państwa albo korzystania z wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Przemawia za tym zasada sprawności działania instytucji publicznych wynikająca ze wstępu do Konstytucji (…). W konsekwencji ustawowy model postępowania przed sądem konstytucyjnym musi, z jednej strony, uwzględniać specyfikę ustrojowej funkcji Trybunału, z drugiej zaś – zagwarantować efektywność wykonywania przyznanych mu kompetencji”.

5.3.3. Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że swoboda ustawodawcy w zakresie realizacji wymogu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznej jest większa w odniesieniu do instytucji, które dopiero są tworzone, zaś jedyną podstawą prawną ich działania są przepisy ustawowe. W wypadku instytucji, których istnienie przewiduje Konstytucja i które działają co najmniej od jej wejścia w życie, swoboda ustawodawcy w zakresie kształtowania ich podstaw prawnych jest znacznie mniejsza. Ustawodawca, z jednej strony, związany jest bowiem zasadami, normami i wartościami konstytucyjnymi wyznaczającymi pozycję tej instytucji w systemie organów państwa, jak również przepisami konstytucyjnymi kształtującymi jej organizację, kompetencje i zasady działania. Z drugiej strony, ustawodawca nie może obniżać dotychczasowego poziomu rzetelności i sprawności działania istniejącej instytucji publicznej. Preambuła Konstytucji zobowiązuje go bowiem do tego, by „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”, zaś ów obowiązek „zapewnienia” oznacza utrzymywanie istniejącej rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a w razie potrzeby – podwyższanie ich poziomu.

5.4. Pozycja Trybunału Konstytucyjnego w systemie organów państwa – ogólna charakterystyka.

5.4.1. Ustalenie tego, czy nowe zasady działania TK stwarzają temu organowi możliwość rzetelnej i sprawnej realizacji przypisanych mu kompetencji co najmniej na dotychczasowym poziomie, wymaga określenia pozycji tego organu wyznaczonej przez przepisy Konstytucji. Trybunał jest bowiem organem konstytucyjnym, który został powołany na podstawie Konstytucji i funkcjonuje na podstawie jej przepisów, zaś jego celem jest ochrona tejże Konstytucji, jej nadrzędności i szczególnej mocy prawnej, jak również ochrona praw i wolności, które Konstytucja gwarantuje jednostce.

5.4.2. Wprowadzenie w Polsce w latach osiemdziesiątych XX w. sądowej kontroli konstytucyjności prawa było ważnym elementem procesu demokratyzacji ustroju politycznego państwa. Należy bowiem przypomnieć, że głównym powodem odrzucenia idei sądownictwa konstytucyjnego w okresie PRL była przyjęta wówczas koncepcja jednolitej władzy państwowej i nadrzędnej pozycji Sejmu w strukturze organów państwa. W ówczesnej doktrynie prawa dominowało przekonanie, że w państwie typu socjalistycznego zgodność prawa z konstytucją „występuje niejako z natury rzeczy, bez konieczności budowania jakichkolwiek dalszych zabezpieczeń” (Z. Czeszejko-Sochacki, Sądownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porównawczym, Warszawa 2003, s. 50). Wszelkie formy pozaparlamentarnej kontroli konstytucyjności ustaw były traktowane jako „ograniczenie przedstawicielstwa narodu przez organ stojący tym samym nad organem zwierzchniej władzy narodu” (S. Rozmaryn, Kontrola konstytucyjności ustaw, „Państwo i Prawo” nr 12/1948, s. 13). Dopiero kryzys polityczny lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX w., który uświadomił problem braku instytucjonalnych gwarancji praw obywatelskich, stworzył warunki dla wprowadzenia w Polsce najpierw sądowej kontroli legalności decyzji administracyjnych, a później sądowej kontroli konstytucyjności prawa (zob. E. Zwierzchowski, Geneza oraz organizacja i funkcjonowanie sądowej kontroli konstytucyjności aktów normatywnych w Polsce, „Studia Iuridica Silesiana” nr 7/1990, s. 10-11). Wyrazem demokratyzacji ustroju państwa było powołanie do życia instytucji kontrolujących działania państwa i stojących na straży praw obywateli. W ten sposób najpierw ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8) utworzono Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie ustawą z 8 października 1980 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 22, poz. 81) stworzono podstawy prawne do powołania Najwyższej Izby Kontroli, zaś kolejną ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 11, poz. 83) wprowadzono do Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r., (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; dalej: Konstytucja PRL) przepisy dotyczące Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Art. 33a dodany tą ustawą do Konstytucji PRL nie przesądzał miejsca Trybunału w systemie organów państwa, jak również w sposób wyczerpujący nie określał jego kompetencji. Jego treść uświadamiała jednak kompromisowość przyjętego wówczas modelu kontroli konstytucyjności prawa. Z jednej strony, sędziom TK zapewniono niezawisłość i podległość jedynie konstytucji (por. art. 33a ust. 5 Konstytucji PRL). Z drugiej strony orzeczeniom TK o niekonstytucyjności ustaw nadano nieostateczny charakter, dopuszczając możliwość ich oddalenia przez Sejm (por. art. 33a ust. 2 Konstytucji PRL). W ówcześnie obowiązującej Konstytucji PRL nie przesądzono również wielu podstawowych kwestii ustrojowych dotyczących choćby liczby sędziów TK, ich kadencji czy funkcjonujących w ramach Trybunału organów. To ustawodawca zwykły – zgodnie z art. 33a ust. 6 Konstytucji PRL– miał określić „właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego”. Stąd też upoważnienie ustawodawcy do uregulowania nie tylko kwestii proceduralnych, ale również ustrojowych i kompetencyjnych de facto osłabiało pozycję ówczesnego TK względem władzy ustawodawczej. Pierwsza ustawa o TK z 1985 r. została wydana trzy lata po wprowadzeniu tej instytucji do ówczesnej Konstytucji, zaś druga – już po uchwaleniu obecnie obowiązującej Konstytucji (zob. ustawa o TK z 1997 r.). 5.4.3. Konstytucja z 1997 r. zaliczyła Trybunał do organów sprawujących władzę sądowniczą, jako jedną z trzech władz podzielonych i równoważnych (por. art. 10 Konstytucji). Jednocześnie przesądziła, że Trybunał należy do władzy odrębnej i niezależnej od innych władz (por. art. 173 Konstytucji), zaś zasiadający w nim sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji).

Obecnie obowiązująca Konstytucja nie upoważnia już ustrojodawcy do określenia właściwości i ustroju TK, bowiem kwestie te w sposób wystarczająco precyzyjny reguluje samodzielnie. Nie jest zatem konstytucyjnie dopuszczalne zarówno modyfikowanie przez ustawodawcę kompetencji Trybunału, jak również określanie jego pozycji w systemie organów państwa. Zgodnie natomiast z art. 197 Konstytucji, ustawa powinna określać „[o]rganizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem”. Są to zarazem kwestie, które w ten sposób powinny zostać przez ustrojodawcę uregulowane, by działaniu tej instytucji publicznej – jak stanowi preambuła Konstytucji – „zapewnić rzetelność i sprawność”. Dyspozycję wspomnianego art. 197 Konstytucji realizuje w obecnym stanie prawnym zaskarżona ustawa o TK.

Podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, które w obecnym stanie prawnym wyznaczają pozycję TK w systemie organów państwa, są zatem zasada podziału władzy (por. art. 10 Konstytucji) oraz zasada niezależności i odrębności władzy sądowniczej (por. art. 173 Konstytucji). Pierwsza z tych zasad uzupełniona jest o formułę „równoważenia się” władz, która oznacza oddziaływanie władz na siebie i wzajemne uzupełnianie ich funkcji. Każda z władz powinna dysponować instrumentami pozwalającymi jej hamować działania pozostałych władz. Równoważenie się władz jest ponadto wzbogacone przez wymaganie „współdziałania władz”, o którym mowa we wstępie do Konstytucji. Poszczególne władze są zobowiązane do współdziałania „w celu zapewnienia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych” (wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15; podobnie – zob. wyrok z 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Wymóg „współdziałania władz” musi jednak odbywać się przy poszanowaniu szczególnej pozycji władzy sądowniczej. O ile bowiem w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej występuje zjawisko przecinania się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest odseparowanie od pozostałych władz (zob. orzeczenia TK z: 21 listopada 1994 r., sygn. K 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 39; 22 listopada 1995 r., sygn. K 19/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 35; wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99 i 29 listopada 2005 r., sygn. P 16/04). Odrębność i niezależność władzy sądowniczej nie może jednak prowadzić do zniesienia mechanizmu koniecznej równowagi pomiędzy władzami, gdyż wymóg taki wynika bezpośrednio z art. 10 Konstytucji (zob. wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 oraz 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07) oraz przynajmniej pośrednio z wymogu „współdziałania władz”, o czym stanowi wstęp do Konstytucji.

Niezależność Trybunału, tak silnie wyeksponowana w obecnie obowiązującej Konstytucji, wymaga szczególnej ochrony z dwóch powodów. Po pierwsze, gwarantuje ona TK konieczną swobodę w zakresie kontroli działalności prawodawczej parlamentu i innych organów władzy publicznej co do zgodności z Konstytucją i innymi aktami prawnymi. Tym samym Trybunał może pełnić powierzoną mu przez ustrojodawcę funkcję gwaranta nadrzędnej pozycji Konstytucji, której to funkcji żaden organ państwa, w tym również ustawodawca, nie może go pozbawić. Po drugie, niezależność gwarantuje Trybunałowi możliwość skutecznej ochrony praw i wolności jednostek poprzez orzekanie o niekonstytucyjności przepisów, które owe prawa i wolności naruszają. Tym samym TK może pełnić drugą powierzoną mu funkcję, a mianowicie funkcję gwaranta konstytucyjnych praw i wolności jednostki.

Niezależność sądu konstytucyjnego jest zatem warunkiem efektywnej kontroli konstytucyjności prawa, stąd zdarza się, że jest ona przedmiotem ataków ze strony organów władzy ustawodawczej i wykonawczej. Przypadki kryzysów konstytucyjnych będących następstwem decyzji politycznych paraliżujących działalność sądów konstytucyjnych zostały w sposób szczegółowy i kompleksowy opisane w opinii przedłożonej w niniejszej sprawie przez HFPC. Miały one miejsce zarówno w okresie międzywojennym (przykład Austrii), jak również współcześnie – w państwach Ameryki Południowej i Azji (przykład Peru, Ekwadoru, Indii) oraz w państwach Europy Środkowo-Wschodniej (przykład Rosji, Białorusi, Rumunii, Węgier i Słowacji). W większości z tych państw podjęto próbę podporządkowania sądu konstytucyjnego rządowi i większości parlamentarnej poprzez ograniczenie jego kompetencji oraz ingerencję w sposób procedowania i skład personalny. Efektem tych działań stało się obniżenie standardów ochrony praw jednostki oraz naruszenie zasad fundamentalnych dla funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego, takich jak zasady trójpodziału władzy. Stąd w konkluzji swojej opinii HFPC podkreśliła, że w jej ocenie „doświadczenia innych państw, szczególnie Europy Środkowo-Wschodniej, wskazują, że pospieszne i nakierowane na ograniczenie pozycji sądu konstytucyjnego zmiany prawa mogą skutkować poważnym kryzysem konstytucyjnym i zaburzeniem mechanizmów równoważenia się władzy”.

5.4.4. Jak stwierdził Trybunał w ostatnio wydanych wyrokach o sygn. K 34/14 i K 35/15, „zabezpieczeniem zasady nadrzędności Konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed «tyranią większości» i gwarant zwierzchności prawa, nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy, gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić”. W niniejszej sprawie Trybunał pogląd ten w pełni podtrzymuje. W ten sposób zdefiniowana istota kontroli konstytucyjności prawa stanowi punkt wyjścia dla badania zarzutów zgłoszonych w niniejszej sprawie.

5.5. Zarzut dysfunkcjonalności znowelizowanego art. 10 ust. 1 ustawy o TK.

5.5.1. Zaskarżony przepis.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o TK, „Zgromadzenie Ogólne podejmuje uchwały większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej 13 sędziów Trybunału, w tym Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału, chyba że ustawa stanowi inaczej”.

5.5.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, art. 10 ust. 1 ustawy o TK nie sprzyja sprawności działania Trybunału, bowiem Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK może „nie być zdolne do podjęcia niektórych uchwał, tak wobec braku wymaganej większości, jak i braku wymaganego kworum”. W opinii drugiej grupy posłów, „potencjalnym skutkiem wejścia w życie kwestionowanego przepisu jest całkowity paraliż funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego we wszystkich sprawach zastrzeżonych przez regulamin TK do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego, tj. zarówno w sprawach budżetowo-finansowych, organizacyjnych, jak i osobowych”. Druga grupa posłów podniosła również, że – w razie konieczności wyłączenia więcej niż dwóch sędziów, ich choroby lub ich niemożności udziału w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK z innych przyczyn – organ ten nie będzie dysponował kworum wymaganym do podjęcia uchwały.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o TK „godzi w sprawność podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie jest nie tylko (…) dysfunkcjonalne, lecz może również w skrajnych przypadkach prowadzić do paraliżu działania konstytucyjnego organu”.

Krajowa Rada Sądownictwa uznała, że kwestionowany przepis jest „rozwiązaniem nieracjonalnym, mogącym w praktyce stanowić przeszkodę uniemożliwiająca podejmowanie uchwał niezbędnych dla funkcjonowania Trybunału (…). Może to rodzić istotne konsekwencje prawne, ponieważ niepodjęcie uchwały np. w przedmiocie projektu dochodów i wydatków Trybunału w odpowiednim terminie może uniemożliwić Trybunałowi wykonywanie funkcji orzeczniczych, do których został powołany”. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o TK po nowelizacji jest „rozwiązaniem nie tylko prowadzącym do wewnętrznej niespójności ustawy, lecz też dysfunkcjonalnym, niepragmatycznym i nieracjonalnym”.

5.5.3. Przebieg prac legislacyjnych.

Powody zmiany treści art. 10 ust. 1 ustawy o TK przed nowelizacją nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu poselskiego projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejm). Autorzy projektu stwierdzili jedynie: „Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK powinno funkcjonować i podejmować uchwały w większym niż obecnie składzie i wyższą większością głosów. Stąd zmiana normy podnosząca skład do 13 sędziów, a większość decyzyjną na poziomie większości 2/3 głosów”. Projektodawcy wskazali zatem na powinność dokonania zmiany, nie wyjaśniając, z czego powinność ta wynika.

W toku postępowania ustawodawczego negatywnie nową treść art. 10 ust. 1 ustawy o TK zaopiniowali: KRS, PG, KRRP, Helsińska Fundacja Praw Człowieka (dalej: HFPC) oraz BL Senatu. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w opinii z 16 grudnia 2015 r., zwracając uwagę na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu projektu ustawy powodów zmiany art. 10 ust. 1 ustawy o TK, stwierdziła, że „wprowadzone wymogi muszą być uznane za mające charakter arbitralny. Ich celem jest uniemożliwienie podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Trybunału Konstytucyjnego w obecnym składzie. Oznacza to ograniczenie marginesu autonomii decyzyjnej Trybunału Konstytucyjnego, m.in. w zakresie spraw dyscyplinarnych oraz decyzji dotyczących mandatu sędziego TK” (s. 2 opinii HFPC).

Krajowa Rada Sądownictwa w opinii z 18 grudnia 2015 r. uznała, że proponowane nowe brzmienie art. 10 ust. 1 ustawy o TK jest „rozwiązaniem nieracjonalnym, mogącym w praktyce stanowić przeszkodę uniemożliwiającą podejmowanie uchwał niezbędnych dla funkcjonowania Trybunału”, co „może doprowadzić do destabilizacji i dezorganizacji Trybunału Konstytucyjnego, wpływając negatywnie na możliwość wykonywania podstawowych czynności orzeczniczych. Projektowane rozwiązanie stanowi ponadto zagrożenie dla zagwarantowanej w Konstytucji niezależności Trybunału Konstytucyjnego, albowiem wprowadzenie – nieznanego innemu gremium – wymagania uzyskania blisko 90% głosów jego członków dla podjęcia uchwały w każdej sprawie, przekracza organizacyjne i techniczne możliwości obradowania i podejmowania uchwał. Niestawienie się na posiedzeniu Zgromadzenia Ogólnego choćby trojga sędziów spowoduje, że organ ten nie będzie władny podjąć skutecznej uchwały w żadnej sprawie” (s. 2 opinii KRS).

Prokurator Generalny w piśmie z 21 grudnia 2015 r. stwierdził, że wprowadzenie wymogu podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów TK „może doprowadzić do paraliżu decyzyjnego tego gremium. Wystarczy bowiem nieobecność trzech sędziów Trybunału z powodu przemijającej niedyspozycji wywołanej choćby chorobą, a Zgromadzenie Ogólne pozbawione zostanie możliwości podejmowania uchwał” (s. 6 opinii PG). Krajowa Rada Radców Prawnych w opinii z 21 grudnia 2015 r. podniosła, że zarówno podwyższenie progu większości, wymaganej dla podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, jak i podwyższenie kworum „negatywnie odbije się na efektywności działania tego gremium” oraz może „wywołać dysfunkcjonalne skutki w obszarze wykonywania (…) zadań Zgromadzenia, a w konsekwencji prowadzić do poważnych zaburzeń w funkcjonowaniu całego Trybunału. Nie można przy tym pominąć faktu, iż w lakonicznym uzasadnieniu projektu wnioskodawcy nie przedstawili w istocie żadnej merytorycznej argumentacji, która przemawiałaby za wprowadzeniem tak poważnej zmiany” (s. 2 opinii KRRP).

Z kolei BL Senatu w opinii z 23 grudnia 2015 r. zaakcentowało dysfunkcjonalność rozwiązania przyjętego w art. 10 ust. 1 ustawy o TK w kontekście powierzenia Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK kompetencji do uruchomienia procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK. W opinii tej podniesiono, że „jeżeli z braku wymaganego kworum (13 sędziów), wywołanego np. chorobą tudzież innymi przeszkodami dotykającymi więcej niż dwóch sędziów, Zgromadzenie Ogólne nie będzie w stanie podjąć uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Sejmu, proces obsady zwolnionego stanowiska sędziego będzie wstrzymany” (s. 3-4 opinii BL Senatu).

Podsumowując, Trybunał stwierdza, że rozwiązanie przewidujące podejmowanie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwał większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów TK zostało zaopiniowane negatywnie przez wszystkie podmioty przedstawiające stanowisko do druku sejmowego nr 122/VIII kadencja Sejmu. Zgodnie wskazały one, że proponowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK jest dysfunkcjonalny, arbitralny i może doprowadzić do paraliżu decyzyjnego tego Trybunału. Autorzy projektu ustawy w jej uzasadnieniu nie wskazali choćby jednego argumentu na rzecz racjonalności i funkcjonalności tego rozwiązania.

5.5.4. Sposób uregulowania procedury wyboru sędziów TK – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Art. 10 ust. 1 ustawy o TK przed nowelizacją przewidywał podejmowanie przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwał „zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału, w tym Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału”. Podobnie wcześniej obowiązująca ustawa o TK z 1997 r. przewidywała, że Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK „podejmuje uchwały, jeżeli bierze w nim udział co najmniej 2/3 ogólnej liczby sędziów Trybunału, w tym prezes lub wiceprezes Trybunału” (por. art. 14 ust. 3) oraz że uchwały tego organu „zapadają zwykłą większością głosów, chyba że ustawa stanowi inaczej” (por. art. 14 ust. 6).

W poprzednim stanie prawnym do podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwały – co do zasady – konieczna więc była obecność co najmniej 10 sędziów TK, z których więcej poparło uchwałę aniżeli było jej przeciwnych. Zgodnie z brzmieniem art. 10 ust. 1 ustawy o TK do podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwały – co do zasady – konieczna jest obecność co najmniej 13 sędziów, z których 2/3, czyli co najmniej 9 sędziów, zagłosuje za uchwałą. Jest to zatem swoista podwójnie kwalifikowana większość, obejmująca wymogi zarówno co do kworum (13 z 15 sędziów), jak i większości głosów potrzebnej do podjęcia uchwały (większość 2/3).

5.5.5. Ocena zgodności znowelizowanego art. 10 ust. 1 ustawy o TK z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą oraz art. 10 Konstytucji. Rozstrzygnięcie zarzutu dysfunkcjonalności art. 10 ust. 1 ustawy o TK wymaga na wstępie ustalenia spraw, w których Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK zobowiązane jest do podejmowania uchwał, a zatem spraw, w których badany przepis będzie znajdował zastosowanie. Zgodnie z art. 8 ustawy o TK, uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK są podejmowane w następujących sprawach: zatwierdzenia informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa corocznie przedkładanej Sejmowi, wyboru kandydatów na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa TK, stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK, stwierdzania utraty statusu sędziego TK w stanie spoczynku, uchwalania regulaminu TK, uchwalania statutu Biura TK, uchwalania projektu dochodów i wydatków TK, wykonywanie innych czynności, przewidzianych dla Zgromadzenia Ogólnego w ustawie i regulaminie TK. Tylko w sprawie wyrażanie zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej oraz pozbawienie wolności sędziego TK ustawa odmiennie określa zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. W obu tych sprawach organ ten podejmuje uchwały większością bezwzględną (por. art. 27 ust. 1 ustawy o TK). W pozostałych sprawach wyżej wymienionych uchwały podejmowane są zgodnie z zasadami określonymi przez art. 10 ust. 1 ustawy o TK, czyli – w stanie prawnym wprowadzonym przez ustawę nowelizującą– większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów TK. To oznacza, że brak kworum czyni ten organ niezdolny do korzystania z przyznanej mu kompetencji uchwałodawczej, zaś nieosiągnięcie w trakcie głosowania wymaganej większości 2/3 głosów uniemożliwia podjęcie uchwały w danej sprawie.

Analizując sprawy, w których ustawodawca zobowiązał Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK do podjęcia uchwały, stwierdzić należy, co następuje. Po pierwsze, większość uchwał Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK powinna zostać podjęta w ściśle określonych ramach czasowych: uchwałę w sprawie wyboru kandydatów na stanowiska Prezesa TK i Wiceprezesa TK należy podjąć w ostatnim miesiącu kadencji urzędującego Prezesa TK i Wiceprezesa TK, a w razie wcześniejszego opróżnienia tych stanowisk – w terminie 21 dni (por. art. 12 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 2 ustawy o TK); corocznie Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK powinno podjąć uchwałę zatwierdzającą informację o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa TK (por. art. 6 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 1 ustawy o TK) oraz uchwalić projekt dochodów i wydatków TK (por. art. 8 pkt 8 ustawy o TK); uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej oraz na pozbawienie wolności sędziego TK Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK powinno podjąć nie później niż w terminie miesiąca od dnia złożenia wniosku (por. art. 27 ust. 1 w związku z art. 8 pkt 3 ustawy o TK); uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu sędziego TK oraz w sprawie utraty statusu sędziego TK w stanie spoczynku należy podjąć niezwłocznie w przypadku zrzeczenia się przez sędziego TK urzędu lub stanu spoczynku, skazania sędziego Trybunału prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe lub prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu lub pozbawieniu go stanu spoczynku (por. art. 36 ust. 2 pkt 2 i art. 41 ustawy o TK).

Dodatkowe terminy wynikają z ustaw szczególnych (np. projekt dochodów i wydatków budżetowych Trybunału powinien zostać uchwalony w terminach wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). W tych wszystkich wypadkach ustawodawca jest zobowiązany tak ukształtować sposób podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, zarówno jeśli chodzi o kworum potrzebne do podjęcia uchwały, jak i wymaganą większość głosów, by zapewnić realną możliwość podjęcia tych uchwał w wyznaczonych ramach czasowych. Podwyższając kworum oraz większość głosów potrzebną do podjęcia uchwały, bez jednoczesnego uelastycznienia terminów wyznaczonych Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK, ustawodawca zwiększa ryzyko wystąpienia braku prawnych możliwości podjęcia przez ten organ wymaganej decyzji w określonych ramach czasowych.

Po drugie, uchwalenie podstawowych dla funkcjonowania TK dokumentów, tj. regulaminu TK i statutu Biura TK, oraz dokonywanie zmian w treści tych dokumentów również wymaga – w świetle przepisów ustawy o TK po nowelizacji – podjęcia przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK uchwały większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów. Podwójnie kwalifikowana większość nigdy nie była i nie jest przewidziana przy uchwalaniu przepisów regulaminowych i statutowych. Taka forma usztywniania treści regulaminów i statutów jest bowiem sprzeczna z istotą tych dokumentów, które powinny być zmieniane w sposób elastyczny, dostosowany do potrzeby zapewnienia sprawności i efektywności działania danego organu. Stąd regulamin SN uchwalany jest przez Zgromadzenie

Ogólne Sędziów SN zwykłą większością głosów (por. art. 16 § 3 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. z 2013 r., poz. 499, ze zm.). Podobnie regulamin wewnętrznego urzędowania NSA uchwalany jest przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy liczby jego członków (por. art. 43 w związku z art. 46 § 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.; dalej: p.u.s.a.). Wymóg podwójnie kwalifikowanej większości głosów jest zatem sprzeczny z istotą zmian przepisów regulaminowych i statutowych, jak również nie jest przewidziany przy zmianie analogicznych przepisów przez pozostałe najwyższe organy władzy sądowniczej. Ponadto brak możliwości zmiany regulaminu TK, który reguluje procedurę postępowania z wnioskami, pytaniami prawnymi i skargami konstytucyjnymi, w sytuacji, gdy zachodzi taka potrzeba, może negatywnie oddziaływać na proces rozstrzygania spraw przez Trybunał. Po trzecie, zasady podejmowania uchwał przewidziane w art. 10 ust. 1 ustawy o TK są niespójne z regułami przewidzianymi w innych przepisach, a różnice nie uwzględniają znaczenia głosowanej materii. Należy mianowicie zauważyć, że uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK wyrażającej zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej oraz na pozbawienie wolności sędziego TK jest obecnie podejmowana bezwzględną większością głosów z wyłączeniem sędziego, którego wniosek dotyczy (por. art. 27 ust. 1 i 3 ustawy o TK), poprzednio natomiast zapadała większością 2/3 sędziów TK uczestniczących w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK (por. art. 7 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.). Aktualne przepisy zrywają więc z zasadą, że tego rodzaju uchwały wymagają w ramach Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK większego poparcia aniżeli pozostałe uchwały, które podejmowane były przez ten organ zwykłą większością głosów. Tymczasem obecnie znacznie łatwiej jest Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK pozbawić sędziego TK podstawowych gwarancji jego niezawisłości (wymaga to uzyskania jedynie 6 głosów) aniżeli podjąć decyzje w takich sprawach organizacyjno-technicznych, jak zatwierdzenie informacji rocznej, uchwalenie regulaminu TK czy statutu Biura TK (w wypadku których trzeba uzyskać 9 głosów). Tymczasem podwyższenie standardów w odniesieniu do pierwszego typu uchwał jest uzasadnione ze względu na to, że a Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK, wyrażająca zgodę na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej oraz na pozbawienie wolności sędziego TK, de facto uchylała immunitet formalny sędziego TK i przywilej nietykalności, a zatem dwie gwarancje jego niezawisłości przyznane przez art. 196 Konstytucji.

Po czwarte, ustawodawca nie przewidział żadnych rezerwowych sposobów podjęcia decyzji przez inny organ na wypadek, gdyby Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK – z uwagi na brak wymaganego kworum lub wymaganej większości głosów – nie było w stanie podjąć stosownej uchwały. Takie powierzenie jednemu organowi wyłącznej kompetencji do podejmowania decyzji w danej sprawie zobowiązuje ustawodawcę do ustanowienia optymalnej procedury w tym zakresie. Podwyższanie wymagań dla podjęcia decyzji, w tym formułowanie warunków utrudniających podjęcie decyzji, jest możliwe tylko wówczas, gdy zostanie w należyty sposób uzasadnione. Zbyt wygórowane wymagania mogą bowiem uniemożliwić organowi podjęcie decyzji, co – wobec braku procedury alternatywnej – może prowadzić do faktycznego pozbawienia go prawnie przypisanej mu kompetencji. W wypadku art. 10 ust. 2 ustawy o TK projektodawcy nie podali żadnego uzasadnienia dla podwyższenia wymagań co do podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK. W tej sytuacji należy uznać, że wprowadzając wymóg podwójnie kwalifikowanej większość dla podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK oraz jednocześnie nie wprowadzając alternatywnej procedury decyzyjnej ustawodawca co najmniej godził się na to, że w sprawach, w których wymogu tego nie uda się zrealizować, uchwała przewidziana przez ustawę nie zostanie podjęta.

Po czwarte, przeciwko zaskarżonemu rozwiązaniu przemawiają względy pragmatyczne i doświadczenie życiowe. Wymóg udziału w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK co najmniej 13 sędziów mógłby zostać uznany za możliwy do spełnienia tylko wówczas, gdyby za mało prawdopodobną uznać sytuację, gdy w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK w tym samym czasie nie może uczestniczyć więcej niż dwóch sędziów TK oraz gdyby za pewną uznać sytuację, gdy Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK liczy zawsze co najmniej 13 sędziów. Tymczasem pierwszej z tych sytuacji nie można uznać za mało prawdopodobną, bowiem może się zdarzyć, że 3 sędziów TK z różnych powodów, w tym także zdrowotnych, nie będzie mogło w tym samym czasie uczestniczyć w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów TK. Również drugą sytuację nie można uznać za pewną, gdyż jeśli Sejm opóźni się z wyborem sędziów TK w miejsce sędziów, których kadencja upłynęła, lub jeśli Prezydent opóźni się z przyjęciem ślubowania od sędziów TK wybranych przez Sejm, to Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK może liczyć mniejszą liczbę sędziów niż 13 wymaganych do podjęcia uchwały. Treść art. 10 ust. 2 ustawy o TK nie uwzględnia obu tych sytuacji, których zaistnienie jest możliwe, a w tym drugim wypadku ma nawet miejsce obecnie.

W tym kontekście należy zauważyć, że Trybunał do tej samej kategorii organów władzy sądowniczej, co sądy. Choć przyjmowane przez ustawodawcę rozwiązania dotyczące sądów i trybunałów nie muszą być identyczne, to jednak niedopuszczalne jest odmienne regulowanie tych samych kwestii w sytuacji, gdy nie jest to uzasadnione specyfiką jednego z tych segmentów władzy sądowniczej. Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK jest organem podobnie ukształtowanym i wyposażonym w analogiczne kompetencje jak zgromadzenia ogólne sędziów innych sądów. Zbliżona (choć niekoniecznie identyczna) powinna być zatem uregulowana procedura podejmowania decyzji przez ten organ, zwłaszcza że wcześniej tak właśnie to wyglądało. Tymczasem art. 10 ust. 2 ustawy o TK wprowadził podwójnie kwalifikowaną większość podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, która jest znacznie wyższa od tej przewidzianej dla zgromadzeń ogólnych sędziów innych sądów. Uchwały zgromadzenia ogólnego sędziów wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA (por. art. 24 § 3 i art. 46 § 5 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.), podobnie jak uchwały zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji oraz zgromadzenia ogólnego sędziów okręgu (por. art. 33 § 5 i art. 35 § 7 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2015 r., poz. 133, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) zapadają bezwzględną większością głosów. Natomiast uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN zapadają zwykłą większością głosów (por. art. 16 § 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz. U. z 2013 r., poz. 499, ze zm.). W tej sytuacji wprowadzenie wymogu podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów TK i tym samym bez należytego uzasadnienia zróżnicowanie podejmowania decyzji przez analogiczne organy należące do tej samej władzy sądowniczej musi być uznane za arbitralne i pozbawiające ten organ możliwości sprawnego działania.

Podsumowując, należy stwierdzić, że specyfika spraw, w których Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK zobowiązane jest do podjęcia uchwały wymaga od ustawodawcy stworzenia odpowiedniej procedury decyzyjnej. Wprowadzenie podwójnej kwalifikowanej większości, utrudniające – a niekiedy i uniemożliwiające – podjęcie stosownej uchwały nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, a tym samym musi być uznane za arbitralne i naruszające wymóg zapewnienia sprawności działania tego organu. Art. 10 ust. 1 ustawy o TK dodatkowo deprecjonuje znaczenie uchwał Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK podejmowanych w najważniejszych sprawach ustrojowych, tj. wyrażenia zgody na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej sędziego TK oraz na pozbawienie go wolności, w porównaniu do uchwał o charakterze organizacyjno-technicznym.

Podsumowując, Trybunał stwierdza, że wymóg podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK większością 2/3 głosów w obecności co najmniej 13 sędziów TK jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego.

5.6. Zarzut dysfunkcjonalności znowelizowanego art. 44 ust. 1 i ust. 3 ustawy o TK.

5.6.1. Zaskarżony przepis. Art. 44 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą brzmi następująco: „1. Trybunał orzeka: 1) w pełnym składzie, chyba że ustawa stanowi inaczej; 2) w składzie 7 sędziów Trybunału w sprawach: a) wszczętych skargą konstytucyjną albo pytaniem prawnym, b) zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie; 3) w składzie 3 sędziów Trybunału w sprawach: a) nadania dalszego biegu lub odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz wnioskowi podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, b) wyłączenia sędziego. 2. Jeśli sprawa, o której stanowi ust. 1 pkt 2 i 3, jest szczególnie zawiła lub o szczególnej doniosłości, możliwe jest przekazanie jej do rozstrzygnięcia w pełnym składzie. O przekazaniu rozstrzyga Prezes Trybunału, także na wniosek składu orzekającego. 3. Orzekanie w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej 13 sędziów Trybunału”.

5.6.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, orzekanie przez Trybunał w pełnym składzie wymagającym udziału co najmniej 13 sędziów TK oznacza, że „tempo jego prac ulegnie ograniczeniu – z jednej strony wobec niemożności kierowania spraw do trzech zespołów orzekających złożonych z 5 sędziów, z drugiej zaś wobec trudności, jakie mogą wiązać się ze zbudowanej wymaganej dla wydania orzeczenia większości 2/3 głosów”. Wnioskodawca dochodzi do wniosku, że w rezultacie stosowania art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK nastąpi „znaczące ograniczenie sprawności orzekania. Nie można wykluczyć przypadków, w których – wobec braku większości – orzeczenie nie zostanie wydane, co stanowiłoby swoistą odmowę rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego i tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a także naruszenie prawa do sądu”.

W opinii drugiej grupy posłów, art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK to „konstrukcja w najwyższym stopniu dysfunkcjonalna, a konsekwencją jej wprowadzenia musi być – grożące paraliżem – obniżenie sprawności funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego w stopniu uniemożliwiającym wykonywanie jego konstytucyjnych zadań”. Druga grupa posłów stwierdziła również, że przepis ten stanowi wyraz nadmiernej ingerencji prawodawcy w sferę niezależności władzy sądowniczej, bowiem skutkiem jego obowiązywanie jest faktyczne uniemożliwienie Trybunałowi efektywnego wykonywania jego konstytucyjnych funkcji.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał ponadto, że art. 44 ustawy o TK, uniemożliwiający Trybunałowi rozpoznawanie spraw w rozsądnym terminie jest sprzeczny z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz z wyrażoną w tym przepisie zasadą rozpoznawania spraw sądowych bez nieuzasadnionej zwłoki. Zauważył również, że wprowadzenie jako reguły orzekania w pełnym składzie w niektórych przypadkach może w ogóle uniemożliwić wykonywanie przez Trybunał jego konstytucyjnych obowiązków. Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że nowe brzmienie art. 44 ustawy o TK „może doprowadzić do całkowitej niewydolności Trybunału Konstytucyjnego lub co najmniej znacząco utrudni wykonywanie zadań nałożonych na Trybunał w art. 188 i art. 189 Konstytucji (…). Orzekanie przez Trybunał w pełnym składzie powinno być zastrzeżone wyłącznie do spraw najważniejszych dla porządku prawnego państwa”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, „nowe brzmienie art. 44 ust. 1 ustawy o TK (…) wydaje się pozostawać w kolizji z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych” i w tym zakresie przepis ten „może być niezgodny z art. 2 w związku z preambułą Konstytucji”. Natomiast „[r]ozpoznawanie w istocie każdej sprawy, która została wszczęta na podstawie wniosku, dotyczącej nawet pojedynczego przepisu ustawy bądź rozporządzenia (…) w pełnym, 13-osobowym składzie Trybunału może doprowadzić do paraliżu Sądu Konstytucyjnego”.

5.6.3. Przebieg prac legislacyjnych.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) wnioskodawcy zmianę w zakresie treści art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK przed nowelizacją motywowali w następujący sposób: „Wymaganie, aby Trybunał rozpatrywał sprawy w pełnym składzie wynika z konieczności wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów konstytucjonalnych, z uwagi na ich szczególne znaczenie dla dobra publicznego. W ustawie z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym zasada ta doznała deprecjacji przez przyjęcie, że większość spraw trafiających do Trybunału może być rozpatrywana przez pięciu sędziów. Takie rozwiązanie nie zasługuje na aprobatę zważywszy, że Trybunał tworzy 15 sędziów” (druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 3 uzasadnienia projektu ustawy). W dalszej części uzasadnienia projektu ustawy jego autorzy odnieśli się do podwyższenia minimalnej liczby sędziów TK potrzebnych do skonstruowania pełnego składu orzekającego. Odwołując się do wcześniejszych uregulowań, z których wynikało, że orzekanie w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej 9 sędziów, stwierdzili: „Różnica między 9 osobami a 15 osobami jest zbyt wielka, aby twierdzić, że 9 osób stanowi pełny skład. Z kolei 15 osób może stanowić problem w sytuacji konieczności wyłączenia sędziego. Zasadne jest zatem podniesienie minimalnej liczby sędziów stanowiącej pełny skład do co najmniej 13 sędziów. To zabezpieczy jakość i obiektywizm orzeczeń, a także da margines bezpieczeństwa w przypadku wyłączenia niektórych sędziów” (s. 4 uzasadnienia projektu, druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu). W toku postępowania ustawodawczego negatywnie nową treść art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK zaopiniowali Pierwszy Prezes SN, KRS, PG, NRA, KRRP, HFPC oraz BL Senatu.

Pierwszy Prezes SN stwierdził, że takie rozwiązanie oznacza „potencjalne, ogromne opóźnienia, a faktycznie paraliż funkcjonowania TK. Przy zachowaniu konstytucyjnej liczby 15 sędziów i samego istnienia tego ciała Trybunał nie będzie bowiem w stanie rozpoznawać wszystkich wpływających do niego spraw w rozsądnym terminie. Trudno to rozpatrywać w innych kategoriach, niż rażące naruszenie praw i wolności obywatelskich”. Wskazał również, że „Projektodawcy nie uwzględniają ewidentnego braku aksjologicznego uzasadnienia dla orzekania w pełnym składzie, szczególnie w sprawach mniejszej wagi, np. zgodności rozporządzeń z ustawami” (s. 3 opinii Pierwszego Prezesa SN). Negatywnie na temat rozwiązania przyjętego w art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK wypowiedziała się również NRA. W opinii z 17 grudnia 2015 r. stwierdzono, że „orzekanie co do zasady w pełnym składzie 13 sędziów musi w sposób nieuchronny doprowadzić w konsekwencji do paraliżu pracy Trybunału, a co za tym idzie – do nieproporcjonalnego, trudnego do wyobrażenia i uzasadnienia ograniczenia prawa obywateli do sądu (…)”. NRA zauważyła również, że „autorzy projektu nie uwzględnili, w jaki sposób powinien postąpić Trybunał Konstytucyjny w przypadku, gdyby (na przykład) podstawy wyłączenia sędziego dotyczyły więcej niż dwóch sędziów. Obowiązek rozstrzygania spraw w składzie 13-osobowym oznaczałby, że Trybunał nie byłby w stanie wykonać konstytucyjnego obowiązku, to znaczy przeprowadzić skutecznej kontroli konstytucyjności prawa na podstawie prawidłowo wniesionego wniosku”. Odnosząc się do obecnej sytuacji, NRA podkreśliła również, że „Paraliż Trybunału Konstytucyjnego nastąpi – w przypadku wejścia nowelizacji w życie – już teraz. W skład Trybunału wchodzi obecnie dziesięciu sędziów oraz dodatkowo trzech sędziów, od których Prezydent – wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz z Konstytucji RP, na które wskazuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt K 34/15 – dotychczas nie odebrał ślubowania. Sytuacja, w której trzech sędziów prawidłowo wybranych przez Sejm VII kadencji nie może rozpocząć pełnienia swoich obowiązków z jednoczesnym wprowadzeniem wymogu rozpatrywania wszystkich spraw w składzie 13-osobowym oznacza, że po wejściu w życie projektu nowelizacji Trybunał Konstytucyjny utraci możliwość wykonywania swoich kompetencji” (s. 5 opinii NRA).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka również negatywnie oceniła nowe zasady orzekania przez Trybunał w pełnym składzie, stwierdzając, że „jest to rozwiązanie nieefektywne, blokujące działalność Trybunału, w szczególności w sytuacji obecnego kryzysu konstytucyjnego. Trybunał, który obecnie składa się z 10 sędziów TK wykonujących swój mandat oraz 2 sędziów TK, od których ślubowania nie zostały odebrane przez Prezydenta, od dnia wejścia w życie projektowanych regulacji, nie będzie mógł skutecznie orzekać w sprawach o naruszenie Konstytucji z uwagi na brak wymaganej liczby sędziów do orzekania w pełnym składzie. Zdaniem projektodawcy, projektowane rozwiązanie „zwiększa powagę i znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”. Założenie to jednak nie zostanie zrealizowane w sytuacji, w której Trybunał w ogóle będzie niezdolny do skutecznego orzekania” (s. 3 opinii HFPC).

Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że proponowane rozwiązanie orzekania przez Trybunał w pełnym składzie liczącym co najmniej 13 sędziów „doprowadzi do całkowitej niewydolności Trybunału Konstytucyjnego (…). W ocenie KRS orzekanie przez Trybunał w pełnym składzie powinno być w dalszym ciągu zastrzeżone wyłącznie do spraw najważniejszych dla porządku prawnego państwa (…). Zupełnie nieuzasadnione jest badanie zgodności rozporządzeń z aktami wyższej rangi w pełnym składzie Trybunału. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie przewidział dotychczas w odniesieniu do żadnego sądu, jako zasady, wymagania orzekania w pełnym składzie”. Jednocześnie KRS podniosła, że „Projektodawca nie przedstawia żadnych badań czy analiz, które mogłyby stanowić potwierdzenie tezy, że Trybunał Konstytucyjny orzekając w powiększonym składzie w sposób bardziej wnikliwy lub wszechstronny rozważy poddane pod osąd zagadnienia konstytucyjne. Przeciwko takiej argumentacji przemawia chociażby to, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (niezależnie od tego w jakim składzie zostały wydane) cieszą się ogromnym zaufaniem społecznym, co potwierdza między innymi wzrastająca wciąż liczba spraw kierowanych do Trybunału”. W konsekwencji KRS doszła do wniosku, że „Nie liczba sędziów, ale staranny i wnikliwy ich dobór uwzględniający przede wszystkim ich wysokie kompetencje merytoryczne będzie gwarancją najwyższego poziomu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego” (s. 4 opinii KRS). Prokurator Generalny uznał, że przeciwko zasadzie orzekania przez Trybunał w pełnym składzie przemawiają „względy pragmatyczne. Nawet przy znacznym zwiększeniu wysiłku sędziów, Trybunał nie będzie w stanie w rozsądnym terminie rozpoznać wpływających do niego spraw”. Zwrócił również uwagę na to, że rozpoznawanie przez Trybunał spraw dotyczących konstytucyjności aktów podustawowych „nie wydaje się mieć charakteru powagi wymagającej pełnego składu Trybunału”. Odnosząc się natomiast do podwyższenia do 13 liczby sędziów wymaganych do utworzenia pełnego składu TK, Prokurator Generalny stwierdził, że rozwiązanie to „może spowodować zasadniczą trudność w funkcjonowaniu Trybunału, w sytuacji gdy nie będzie zachodziła możliwość skompletowania takiego składu, np. z powodu długotrwałej choroby sędziów czy wyłączenia większej liczby niż dwóch sędziów” (s. 4 opinii PG).

Krajowa Rada Radców Prawnych stwierdziła, że proponowane w art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK rozwiązanie „stoi w sprzeczności zarówno z zasadą racjonalnego ustawodawcy, jak również elementarnymi regułami, kształtującymi efektywność orzekania, a co za tym idzie godzi również w konstytucyjne prawo do sądu, będące jedną z najważniejszych gwarancji ochrony wolności i praw człowieka w państwie demokratycznym (…). Opiniowana propozycja jest również nieracjonalna, z uwagi na jej niespójność systemową. Z orzekania w pełnym składzie wyłączone zostały sprawy zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, ratyfikowanymi za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, zatem sprawy o zdecydowanie większym – z punktu widzenia hierarchii źródeł prawa i spójności porządku prawnego – znaczeniu, niż np. badanie zgodności rozporządzeń z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami, które wnioskodawcy proponują w każdym przypadku przekazać do rozpatrywania przez pełny skład Trybunału”. KRRP stwierdziła również, że „propozycja zmiany dotychczasowego trybu rozpatrywania spraw przez Trybunał Konstytucyjny stoi w sprzeczności z aksjologią sądownictwa. Projektując rozpatrywanie spraw w pełnym składzie Trybunału, wnioskodawcy argumentują tę zmianę „koniecznością wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów konstytucjonalnych, z uwagi na ich szczególne znaczenie dla dobra publicznego”. Uzasadnienie to dowodzi całkowitego braku zrozumienia istoty funkcjonowania władzy sądowniczej i profesjonalnego charakteru Trybunału. Sędziowie wybrani przez Sejm legitymują się bowiem najwyższymi kwalifikacjami w zakresie orzekania (…). Niezależnie zatem od konfiguracji liczbowej, każdy skład Trybunału Konstytucyjnego posiada właściwe kompetencje do wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów ustrojowych, gdyż w naturalny sposób wynika to z wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz przebytej drogi kariery prawniczej tworzących go sędziów” (s. 4 opinii KRRP).

Negatywnie o proponowanych zmianach w treści art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o TK przed nowelizacją wypowiedziało się również BL Kancelarii Senatu. W opinii z 23 grudnia 2015 r. stwierdzono, że „Konieczność wyłączenia więcej niż dwóch sędziów lub ich czasowa niedyspozycja uniemożliwi Trybunałowi orzekanie w pełnym składzie” (s. 5 opinii). Podniesiono również, że „proponowane ustalenie właściwych składów (por. art. 44) nie opiera się na jednolitym kryterium (podmiot inicjujący postępowanie, przedmiot kontroli), a ponadto prowadzi do zaskakującego skutku w postaci wymogu orzekania w pełnym składzie co do zgodności z aktami wyższego rzędu przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe, podczas gdy np. o zgodności ustaw z Konstytucją w razie wszczęcia postępowania pytaniem prawnym orzekać ma – na podstawie art. 44 ust. 1 pkt 2 lit. c – skład 7 sędziów” (s. 10 opinii BL Senatu).

5.6.4. Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Przed nowelizacją orzekanie przez Trybunał w pełnym składzie wymagało udziału co najmniej 9 sędziów TK. W pełnym składzie Trybunał orzekał w następujących sprawach: zgodności ustaw przed ich podpisaniem i umów międzynarodowych przed ich ratyfikacją z Konstytucją, stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, w których skład orzekający TK zamierzał odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie, o szczególnej zawiłości lub doniosłości. W składzie 5 sędziów Trybunał orzekał w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją oraz ustaw z umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie. Natomiast w składzie 3 sędziów Trybunał orzekał w sprawach: zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, zgodności innych aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawami, nadania dalszego biegu lub odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz wnioskowi podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, wyłączenia sędziego.

Porównując treść art. 44 ustawy o TK przed nowelizacją i art. 44 ustawy o TK, należy stwierdzić, że w sprawach dotyczących innych konstytucyjnych kompetencji niż kontrola konstytucyjności prawa Trybunał zawsze był i jest zobowiązany do orzekania w pełnym składzie. Różnice dotyczą jedynie orzekania w sprawach kontroli konstytucyjności prawa. Przed nowelizacją w pełnym składzie Trybunał badał wniosek Prezydenta zgłoszony w trybie kontroli prewencyjnej, dotyczący zgodności ustaw przed ich podpisaniem i umów międzynarodowych przed ich ratyfikacją z Konstytucją. J jeśli chodzi o kontrolę następczą – w pełnym składzie mógł orzekać w sprawach, w których skład orzekający TK zamierzał odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie oraz w sprawach o szczególnej zawiłości lub doniosłości. O uznaniu sprawy za szczególnie zawiłą albo o szczególnej doniosłości rozstrzygał Prezes TK z własnej inicjatywy lub na wniosek składu orzekającego (por. art. 44 ust. 2 ustawy o TK), przy czym do spraw o szczególnej doniosłości należały zwłaszcza takie, w których rozstrzygnięcie może wiązać się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowe. Kryterium wyboru sprawy do jej rozpoznania w pełnym składzie była zatem waga tej sprawy oraz jej znaczenie.

Pozostałe sprawy były rozpoznawane w składzie 3 lub 5 sędziów, przy czym kryterium wyboru składu orzekającego w tym wypadku była ranga aktu prawnego w hierarchii źródeł prawa. Ustawy i umowy międzynarodowe były badane w składzie 5 sędziów, natomiast akty podustawowe – w składzie 3 sędziów. W poprzednim stanie prawnym orzekanie przez Trybunał w pełnym składzie w sprawach dotyczących kontroli konstytucyjności prawa było zatem wyjątkiem, jeśli chodzi o kontrolę następczą, zaś jeśli chodzi o kontrolę prewencyjną inicjowaną przez Prezydenta – zasadą, która nie doznawała wyjątków. W świetle zakwestionowanych przepisów zasadą stało się orzekanie w pełnym składzie zarówno w sprawach dotyczących kontroli prewencyjnej, jak i kontroli następczej, przy czym w wypadku tej ostatniej kategorii spraw jako wyjątek dopuszczono orzekanie w składzie 7 sędziów TK.

5.6.5. Ocena zgodności znowelizowanego art. 44 ust. 1 i ust. 3 ustawy o TK z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Wobec art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK podnoszone zostały dwa rodzaje zarzutów. Po pierwsze, w wypadku spraw rozpatrywanych w pełnym składzie kwestionowano liczebność tego składu, podnosząc, że ustanowienie wymogu udziału w pełnym składzie co najmniej 13 sędziów stwarza ryzyko paraliżu prac TK. Nie były natomiast podnoszone wątpliwości co do liczebności mniejszego składu, tj. składu 7-osobowego, stąd nie są one przedmiotem orzekania w tej sprawie. Po drugie, wskazywano na brak racjonalnych kryteriów podziału spraw na te rozpatrywane w pełnym składzie i te rozpatrywane w składzie 7-osobowym, a co za tym idzie na ustalenie przez ustawodawcę składów orzekających w dowolny i przypadkowy sposób, bez uwzględnienia specyfiki poszczególnych spraw.

Zmiana art. 44 ustawy o TK motywowana była przez jej autorów koniecznością „wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów konstytucjonalnych, z uwagi na ich szczególne znaczenie dla dobra publicznego” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, sformułowanie to nie jest zrozumiałe i utrudnia ustalenie rzeczywistego ratio legis zaskarżonego przepisu. Jeśli pod pojęciem „problemów konstytucjonalnych” wnioskodawca rozumie znane z orzecznictwa i literatury „problemy konstytucyjne”, to w uzasadnieniu do projektu ustawy brak wyjaśnienia, dlaczego „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia” w pełnym składzie wymaga sprawa wszczęta wnioskiem, a nie wymaga – rozpoznawana w składzie 7 sędziów TK – sprawa wszczęta skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym oraz sprawa zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za uprzednią zgodą ustawową. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że każda sprawa dotycząca problemu konstytucyjności prawa wymaga „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia”. Tymi, które rodzą w praktyce orzeczniczej Trybunału największe trudności są sprawy bezpośrednio dotyczące obywateli, a zatem przede wszystkim sprawy wszczęte skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym, bowiem w ich tle znajduje się postępowanie sądowe konkretnych osób, które po wyroku TK będzie kontynuowane. Podobnie sprawami wymagającymi „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia” są – wyłączone przez ustawodawcę z wymogu rozpoznawania ich w pełnym składzie – sprawy zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za uprzednią zgodą ustawową, bowiem dotyczą one konkretnych zobowiązań prawnomiędzynarodowych Rzeczpospolitej Polskiej oraz trudnego do rozstrzygnięcia w praktyce problemu kolizji między prawem krajowym i prawem międzynarodowym. Tymczasem ustawodawca postanowił, że te dwie kategorie spraw będą rozstrzygane w składzie 7 sędziów, natomiast w pełnym składzie z uwagi na potrzebę „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia” powinny być – zdaniem ustawodawcy – rozpatrywane wszystkie pozostałe sprawy, również te, w których badana jest konstytucyjność rozporządzeń czy innych aktów podustawowych wydawanych przez centralne organy państwa. Tym samym ustawodawca uznał, że abstrakcyjna kontrola konstytucyjności prawa uruchamiana przez podmioty wskazane w art. 191 Konstytucji, z których większość to organy władzy publicznej, wymaga „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia” w pełnym składzie, natomiast konkretna kontrola konstytucyjności prawa uruchamiana przez obywateli w drodze skargi konstytucyjnej oraz przez sądy w drodze pytania prawnego takiego „wnikliwego i wszechstronnego rozważenia” nie wymaga i może być dokonywana w składzie 7 sędziów. Takie założenie jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego, a ponadto deprecjonuje prawo do sądu, z którym nieodłącznie jest związana konkretna kontrola konstytucyjności prawa.

Co więcej, w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że skład 13 sędziów TK – w przeciwieństwie do składu 9 sędziów – „zabezpieczy jakość i obiektywizm orzeczeń”. Z uzasadnienia tego wynika zatem, że skoro sprawy inicjowane skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym oraz sprawy dotyczące zgodności ustawy z umową międzynarodową ratyfikowaną za zgodą ustawową zostały przekazane do rozpatrzenia w składzie 7 sędziów TK, a zatem składzie mniejszym niż 9 sędziów TK, to – można by sądzić – ustawodawca uznał, że mogą one być rozpatrywane w składzie, który nie „zabezpiecza” – jak to podnosili projektodawcy – jakości i obiektywizmu orzeczeń. Domniemanie konstytucyjności i racjonalności działania ustawodawcy nakazuje takie wnioskowanie – wprost wynikające z uzasadnienia projektu ustawy – odrzucić jako błędne i zupełnie nieakceptowalne. Prowadzi ono bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wybiórcze zagwarantowanie tylko niektórym sprawom warunków do ich rozpoznania w sposób, który „zabezpieczy jakość i obiektywizm orzeczeń”.

Ustawodawca nie ma pełnej swobody w ustalaniu kwestii tak podstawowych dla działania organów władzy sądowniczej, jak liczebność składów orzekających. Zgodnie bowiem z preambułą Konstytucji, regulując tę materię, jest ono zobowiązany zapewnić rzetelność i sprawność działania sądów i trybunałów. Składy orzekające muszą zatem być skonstruowane w ten sposób, by gwarantowały rzetelne, tj. bezstronne, niezależne i niezawisłe, a jednocześnie sprawne, tj. bez nieuzasadnionej zwłoki, rozpoznanie sprawy. Określając zasady tworzenia składów orzekających, ustawodawca musi również uwzględniać konieczność poszanowania niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. W szczególności, powinny one pozostawiać sędziom TK szeroki margines korzystania z gwarancji ich niezawisłości, takich jak np. instytucja wyłączenia sędziego TK z rozpoznania sprawy. Skorzystanie przez sędziego TK z tej instytucji nie może paraliżować pracy Trybunału.

Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że jego autorzy deklarowali dążenie do zapewnienia rzetelności działania TK, a w szczególności zapewnienia jakości i obiektywizmu jego orzeczeń. Dla osiągnięcia tego celu dobrano jednak nieadekwatne środki. Zwiększenie liczebności składu orzekającego nie gwarantuje wyższej jakości i obiektywizmu wydawanych orzeczeń. Liczba sędziów nie przekłada się bowiem bezpośrednio na jakość wydawanego przez nich rozstrzygnięcia.

Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że składy wieloosobowe wymagają często wyboru rozwiązań kompromisowych, aprobowanych przez większość ich członków. Każdy z członków wieloosobowego składu orzekającego – poza możliwością głosowania za rozstrzygnięciem albo przeciwko niemu – ma dodatkowo możliwość zgłoszenia zdania odrębnego. Im liczniejszy skład orzekający, tym większe prawdopodobieństwo, że orzeczenie nie zapadnie jednomyślnie albo będzie efektem osiągniętego kompromisu. Wieloosobowy skład orzekający gwarantuje także możliwość uwzględnienia różnych punktów widzenia prezentowanych przez osoby mające wiedzę z różnych dziedzin i różne doświadczenie zawodowe. Zapewnia również możliwość przeprowadzenia dyskusji w szerszym gronie, a w jej ramach – polemiki, a nawet krytyki, co nie jest możliwe wówczas, gdy orzeczenie jest wydawane przez jednego sędziego.

Kształtując liczebność składu orzekającego, ustawodawca powinien jednak również brać po uwagę konieczność zapewnienia sprawności działania TK. Angażowanie przy jednej sprawie wszystkich sędziów ogranicza możliwość ich udziału w równoległym rozpoznawaniu innych spraw. Przewidziana przez wcześniej obowiązujące przepisy zasada rozpoznawania większości spraw w składach 3 i 5-osobowych umożliwiała równoczesne procedowanie przez 5 składów 3-osobowych oraz 3 składy 5-osobowe. Wprowadzona przez art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK zasada rozpoznawania w pełnym składzie liczącym minimum 13 sędziów zgodności z Konstytucją ustaw oraz zgodności z Konstytucją lub ustawami rozporządzeń uniemożliwia utworzenie innego, równolegle procedującego składu orzekającego. Zasady arytmetyki prowadzą więc do wniosku, że czas procedowania w sprawach dotyczących rozporządzeń może się wydłużyć pięciokrotnie, a w sprawach dotyczących konstytucyjności ustaw – trzykrotnie.

Podejmując decyzję co do liczebności składu orzekającego, ustawodawca jest zobowiązany uwzględnić wszystkie powyższe argumenty, a następnie dokonać oceny sumy wad i zalet rozważanego przez siebie konkretnego rozwiązania. Nie może zatem poprzestać na fałszywym – jak wyżej wskazano – założeniu, że im liczniejszy będzie skład orzekający, tym lepsze będzie orzeczenie. Logika ta podważa sens orzekania w małych składach orzekających, a nawet w składach jednoosobowych, które znane są polskiej procedurze cywilnej, karnej i sądowoadministracyjnej, i które nigdy nie były kwestionowane jako nieobiektywne czy niezapewniające wnikliwego i wszechstronnego rozważenia sprawy. Rzetelność orzekania, rozumianą jako bezstronność, niezależność i niezawisłość, gwarantują bowiem kompetencje merytoryczne osób tworzących skład orzekający, ich doświadczenie zawodowe i wysokie walory moralne, a nie liczebność składu orzekającego.

Ustawodawca nie ma również całkowitej swobody w zakresie wyboru składu orzekającego dla rozpoznania danej sprawy. Podejmując decyzję o tym, że różne sprawy będą rozpoznawane przez Trybunał w różnych składach orzekających, ustawodawca zobowiązany jest do podziału spraw wedle właściwie dobranych i racjonalnych kryteriów. Sprawy bardziej skomplikowane lub dotyczące konstytucyjności aktów prawnych wyżej usytuowanych w hierarchii źródeł prawa powinny być rozpoznawane przez większe składy orzekające aniżeli sprawy prostsze czy dotyczące konstytucyjności aktów prawnych o stosunkowo niskiej randze. Podziału spraw między różne składy orzekające ustawodawca nie może zatem dokonywać dowolnie i arbitralnie, bowiem jest to pewna forma klasyfikowania spraw rozpoznawanych przez Trybunał wedle ich wagi i znaczenia. Dobór nieracjonalnych i nielogicznych kryteriów podziału spraw między różnie konstruowane składy orzekające może spowodować, że sprawy ważniejsze dla obywatela, bowiem dotyczące konstytucyjności bezpośrednio do niego adresowanych norm prawnych, zostaną w ten sposób zdegradowane do kategorii spraw mniej istotnych.

Analiza treści art. 44 ustawy o TK prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie kierował się żadnymi racjonalnymi kryteriami, przydzielając sprawy do rozpatrzenia składom orzekającym różnie skonstruowanym pod względem liczebności. Z jednej strony, sprawy o dużej wadze i znaczeniu, tj. inicjowane skargą konstytucyjną i pytaniem prawnym oraz w sprawie zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową, przekazał do rozpoznania mniejszemu składowi orzekającemu. Z drugiej strony, wszystkie sprawy inicjowane wnioskiem, niezależnie od ich przedmiotu, nakazał Trybunałowi rozpoznawać w pełnym składzie. W ten sposób sprawy dotyczące konstytucyjności aktów podustawowych, takich jak rozporządzenia, uchwały czy zarządzenia, zostały uznane za istotniejsze niż sprawy dotyczące ustaw kwestionowanych w drodze skargi konstytucyjnej i pytania prawnego lub co do zgodności z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową.

Nieracjonalność tego rozwiązania wynika również z tego, że TK w pełnym składzie miałby rozpoznawać sprawy dotyczące aktów podustawowych, które sądy powszechne, orzekając niekiedy w składach jednoosobowych lub sądy administracyjne w składach trzyosobowych, mogą pomijać. Jednocześnie, TK w niemal dwukrotnie mniejszym składzie ma badać konstytucyjność ustaw, którymi sądy z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji są związane.

Co więcej, ze względów zupełnie niezrozumiałych ustawodawca postanowił, że sprawy, w których kwestionowane są ustawy będą badane przez Trybunał w różnych składach orzekających w zależności od tego, co zostanie wskazane jako wzorzec kontroli. Zgodność ustawy z Konstytucją ma być zatem badana w pełnym składzie, podczas gdy zgodność tej samej ustawy z umowami międzynarodowymi ratyfikowanymi za zgodą ustawową – w składzie 7 sędziów, przy czym – jak słusznie zauważył Rzecznik Praw Obywatelskich – istota obydwu spraw może być praktycznie jednakowa (przepisy Konstytucji często bowiem odpowiadają np. przepisom zawartym w Konwencji). To prowadzi do wniosku, że skład orzekający do rozpatrzenia danej sprawy de facto będzie wskazywał inicjator postępowania poprzez dobór wzorców kontroli.

Brak rozróżnienia znaczenia spraw przy określaniu rozpatrującego ich składu orzekającego potwierdza również to, że w pełnym składzie mają być rozpoznawane sprawy, w których i przedmiot i wzorzec kontroli są usytuowane niżej w hierarchii źródeł prawa niż przedmiot i wzorzec kontroli w sprawach rozpoznawanych w składach 7-osobowych. Zgodność rozporządzenia czy zarządzenia z ustawą ma być bowiem – w świetle rozwiązań przyjętych w art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK – badania przez większy skład orzekający niż zgodność ustawy z umową międzynarodową ratyfikowaną za zgodą ustawową.

Podsumowując, należy stwierdzić, że projektodawcy nie wskazali racjonalnego kryterium wyboru spraw do rozpoznania w pełnym składzie, zaś analiza treści zaskarżonej regulacji prowadzi do wniosku, że takiego kryterium nie ma. Dokonany przez ustawodawcę podział spraw w tym zakresie nastąpił w sposób zupełnie dowolny, bez uwzględnienia ich wagi i znaczenia oraz przedmiotu i wzorca kontroli.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że art. 44 ust. 1 i ust. 3 ustawy o TK jest arbitralny i dysfunkcjonalny, a ponadto stanowi zagrożenie dla realizacji przez obywateli konstytucyjnego prawa do sądu w sprawach inicjowanych przed Trybunałem pytaniem prawnym lub skargą konstytucyjną. Wprowadzenie jako zasady rozpoznawania spraw przez Trybunał w pełnym składzie w obecności co najmniej 13 sędziów TK jest niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego.

Orzekając o niezgodności art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK po nowelizacji z art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał nie podzielił stanowiska przedstawionego przez Prokuratora Generalnego, który ten ostatni przepis uznał za nieadekwatny wzorzec kontroli. Choć pytania prawne i skargi konstytucyjne podlegają rozpoznaniu w składzie 7 sędziów, a nie – tak jak wnioski – w pełnym składzie TK, to jednak brak sprawności działania tego organu z uwagi na liczbę spraw wymagających rozpatrzenia w pełnym składzie połączony z wymogiem rozpatrywania wszystkich spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału spowodują wydłużenie czasu rozpoznawania pytań prawnych i oczekiwania na wydanie orzeczenia w sprawach skargowych. To zaś spowoduje naruszenie prawa strony postępowania sądowego do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji.

5.7. Zarzut dysfunkcjonalności znowelizowanego art. 80 ust. 2 ustawy o TK.

5.7.1. Zaskarżony przepis.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o TK : „Terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których rozpoznawane są wnioski, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału”.

5.7.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, art. 80 ust. 2 ustawy o TK „jest to przepis rażąco dysfunkcjonalny, który może pozbawić Trybunał zdolności reagowania w sytuacjach kryzysowych, w których wydanie orzeczenia poza kolejnością wpływu spraw może okazać się nieodzowne, np. w razie konieczności uznania przez Trybunał przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta albo w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego”.

Zdaniem drugiej grupy posłów, przyjęta w art. 80 ust. 2 ustawy o TK „koncepcja ustalania kolejności rozpatrywania spraw przez Trybunał nie odpowiada standardom racjonalności i funkcjonalności (…). Nie uwzględnia bowiem faktu, że sprawy różnią się co do złożoności” oraz że niektóre z nich powinny być rozpatrywane priorytetowo. Podkreślono, że „regulacja ta w sposób oczywisty przekłada się więc na obniżenie sprawności działania Trybunału, ingerując przy tym w konstytucyjnie gwarantowaną niezależność władzy sądowniczej, do której powinno należeć decydowanie o kolejności rozpatrywania spraw zawisłych przed jej organami”.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK zawiera wewnętrzną sprzeczność, bowiem – z jednej strony – wyraża intencję ustawodawcy, by pytania prawne i skargi konstytucyjne były rozpatrywane poza kolejnością, a – z drugiej strony – nakazuje wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu wszystkich spraw do Trybunału. Tym samym przepis narusza zasady poprawnej legislacji. Ponadto Rzecznik wskazał, że „rozwiązanie polegające na rozpatrywaniu spraw według ich kolejności wpływu jest rozwiązaniem dysfunkcjonalnym. Poziom skomplikowania spraw wpływających do Trybunału Konstytucyjnego, jak również problemów prawnych związanych z tymi sprawami, jest [bowiem] zróżnicowany”. Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK istotnie ogranicza sprawność postępowania przed Trybunałem. Podkreśliła, że „Przyjęcie zasady wyznaczania terminów rozpraw według kolejności wpływu pozbawia Prezesa Trybunału instrumentu umożliwiającego racjonalne i efektywne kierowanie pracami Trybunału, w szczególności w razie konieczności szybkiego reagowania w sytuacjach wyjątkowych, wymagających niezwłocznego wydania orzeczenia”.

W opinii Prokuratora Generalnego, art. 80 ust. 2 ustawy o TK uniemożliwia „wcześniejsze rozpoznanie przez Trybunał spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie dla interesów państwa bądź wynikać z konieczności zagwarantowania praw i obowiązków człowieka i obywatela”.

5.7.3. Wyznaczenie terminów rozpraw lub posiedzeń niejawnych – zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

Do czasu nowelizacji żadna z poprzednio obowiązujących ustaw o TK nie przewidywała wyznaczania terminów rozpraw lub posiedzeń niejawnych w kolejności wpływu spraw do Trybunału. Każda sprawa w tym zakresie była traktowana odrębnie od pozostałych, a decyzja przewodniczącego składu orzekającego miała charakter autonomiczny. Mogła więc uwzględniać takie czynniki, jak stopień skomplikowania sprawy, jej znaczenie czy zbieżność poglądów sędziów TK odnośnie do stopnia wyjaśnienia sprawy i kierunku jej rozstrzygnięcia.

Zaskarżony art. 80 ust. 2 ustawy o TK wprowadza sformalizowany mechanizm automatycznego wyznaczanie terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których mają być rozpatrywane wnioski, „według kolejności wpływu [lege non distinguente – wszystkich] spraw do Trybunału”. Przepis ten nie odnosi się natomiast do terminów rozstrzygania innych spraw, zawisłych przed Trybunałem.

5.7.4. Przebieg prac legislacyjnych.

Art. 80 ust. 2 ustawy o TK nie był objęty treścią projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu). Przepis ten został zgłoszony jako poprawka na etapie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu.

Podczas drugiego czytania projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r. poseł A. Mularczyk potrzebę wprowadzenia tej poprawki uzasadnił w następujący sposób: „Wprowadzamy także rozwiązania, które spowodują, że Trybunał Konstytucyjny będzie orzekał według kolejności wpływu spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc kluczem jest to, ażeby nie było możliwości żonglowania sprawami, tak iż jedne sprawy w Trybunale Konstytucyjnym są czy też nie są rozstrzygane przez dwa, trzy, pięć lat, a inne są rozstrzygane w ciągu miesiąca czy trzech tygodni” (Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 89).

Ze względu na późny etap wprowadzenia analizowanej zmiany, nie była ona przedmiotem opinii podmiotów, które złożyły uwagi do pierwotnego projektu ustawy.

Zarzuty co do konstytucyjności i racjonalności rozwiązania przyjętego w art. 80 ust. 2 ustawy o TK były natomiast podnoszone przez posłów na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 22 grudnia 2015 r. Wskazywano, że „to kolejny przepis, który ma na celu wydłużenie pracy Trybunału (…).Wyznaczanie terminu posiedzeń niejawnych, na których rozpoznawane są wnioski wyznaczane według kolejności wpływu spraw do Trybunału może spowodować, że przykładowo bardzo podobne sprawy, które Trybunał obecnie może łączyć i orzekać podczas jednego posiedzenia, nie będą mogły być połączone, gdyż będą musiały być rozpatrywane w kolejności wpływu. Uważamy, że to będzie w pewnym sensie paraliżowało pracę Trybunału” (wypowiedź posła M. Rząsy, Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 26). Zwracano również uwagę, że „jest to przepis, który będzie godził w możliwość rozstrzygania spraw, które mają swoją wagę, są pilniejszymi i ważniejszymi. Jest oczywiste, że do Trybunału Konstytucyjnego wpływają sprawy o różnej wadze. Prezes Trybunału Konstytucyjnego, mając na uwadze jak najlepsze służenie obywatelom, powinien mieć możliwość do procedowania i uznawania, które z tych spraw są pilne. Są obiektywne aspekty, które wpływają na ich pilność, np. kolejność sprawdzania konstytucyjności ustawy budżetowej, aktów unijnych, które muszą być wprowadzone w życie do konkretnej daty, aby nie narazić się na dalej idącą odpowiedzialność. Trybunał Konstytucyjny powinien sprawdzać konstytucyjność takich aktów w tempie szybszym niż pozostałych. Warto również zwrócić uwagę, że jak najbardziej zasadne jest łączenie różnych spraw. Jeśli sprawy dotyczą tej samej materii powinny być łączone i rozpoznawane podczas jednego posiedzenia. Wprowadzenie tego przepisu uniemożliwi rozpatrywanie spraw łącznie (…). W tym momencie brak możliwości połączenia takich spraw po stronie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do kompletnego paraliżu tej instytucji. Nie można tworzyć instytucji, które z definicji będą dysfunkcyjne” (wypowiedź poseł K. Gasiuk-Pihowicz, Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 27).

Podczas drugiego czytania projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r. posłowie opozycji zwracali uwagę, że „to jest kolejny zapis, który uderza w obywateli. To zapis, który sparaliżuje Trybunał Konstytucyjny. To w końcu zapis, który będzie wpływał na wydłużanie czasu orzekania w sprawach Polaków. To jest też zapis, który spowoduje, że prezes trybunału przy kierowaniu spraw do rozpoznania nie będzie mógł przyjąć kryterium wagi sprawy skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego, na przykład w tych sprawach, które stwierdzają chociażby zgodność ustaw z umowami międzynarodowymi” (wypowiedź poseł M. Wielichowskiej, Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 170).

5.7.5. Ocena zgodności znowelizowanego art. 80 ust. 2 ustawy o TK z Konstytucją.

W postępowaniu przed Trybunałem można wyróżnić dwa rodzaje wniosków. Pierwszy stanowią pisma inicjujące postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie: abstrakcyjnej kontroli hierarchicznej zgodności prawa (por. art. 191 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 1-3 Konstytucji); prewencyjnej kontroli zgodności ustaw z Konstytucją w okresie ich vacatio legis (por. art. 122 ust. 3 i art. 133 ust. 2 Konstytucji); zbadania zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych (por. art. 191 ust. 1 w związku z art. 188 pkt 4 Konstytucji; rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa (por. art. 192 w związku z art. 189 Konstytucji); przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków głowy państwa (por. art. 131 ust. 1 Konstytucji).

Wnioski te są podstawową formą inicjowania postępowania przed Trybunałem – na wniosek wszczynane są postępowania we wszystkich sprawach należących do kompetencji Trybunału, poza sprawami wszczynanymi na podstawie pytania prawnego i skargi konstytucyjnej. Drugą grupę wniosków w postępowaniu przed Trybunałem stanowią różne incydentalnie zgłaszane wnioski, które podlegają rozpatrzeniu na rozprawie albo posiedzeniu niejawnym. Uczestnik postępowania może np. zgłosić wniosek o wyłączenie sędziego Trybunału z udziału w rozpoznawaniu sprawy (por. art. 48 ust. 1 ustawy o TK), wniosek o rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści orzeczenia wydanego przez Trybunał (por. art. 107 ust. 1 ustawy o TK), wnioski dowodowe potrzebne do rozstrzygnięcia sprawy (por. art. 58 ust. 1 ustawy o TK), natomiast skarżący może zatem zgłosić wniosek o przyznanie kosztów według norm przepisanych (por. art. 73 ust. 1 ustawy o TK). Ponadto, zgodnie z art. 74 ustawy o TK, w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania przed Trybunałem stosuje się odpowiednio przepisy k.p.c., co oznacza możliwość składania w postępowaniu przed Trybunałem wniosków również na podstawie tego ostatniego aktu prawnego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że badany art. 80 ust. 2 ustawy o TK ma zastosowanie do obydwu wyżej wymienionych kategorii wniosków, jego brzmienie nie daje bowiem podstaw do dokonywanie jakichkolwiek włączeń . Skoro żaden wniosek wnoszony do Trybunału nie może być rozpatrzony inaczej aniżeli na rozprawie albo posiedzeniu niejawnym, zatem należy stwierdzić, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK wymaga, by każdy taki wniosek, niezależnie od tego jaki jest jego przedmiot, rozpoznawany był w terminie wyznaczanym według kolejności wpływu sprawy do Trybunału. Przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności art. 80 ust. 2 ustawy o TK należy podnieść, że jest ono sprzeczne z innymi przepisami tej ustawy, które wyznaczają sztywne limity czasowe na rozpoznanie wniosku złożonego do Trybunału. Trybunał nie bada co prawda poziomej zgodności aktów prawnych, niemniej jednak stanowienie przez ustawodawcę przepisów, które uniemożliwiają stosowanie innych przepisów, bez ich uchylenia, podlega ocenie z punktu widzenia dochowania konstytucyjnych zasad prawidłowej legislacji. Wzajemnie sprzeczne przepisy dotyczące sposobu działania danego organu uniemożliwiają również temu organowi rzetelne i sprawne działanie. Po pierwsze, zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o TK, który powtarza treść art. 224 ust. 2 Konstytucji, w przypadku zwrócenia się Prezydenta do Trybunału w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem, Trybunał zobowiązany jest do wydania orzeczenia nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Rozpatrywanie wniosku Prezydenta w tej sprawie według kolejności wpływu spraw do Trybunału powoduje, że dotrzymanie tego terminu z reguły nie będzie możliwe i to ze względu na okoliczności niezależne od zaskarżonego przepisu (liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie). Z art. 224 ust. 2 Konstytucji można zatem wywieść normę (powtórzoną w art. 85 ust. 1 ustawy o TK), zgodnie z którą wniosek Prezydenta w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem powinien być rozpatrywany w pierwszej kolejności. To z kolei wyklucza art. 80 ust. 2 ustawy o TK, który nie przewiduje wyjątku od zasady rozpatrywania wszystkich wniosków, a zatem również tego wniosku, według kolejności wpływu spraw do Trybunału. Przepis ten nie zawiera bowiem zastrzeżenia o treści „chyba że Konstytucja lub ustawa stanowi inaczej”, przy czym nawet jeśli takie zastrzeżenie byłoby w nim uwzględnione, to wątpliwe jest to, czy art. 224 ust. 2 Konstytucji lub art. 85 ust. 1 ustawy o TK można byłoby uznać za przepisy „stanowiące inaczej”. Konieczność priorytetowego rozpoznania wniosku Prezydenta w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed jej podpisaniem wynika bowiem z terminu wyznaczonego w tych przepisach na wydanie orzeczenia, a nie z tego, że inaczej stanowią one o kolejności rozpatrywania spraw.

Po drugie, z art. 117 ust. 1 ustawy o TK wynika, że Trybunał zobowiązany jest do rozpatrzenia wniosku Marszałka Sejmu w sprawie stwierdzenia przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta „niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od jego złożenia”. Zgodnie jednak z art. 117 ust. 2 ustawy o TK, wniosek taki rozpoznawany jest na rozprawie, a to oznacza, że znajduje do niego zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o TK, z którego wynika, że termin rozprawy, na którym wniosek miałby zostać rozpoznany, należy wyznaczyć „według kolejności wpływu spraw” do Trybunału. Ten ostatni przepis w sposób oczywisty uniemożliwia zatem Trybunałowi rozpatrzenie wniosku w terminie wskazanym w art. 117 ust. 1 ustawy o TK. I w tym wypadku nie można przyjąć, że art. 117 ust. 1 ustawy o TK stanowi lex specialis w stosunku do art. 80 ust. 2 ustawy o TK, bowiem ten pierwszy przepis nie modyfikuje terminu wyznaczenia rozprawy, a ten drugi – o czym wcześniej była mowa – nie przewiduje żadnego wyjątku od zasady wyznaczania terminów rozpraw według kolejności wpływu spraw do Trybunału.

Po trzecie, z art. 86 pkt 1 ustawy o TK wynika, że przewodniczący składu orzekającego zobowiązany jest do wyznaczenia pierwszej narady w sprawie nie później niż w ciągu 2 miesięcy od upływu terminu przedstawienia stanowisk przez uczestników postępowania. Zgodnie zaś z art. 82 ust. 2 ustawy o TK, uczestnik postępowania przedstawia pisemne stanowisko w sprawie w terminie 2 miesięcy od doręczenia zawiadomienia. Skoro narada sędziów odbywa się na posiedzeniu niejawnym, znajduje więc do niej zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o TK, który z kolei nakazuje wyznaczyć termin tego posiedzenia według kolejności wpływu sprawy do Trybunału. Ani art. 86 pkt 1, ani art. 82 ust. 2 ustawy o TK nie przewidują wyjątków od ustanowionych w swej treści terminów. Co prawda pierwszy z nich odsyła do art. 45 ust. 3 ustawy o TK, z którego wynika, że Prezes Trybunału (a zatem nie tylko przewodniczący składu orzekającego) może wyznaczyć termin pierwszej narady składu orzekającego. Wyznaczając ten termin,

Prezes TK jest jednak również związany art. 86 pkt 1 i art. 82 ustawy o TK. Zastosowanie obu tych przepisów nie jest zaś możliwe, gdyż pierwszy z nich wyznacza termin w celu przyspieszenia postępowania, a drugi – nakazuje wyznaczenie terminu dopiero po terminie rozprawy lub posiedzenia niejawnego w spawach, które wcześniej wpłynęły do Trybunału.

Po czwarte, art. 80 ust. 2 ustawy o TK rodzi wątpliwości z punktu widzenia art. 83 ustawy o TK, zgodnie z którym, jeżeli w co najmniej dwóch wnioskach, pytaniach prawnych lub skargach jednakowo określono przedmiot kontroli, Prezes Trybunału może zarządzić łączne rozpoznanie tych wniosków, pytań prawnych lub skarg. O łącznym rozpoznaniu wniosków, pytań prawnych albo skarg rozstrzyga Prezes Trybunału, wyznaczając skład orzekający. Prezes Trybunału może zarządzić łączne rozpoznanie również na wniosek składu orzekającego. Skorzystanie przez Prezesa TK z tej możliwości i połączenie spraw zainicjowanych dwoma wnioskami spowoduje problem z wyznaczeniem rozprawy albo posiedzenia niejawnego. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy o TK, terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których wnioski te miałyby zostać rozpoznane, należy wyznaczyć według kolejności wpływu spraw do Trybunału. Sprawy łączone do wspólnego rozpoznania wpływają zaś do Trybunału w różnej kolejności, stąd wyznaczenie dla nich rozprawy albo posiedzenia niejawnego w jednym terminie stanowiłoby naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy o TK. To zaś prowadzi do wniosku, że ten ostatni przepis uniemożliwia łączenie dwóch spraw inicjowanych wnioskami. Wspomniany art. 83 ustawy o TK dopuszcza jednak łączenie nie tylko spraw zainicjowanych w ten sam sposób, ale również stwarza możliwość łącznego rozpoznania wniosku oraz pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej, jeśli mają one jednakowo określony przedmiot kontroli. W takiej sytuacji połączenie tych spraw spowodowałoby, że również do spraw zainicjowanych skargą lub pytaniem prawnym – z racji ich rozpoznania razem ze sprawą zainicjowaną wnioskiem – znalazłby zastosowanie art. 80 ust. 2 ustawy o TK. Owe połączone do wspólnego rozpoznania sprawy inicjowane skargą konstytucyjną lub pytaniem prawnym musiałyby zatem oczekiwać na wyznaczenie terminu rozprawy albo posiedzenia niejawnego według kolejności wpływu spraw do Trybunału.

Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK uniemożliwia TK uwzględnienie w procesie orzekania innych przepisów prawa, a w szczególności art. 224 ust. 2 Konstytucji powtórzonego w treści art. 85 ust. 1 ustawy o TK, a ponadto art. 117 ust. 1, art. 86 pkt 1 oraz art. 83 ustawy o TK.

Przechodząc już bezpośrednio do oceny zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucji, należy przypomnieć, że asada sprawności działania instytucji publicznych wymaga skonstruowania takich ram organizacyjnych i proceduralnych, aby powierzone im zadania mogły realizować terminowo, bez nieuzasadnionej zwłoki, w sposób na tyle szybki, na jaki jest to możliwe. Wymóg sprawności działania instytucji publicznych wyklucza również przyjmowanie rozwiązań, których celem samym w sobie jest spowolnienie owego działania bądź uzależniania jego tempa od przypadkowych okoliczności.

Wprowadzenie przez art. 80 ust. 2 ustawy o TK wymogu wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych, na których są rozpoznawane wnioski według kolejności wpływu spraw do oznacza uzależnienie tempa rozpatrywania sprawy przez Trybunał od okoliczności, które ze sprawą tą nie pozostają w żadnym racjonalnym związku. Rozwiązanie to zakłada również, że wszystkie sprawy wpływające do Trybunału są porównywalne i potrzebują takiego samego czasu na ich rozpoznanie. Tymczasem czas potrzebny na rozpatrzenie sprawy nie jest zależny od liczby innych spraw, które do Trybunału wpłynęły, lecz od specyfiki danej sprawy, w szczególności zaś od liczby zaskarżonych przepisów i stopnia skomplikowania ich treści normatywnej oraz od liczby i złożoności wskazanych wzorców kontroli. Oczywiste jest bowiem, że dokonanie kontroli zgodności z Konstytucją całej ustawy liczącej np. kilkadziesiąt przepisów wymaga więcej czasu niż zbadanie konstytucyjności tylko jednego przepisu takiej ustawy. Następcza kontrola konstytucyjności ustaw – w przeciwieństwie do kontroli prewencyjnej – wymaga od TK często ustalenia praktyki stosowania tej ustawy przez sądy, co dodatkowo wydłuża czas rozpoznania sprawy. Żadna z tych okoliczności, dotyczących specyfiki poszczególnych spraw, nie została wzięta pod uwagę przy konstruowaniu rozwiązania przyjętego w art. 80 ust. 2 ustawy o TK.

Art. 80 ust. 2 ustawy o TK jest dodatkowo także niedopuszczalny z punktu widzenia zasad niezależności władzy sądowniczej i jej odrębności od władzy ustawodawczej. Określanie tempa rozpatrywania poszczególnych spraw, w tym wyznaczanie terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych, ściśle bowiem wiąże się z istotą orzekania przez Trybunał w sprawach, o których mowa w art. 188 i art. 189 Konstytucji. Zadaniem ustawodawcy jest stworzenie optymalnych warunków dla orzekania w tych sprawach, a nie ingerowanie w proces orzekania przez określanie momentu, w których Trybunał może daną sprawą się zająć. Wszystkie bowiem sprawy inicjowane wnioskiem są rozpoznawane przez Trybunał na rozprawie lub posiedzeniu niejawnym, co oznacza, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK determinuje czynności składające się na rozpatrzenie sprawy. Tymczasem ustawodawca tylko wyjątkowo i w uzasadnionych wypadkach może określać maksymalny termin rozpoznania sprawy przez Trybunał, zaś czyniąc to, nie może ingerować w kolejność i tempo podejmowania przez Trybunał poszczególnych czynności w ramach owego rozpatrywania sprawy. Niezależność Trybunału wymaga bowiem zagwarantowania mu swobody orzekania nie tylko przez wykluczenie wpływu innych organów na treść jego orzeczeń, ale również na przebieg procedury ich wydawania.

Wymóg zapewnienia sprawności działania Trybunału wynika nie tylko z preambuły do Konstytucji, ale również – w wypadku spraw inicjowanych pytaniem prawnym – z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nakazuje sądom rozpatrywanie spraw „bez nieuzasadnionej zwłoki”, co jest istotnym elementem konstytucyjnego prawa do sądu. Postępowanie przed Trybunałem uruchamiane pytaniem prawnym sądu rozpatrującego zawisłą przed nim sprawę objęte jest zatem wymogiem jego przeprowadzenia „bez nieuzasadnionej zwłoki”. Każda zwłoka, która nie jest w należyty sposób umotywowana, wydłuża właściwe postępowanie sądowe w sposób sprzeczny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przyjęte w art. 80 ust. 2 ustawy o TK rozwiązanie, wstrzymujące rozpoznanie sprawy przez Trybunał do momentu wyznaczenia terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych w sprawach, które wcześniej wpłynęły do Trybunału, narusza tym samy wymóg rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd pytający. Skoro bowiem potrzeba wstrzymania się z rozpoznaniem sprawy przez Trybunał w żaden sposób nie została wyjaśniona przez projektodawców art. 80 ust. 2 ustawy o TK i nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, to nie można uznać, że nie rodzi ona zbędnej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy przez sąd, który wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału. W świetle powyższych argumentów Trybunał stwierdza, że art. 80 ust. 2 ustawy o TK jest dysfunkcjonalny i arbitralny, a ponadto niedopuszczalny w świetle zasady niezależności Trybunału i jego odrębności od innych władz. Tym samym przepis ten jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego.

5.8. Zarzut dysfunkcjonalności znowelizowanego art. 87 ust. 2 ustawy o TK.

5.8.1. Zaskarżony przepis.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy o TK, rozprawa przed Trybunałem nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a dla spraw orzekanych w pełnym składzie – po upływie 6 miesięcy.

5.8.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, stosowanie tego przepisu spowoduje „spowolnienie funkcjonowania Trybunału, zasadniczo niekorzystne dla występujących z wnioskami lub skargami konstytucyjnymi (…). Przepis ten stanowi zaprzeczenie zasady sprawności i rzetelności działania władz publicznych, skoro Trybunał jest gotów do przeprowadzenia rozprawy, ale ustawa nakazuje czekać z jej odbyciem i wydaniem orzeczenia”. Według drugiej grupy posłów art. 87 ust. 2 ustawy o TK nie znajduje uzasadnienia „w świetle konstytucyjnych wymagań dotyczących prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (…). Analizowane rozwiązanie – ingerując w zasady niezależności Trybunału Konstytucyjnego – przewiduje terminy, które należy uznać za wymuszające nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu przed TK”.

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich, jedynym celem art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest „wydłużenie czasu rozpoznawania spraw zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym. W istocie więc ustawodawca realizuje cel, który pozostaje w sprzeczności z istotą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP, polegający na pozbawieniu sprawności działania konstytucyjnego organu”.

KRS stwierdziła, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest dysfunkcjonalny oraz podkreśliła, że „Nie stanowi standardu konstytucyjnego sytuacja, gdy Trybunał pomimo gotowości do rozpatrzenia sprawy nie może jej rozpoznać tylko dlatego, że ustawodawca wprowadził nieracjonalny okres „leżakowania” sprawy pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia o terminie rozprawy a wyznaczonym terminem rozprawy, w szczególności że godzi to w interes uczestnika postępowania, który jest z zasady zainteresowany uzyskaniem rozstrzygnięcia sprawy w najkrótszym możliwym terminie”.

Z kolei Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK po nowelizacji, podobnie jak rozważany wcześniej art. 80 ust. 2 tej ustawy „uniemożliwia wcześniejsze rozpoznanie przez Trybunał spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie dla interesów państwa bądź wynikać z konieczności zagwarantowania praw i obowiązków człowieka i obywatela”.

5.8.3. Przebieg prac legislacyjnych.

Art. 87 ust. 2 ustawy o TK nie był objęty treścią projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu). Przepis ten został zgłoszony jako poprawka na etapie prac Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu.

Jedyny powód wprowadzenia art. 87 ust. 2 ustawy o TK do systemu prawnego został podany przez wnioskodawców podczas drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r. Celem tego przepisu była „eliminacja (…) możliwości manipulowania terminami rozpraw”, a w szczególności to, by „prezes Trybunału Konstytucyjnego nie miał możliwości w sposób dowolny (…) ustalać terminów rozpraw” (wypowiedź posła A. Mularczyka, Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 89).

Ze względu na późny etap dodania analizowanej regulacji do projektu ustawy nowelizującej, nie przesłano jej do zaopiniowania podmiotom uprawnionym. W konsekwencji w swoich opiniach do zmiany tej nie odnieśli się Pierwszy Prezes SN, KRS, PG, HFPC, NRA, KRRP. Zarzuty co do konstytucyjności i racjonalności tego rozwiązania były natomiast podnoszone przez posłów na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 22 grudnia 2015 r. Wskazywano, że „Wprowadzając taką regulację ustawową, doprowadzamy już na samym początku do zbędnej zwłoki w postępowaniu. Nie było do chwili obecnej żadnych sygnałów, ani ze strony Trybunału, ani stałych uczestników postępowania, że termin 14 dni jest niewystarczający i wymaga wydłużenia. Już na tym etapie skazujemy obywateli (…) na utrudnienie w dochodzeniu ich praw” (wypowiedź posła A. Myrchy, Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 31). Podnoszono również, że jest to „kolejny z przepisów, który będzie prowadził do spowolnienia prac w Trybunale Konstytucyjnym” (wypowiedź poseł K. Gasiuk-Pihowicz, Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 31). Podczas drugiego czytania projektu ustawy, które odbyło się na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r., posłowie zwracali uwagę, że wyznaczenie tak długich terminów „wyczekiwania” na wyznaczenie pierwszej rozprawy spowoduje „paraliż Trybunału” i „przewlekłość postępowania” (zob. wypowiedź posła T. Szymańskiego, Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 173) oraz pytali o powody przyjęcia takiego rozwiązania (zob. pytania posłów: K. Brejzy i B. Dolniak, Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 92, 99 i 173). BL Senatu w opinii z 23 grudnia 2015 r. stwierdziło: „Znowelizowany art. 87 ust. 2 znacząco wydłuży czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez Trybunał, przy czym nie można uznać, by tak znaczące przesunięcie w czasie terminu rozprawy (3 lub 6 miesięcy) mogło być podyktowane jakimikolwiek obiektywnymi względami. Zważywszy na to, że Trybunał rozpoznaje pytania prawne, konsekwencją tej decyzji legislacyjnej będzie wydłużenie postępowań zawisłych przed sądami występującymi do Trybunału w trybie art. 193 Konstytucji. To z kolei rodzi obawy o zachowanie standardu prawa do sądu rozumianego jako prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (…). Respektowanie gwarancji odnośnie do prawa uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie jest ponadto nieodzowne w przypadku skargi kierowanej do sądu konstytucyjnego” (s. 6 opinii BL Senatu).

5.8.4. Najwcześniejsze terminy rozpraw – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

Art. 87 ust. 2 ustawy o TK przed nowelizacją stanowił, że rozprawa przed Trybunałem nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie. Ustawa nowelizująca wielokrotnie wydłużyła te terminy (zachowując zasadę ich liczenia od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomień o terminie) i zróżnicowała je w zależności od tego, jaki skład rozpatruje daną sprawę. Miały one wynosić – odpowiednio – co najmniej 6 miesięcy dla spraw orzekanych w pełnym składzie (m.in. dla wszystkich wniosków) oraz co najmniej 3 miesiące dla spraw orzekanych w innych składach (m.in. skarg konstytucyjnych i pytań prawnych – por. art. 44 ustawy o TK). Przewidziane w nim dwa okresy „wyczekiwania” miały odnosić się do wszystkich spraw, które Trybunał rozpatruje na rozprawie.

Zgodnie z art. 87 ust. 2a ustawy o TK, Prezes TK może skrócić o połowę wskazane wyżej terminy „wyczekiwania” na rozprawę w sprawach: wszczętych na podstawie wniosku Prezydenta, w których skarga lub pytanie prawne dotyczą bezpośrednio naruszenia wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela zawartych w rozdziale II Konstytucji oraz s prawach, w których kontroli podlegają przepisy regulaminu Sejmu lub regulaminu Senatu. W tych trzech kategoriach spraw, o ile Prezes TK skorzysta z kompetencji, o której mowa w art. 87 ust. 2a ustawy o TK, rozprawa przed Trybunałem nie może odbyć się wcześniej niż po upływie półtora miesiąca od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a dla spraw orzekanych w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy.

5.8.5. Ocena zgodności znowelizowanego art. 87 ust. 2 ustawy o TK z Konstytucją. Art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest niekonstytucyjny z tych samych powodów, z których Trybunał stwierdził niekonstytucyjność art. 80 ust. 2 ustawy o TK.

Po pierwsze, uniemożliwia on Trybunałowi uwzględnienie w procesie orzekania innych przepisów ustawy o TK, a w szczególności jej art. 85 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 86 pkt 1 oraz art. 83.

Po drugie, wprowadzenie wymogu „wyczekiwania” na rozprawę nie uwzględnia specyfiki poszczególnych spraw, która wymusza ich rozpoznawanie w różnym tempie oraz priorytetowe traktowanie niektórych z nich.

Po trzecie, tak znaczne odsuwanie w czasie możliwości odbycia rozprawy w sprawach, które są gotowe do rozstrzygnięcia, które nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, musi być uznane za niedopuszczalną ingerencję władzy ustawodawczej w proces orzekania przez Trybunał, a tym samym w niezależność tego organu i jego odrębność od innych władzy.

Po czwarte, bezpodstawne wstrzymywanie rozpoznania sprawy przez Trybunał przez 3 lub 6 miesięcy narusza wymóg rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd, który wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym. Wydłuża ono bowiem postępowanie sądowe, zaś okres wyczekiwania na odbycie rozprawy nie może być uznany za zwłokę niezbędną, skoro sam w sobie nie służy lepszemu rozpatrzeniu sprawy, lecz wręcz przeciwnie – rozpatrzenie owej sprawy spowalnia. Po piąte, wskazane w nim okresy są nadmiernie długie, zwłaszcza jeżeli porówna się je ze znacznie krótszymi terminami na sporządzenia pisemnych stanowisk lub opinii przez uczestników postępowania (por. art. 82 ust. 2, art. 84 ust. 2, art. 85 ust. 1 i 5 ustawy o TK zakreślają w tym celu termin 2 miesięczny, który może być skrócony, podobnie Rzecznik Praw Obywatelskich ma 30 dni na zgłoszenie udziału w postępowaniu i kolejne 30 dni na przedstawienie stanowiska – por. art. 82 ust. 3 ustawy o TK). W tym kontekście należy podkreślić, że dotychczasowe 14-dniowe wyprzedzenie zostało uznane za optymalne w świetle doświadczeń Rzecznika oraz adwokatów i radców prawnych, reprezentowanych w niniejszym postępowaniu przez NRA i KRRP. Zaskarżony przepis wielokrotnie podwyższa także standard przewidzianych w innych procedurach sądowych, w których za wystarczające uznaje się zawiadomienie o rozprawie z tygodniowym wyprzedzeniem (por. art. 149 § 1 k.p.c. i art. 91 § 2 p.p.s.a. – tydzień z możliwością skrócenia do 3 dni, art. 353 § 1 k.p.k. – co najmniej 7 dni). Dodatkowo należy podnieść, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK uniemożliwia Trybunałowi wydanie wyroku w sprawie wniosku Prezydenta dotyczącego zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym w terminie wskazanym w art. 224 ust. 2 Konstytucji, tj. w terminie dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku w Trybunale. Wniosek ten uruchamia kontrolę prewencyjną i z tego powodu jest on rozpoznawany w pełnym składzie, co oznacza, że rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie. Nawet w sytuacji skrócenia tego terminu o połowę przez Prezesa TK na podstawie art. 87 ust. 2a pkt 1 ustawy o TK, dochowanie terminu wskazanego w art. 224 ust. 2 Konstytucji nie jest możliwe. Nawet wtedy od momentu doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o terminie rozprawy do momentu odbycia rozprawy musi minąć 3 miesiące. Tym samym należy uznać, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK nie tylko uniemożliwia TK rzetelne i sprawne działanie, wydłużając bez racjonalnego powodu okres wyczekiwania na odbycie rozprawy, ale jednocześnie wyklucza orzekanie w ramach czasowych wyznaczonych TK przez art. 224 ust. 2 Konstytucji. Jest to dodatkowa okoliczność przesądzająca o jego niekonstytucyjności. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest dysfunkcjonalny i arbitralny, a ponadto niedopuszczalny w świetle zasady niezależności TK i odrębności tego organu od innych władz. Wymóg wyczekiwania na wyznaczenie rozprawy mimo braku racjonalnych powodów ku temu narusza również prawo obywateli do rozpoznania ich sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wówczas, gdy postępowanie przed Trybunałem inicjowane jest pytaniem prawnym lub skargą konstytucyjną. Tym samym art. 87 ust. 2 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego.

5.9. Zarzut dysfunkcjonalności znowelizowanego art. 99 ust. 1 ustawy o TK.

5.9.1. Zaskarżony przepis. Art. 99 ust. 1 ustawy o TK brzmi następująco: „Orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów”.

5.9.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Pierwszy Prezes SN podniósł, że w rezultacie stosowania tego przepisu „nastąpi znaczące ograniczenie sprawności orzekania. Nie można wykluczyć przypadków, w których – wobec braku większości – orzeczenie nie zostanie wydane, co stanowiłoby swoistą odmowę rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego i tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym jest ona najwyższym prawem Rzeczypospolitej, a także naruszenie prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP)”.

We wniosku drugiej grupy posłów wskazano na istnienie ryzyka, że „w większości spraw rozstrzyganych w pełnym składzie Trybunał okaże się niezdolny do wydania orzeczenia ze względu na brak wymaganej większości”. Ponadto stwierdzono, że treść art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest sprzeczna z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przesądza, że orzeczenia TK zapadają zwykłą większością głosów.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że skoro „Konstytucja reguluje w sposób zupełny, jaką większością głosów zapadają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niedopuszczalne jest korygowanie na poziomie ustawy decyzji podjętych w tym zakresie przez ustrojodawcę”. Ponadto wskazał, że art. 99 ust. 1 ustawy o TK „jest przepisem całkowicie dysfunkcjonalnym”. Krajowa Rada Sądownictwa stwierdziła, że art. 99 st. 1 ustawy o TK „może skutkować tym, że z uwagi na brak odpowiedniej większości Trybunał Konstytucyjny nie będzie zdolny do wydania orzeczenia i rozpatrzenia zagadnienia konstytucyjnego, pomimo że jest do tego zobligowany na podstawie przepisów Konstytucji”.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, „za nieuprawnione i konstytucyjnie niedopuszczalne uznać należy dookreślenie przez ustawodawcę zwykłego większości, o której mowa w art. 190 ust. 5 ustawy zasadniczej. Jest to jakościowa zmiana unormowania konstytucyjnego ustawą zwykłą”.

5.9.3. Przebieg prac legislacyjnych.

W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej wskazano, że „wymóg, aby w zmienionym art. 99 ust. 1 orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadały większością 2/3 głosów zwiększa powagę i znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”. Jednocześnie stwierdzono, że – choć w art. 190 ust. 5 Konstytucji jest mowa o tym, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów – to przepis ten „nie rozstrzyga o jaką większość chodzi” (s. 4 uzasadnienia, druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu).

W toku postępowania ustawodawczego negatywnie treść art. 99 ust. 1 ustawy o TK zaopiniowali: Pierwszy Prezes SN, KRS, PG, KRRP, HFPC oraz BL Senatu.

Pierwszy Prezes SN w opinii z 16 grudnia 2015 r. wskazał, że „wymóg ferowania rozstrzygnięć większością 2/3 głosów jest ewidentnie niezgodny z art. 190 ust. 5 Konstytucji. Ilekroć bowiem ustawa posługuje się [pojęciem] «większość» bez dodatkowego określenia, rozumie się przez to zwykłą większość głosów. Art. 190 ust. 5 Konstytucji wymaga, by większość sędziów w składzie orzekającym opowiedziała się za rozstrzygnięciem. Ustawa nie może określić tej większości w taki sposób, że pozbawi to Trybunał możliwości efektywnego orzekania” (s. 3 opinii Pierwszego Prezesa SN).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka w opinii z 16 grudnia 2015 r. stwierdziła, że „w żadnej z obowiązujących w Polsce procedur sądowych nie istnieje wymóg określonej, kwalifikowanej większości głosów niezbędnych. W szczególności jest to rozwiązanie nieznane polskiej procedurze cywilnej, w oparciu o którą orzeka Trybunał Konstytucyjny. Rozwiązanie to, stanowiące kalkę rozwiązań funkcjonujących np. w prawie parlamentarnym, jest nieadekwatne do procedur sądowych. Projektowane rozwiązania prowadzą zatem do sytuacji, w której parlament ma możliwość uchwalenia ustawy zwykłą większością głosów (por. art. 120 Konstytucji), podczas gdy Trybunał będzie mógł orzekać o naruszeniu przez te ustawy Konstytucji jedynie większością kwalifikowaną. Takie rozwiązanie czyni procedurę kontroli konstytucyjności aktów normatywnych nieproporcjonalnie trudniejszą do przejścia niż samo uchwalenie ustawy przez ustawodawcę, a tym samym niezabezpieczającą praw i wolności obywateli”. HFPC zauważyła również, że „sama Konstytucja przewiduje, że rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów (por. art. 190 ust. 5). Dotychczas rozumienie tego przepisu nie rodziło żadnych wątpliwości (…)”. Z uwagi właśnie na wypracowaną praktykę konstytucyjną, znaczenie normy konstytucyjnej nie może zostać arbitralnie zmienione ustawą. HFPC podniosła również, że brak kwalifikowanej większości wymaganej przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK spowoduje, że „Trybunał nie będzie mógł wydać orzeczenia w ogóle. To z kolei będzie generowało znaczną liczbę spraw zawisłych, ale w istocie nierozstrzygniętych” (s. 3 opinii HFPC).

Naczelna Rada Adwokacka w opinii z 17 grudnia 2015 r. stwierdziła, że projektowana zmiana jest „rażąco niezgodna z art. 190 ust. 5 Konstytucji”, gdyż „zwrot «większość głosów» znajdujący się w art. 190 ust. 5 Konstytucji RP nie może w żadnym przypadku być doprecyzowywany w drodze ustawy zwykłej: ustawodawcy innemu niż konstytucyjny nie wolno „uzupełniać” normy konstytucyjnej w drodze ustawy zwykłej” (s. 6 opinii). NRA wskazała również, że projektodawcy nie wyjaśnili dlaczego większość 2/3 głosów ma zastosowanie tylko do orzeczeń wydawanych w pełnym składzie, a nie ma zastosowania do orzeczeń wydawanych w składzie 7 sędziów i 5 sędziów. Zauważyła również, że „Nieuzyskanie odpowiedniej większości głosów prowadzić będzie – jak można wnioskować z projektu – do niewydania orzeczenia w ogóle, a tym samym do całkowitego pozbawienia skarżących prawa do sądu chociażby w sytuacji, gdy skargą konstytucyjną będą oni kwestionować przepis ustawy lub innego aktu normatywnego (…). Projektowana regulacja prowadzić może zatem do naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 79 ust. 1 Konstytucji RP ale również art. 188 i art. 189 Konstytucji RP, prowadząc do powstania sytuacji braku możliwości wydania przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie zgodności aktu normatywnego z aktami normatywnymi wyższej rangi, zgodności z Konstytucją RP celów lub działalności partii politycznych oraz rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa, a więc wykonywania konstytucyjnych kompetencji i obowiązków. Na skutek projektowanych rozwiązań może dojść do wyjątkowej i niespotykanej w systemie organów władzy sądowniczej funkcjonujących w państwach demokratycznych sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł wydać merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie (por. s. 6 opinii NRA). Krajowa Rada Sądownictwa w opinii z 18 grudnia 2015 r. stwierdziła, że „wprowadzenie kwalifikowanej większości głosów wymaganej do wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia budzi poważną wątpliwość co do zgodności z art. 190 ust. 5 Konstytucji. W tych przypadkach, w których założeniem było wprowadzenie wymagania kwalifikowanej większości głosów, ustrojodawca dał temu wyraz wprost w przepisach Konstytucji (…).

Nie ulega wątpliwości, że wyroki sądów powszechnych w sprawach cywilnych i karnych zapadają zwykłą większością głosów. Zasada ta obowiązuje także w sądach administracyjnych oraz w Sądzie Najwyższym. Wprowadzenie wymagania wydawania orzeczeń przez Trybunał podwójnie kwalifikowaną większością głosów nie tylko będzie czymś wyjątkowym w systemie prawa (…), lecz także może doprowadzić do niejednolitej wykładni przepisów prawa regulujących tę samą materię ustawową, godząc w spójność systemu prawnego” (s. 6 opinii KRS).

Prokurator Generalny w opinii z 21 grudnia 2015 r. podkreślił, że „Wymóg kwalifikowanej większości [głosów] przy orzekaniu przez Trybunał w pełnym składzie budzi istotne wątpliwości natury konstytucyjnej. Przepis art. 190 ust. 5 ustawy zasadniczej przewiduje bowiem, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów, bez dookreślenia o jaką większość chodzi. Przez większość głosów na ogół rozumie się zwykłą przewagę liczebną głosów oddanych za proponowaną decyzją (zwykła większość). Wprowadzenie w drodze ustawy odmiennej zasady wydaje się być niezgodne z art. 190 ust. 5 Konstytucji, a także przekraczać zakres ustawy przewidzianej w art. 197 Konstytucji. Gdyby bowiem zamiarem ustrojodawcy było wprowadzenie dla orzeczeń Trybunału większości kwalifikowanej, należy zakładać, że uczyniłby to w ustawie zasadniczej” (s. 5 opinii PG).

Krajowa Rada Radców Prawnych w opinii z 21 grudnia 2015 r. stwierdziła, że treść art. 99 ust. 1 ustawy o TK „jest niezgodna z art. 190 ust. 5 Konstytucji (…). Nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca konstytucyjny w przywołanym przepisie zastosował formułę tzw. zwykłej większości głosów, jednoznacznie interpretowaną jako sumaryczną przewagę głosów «za» wobec głosów «przeciw», a nie większość kwalifikowaną. Zgodnie z zasadą racjonalnego prawodawcy, ilekroć ustawodawca konstytucyjny chce zastosować inną niż zwykła większość dla podejmowania decyzji, expressis verbis artykułuje to w przepisie Konstytucji, zarówno gdy chodzi o większość bezwzględną (…), jak i tzw. większość kwalifikowaną (…). [P]roponowane rozwiązanie kłóci się z zastaną w tradycji władzy sądowniczej formułą rozstrzygania spraw większością głosów składu orzekającego (…). Oprócz oczywistej sprzeczności z przywołaną wyżej normą konstytucyjną, jak również utrwaloną tradycją postępowania organów władzy sądowniczej, art. 99 ust. 1 ustawy nowelizowanej w brzmieniu proponowanym w opiniowanym projekcie może prowadzić do daleko idącego ograniczenia możliwości wykonywania przez Trybunał Konstytucyjny jego obowiązków w zakresie orzekania” (s. 5-6 opinii KRRP).

Negatywnie na temat treści art. 99 ust. 1 ustawy o TK wypowiedziało się również BL Senatu. W opinii z 23 grudnia 2015 r. przypomniano, że „W doktrynie panuje (…) zgodność co do tego, że w tych miejscach, w których ustrojodawca chciał uzależnić podjęcie decyzji od uzyskania kwalifikowanej większości dał temu jednoznaczny wyraz w tekście samej ustawy zasadniczej (…). Dlatego też za niedopuszczalne uznać należy dookreślenie przez ustawodawcę zwykłego większości, o której mowa w art. 190 ust. 5”. W opinii zwrócono również uwagę na „niebezpieczeństwo stojące za takim rozwiązaniem”, polegające na tym, że w wypadku braku wymaganej większości Trybunał nie będzie mógł wydać orzeczenia w sprawie. Kwalifikowana większość jest bowiem potrzebna zarówno dla orzeczeń negatoryjnych, jak i afirmatywnych (por. s. 4 opinii BL Senatu). Podsumowując powyższe ustalenia, należy stwierdzić, że wszystkie podmioty, które przedstawiły opinię w postępowaniu ustawodawczym jednoznacznie stwierdziły, że art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest niekonstytucyjny. Niekonstytucyjność tę upatrywano zarówno w sprzeczności tego przepisu z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przesądza, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów, jak również w dysfunkcjonalnym charakterze tego przepisu, znajdującego wybiórcze zastosowanie do niektórych orzeczeń Trybunału (tych podejmowanych w pełnym składzie) oraz stwarzającego ryzyko braku możliwości rozstrzygania spraw przez Trybunał w sytuacji, gdy za żadnym z proponowanych na naradzie rozwiązań (w szczególności i za zgodnością z Konstytucją i za niekonstytucyjnością) nie będzie wymaganej większości 2/3 głosów.

5.9.4. Większość głosów wymagana do wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Art. 99 ust. 1 ustawy o TK przed nowelizacją stanowił, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów. Z uwagi na to, że w trakcie głosowania sędziowie TK nie mogą wstrzymać się od głosu, lecz zobowiązani są opowiedzieć się za proponowanym rozwiązaniem lub przeciwko niemu, stąd należy przyjąć, że chodziło w nim o zwykłą większość głosów. Należy także zauważyć, że w swym pierwotnym kształcie, art. 99 ust. 1 de facto powtarzał treść art. 190 ust. 5 Konstytucji.

W brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, art. 99 ust. 1 ustawy o TK przewiduje, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów. Nie przesądza on natomiast, jaką większością miałyby być wydawane przez Trybunał orzeczenia w innych składach, tj. w składzie 3 i 7 sędziów.

5.9.5. Ocena zgodności znowelizowanego art. 99 ust. 1 ustawy o TK z Konstytucją.

Zgodnie z art. 190 ust. 5 Konstytucji, orzeczenia Trybunału zapadają „większością głosów”. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten nie daje podstaw ani do różnicowania przez ustawodawcę większości głosów potrzebnych do podjęcia orzeczenia w zależności do tego, w jakim składzie Trybunał orzeka, ani do wprowadzania innej większości głosów aniżeli wskazana w tym przepisie. Niedopuszczalna jest przy tym taka wykładnia art. 190 ust. 5 Konstytucji, która zakłada, że przepis ten zawiera normę pustą, bo mówi o „jakiejkolwiek większości”, zaś to ustawodawca ma obowiązek przesądzenia o jaką większość w tym przepisie chodzi. To oznaczałoby bowiem, że treść przepisu konstytucyjnego jest determinowana przez ustawodawcę, co w demokratycznym państwie prawnym nie może mieć miejsca.

To, że art. 190 ust. 5 Konstytucji jednoznacznie określa większość głosów, jaką wydawane są orzeczenia Trybunału, wynika nie tylko z jego treści, ale również z systematyki Konstytucji i sposobu sformułowania w jej innych przepisach wymogu podejmowania decyzji przez różne organy kolegialne większością głosów. Zastrzeżenie, że dana decyzja podejmowana jest przez organ większością głosów, oznacza zawsze większość zwykłą, chyba że przepis konstytucyjny wyraźnie wskazuje na inną większość. Większość kwalifikowana 2/3 głosów dla podjęcia uchwały przez izbę parlamentarną wskazana jest w art. 90 ust. 2, art. 98 ust. 3, art. 235 ust. 4, art. 239 Konstytucji, a przez Zgromadzenie Narodowe w art. 131 ust. 2 pkt 4 i art. 145 ust. 2 Konstytucji, zaś większość kwalifikowana 3/5 głosów – w art. 122 ust. 5, art. 156 ust. 2 Konstytucji. Z kolei bezwzględna większość głosów przewidziana jest w art. 90 ust. 4, art. 113, art. 121 ust. 3, art. 125 ust. 2, art. 154 ust. 2 i 3, art. 231, art. 235 ust. 4 Konstytucji. W art. 120 Konstytucji jest mowa o „zwykłej większości głosów” potrzebnej do uchwalenia ustawy przez Sejm, poza wypadkami gdy Konstytucja przewiduje inną większość.

Trzeba jednak zauważyć, że dookreślenie „zwykła” większość głosów w art. 120 Konstytucji wynika z tego, że w głosowaniu w Sejmie posłowie mogą nie tylko oddać głos za przyjęciem określonej ustawy oraz przeciwko jej przyjęciu, ale również mogą wstrzymać się od głosów. Sposób uwzględniania głosów wstrzymujących się jest kryterium rozróżnienia między większością zwykłą i bezwzględną. Zwykła większość głosów oznacza, że więcej posłów jest „za” niż „przeciw”, niezależnie od tego, ilu wstrzymało się od głosów. Większość bezwzględna zaś oznacza, że więcej jest głosów „za” niż przeciwnych i wstrzymujących się razem wziętych.

Swoistą definicję tak rozumianej większości głosów (bez dookreślenia: większość zwykła czy bezwzględna) zawiera art. 127 ust. 4 Konstytucji, który przewiduje, że wybór Prezydenta wymaga uzyskania „wymaganej większości”, wskazując jednocześnie, że oznacza to otrzymanie „więcej niż połowy ważnie oddanych głosów”. W wyborach na urząd Prezydenta również nie ma możliwości wstrzymania się od głosu; można co najwyżej oddać głos nieważny. Stąd bez znaczenia jest rozróżnienie w tym kontekście większości zwykłej i bezwzględnej. Podobnie art. 235 ust. 6 Konstytucji przewiduje, że zmiana Konstytucji zostaje przyjęta, jeżeli za tą zmianą opowiedziała się w referendum „większość głosujących”. I tym razem głosujący nie mają możliwości wstrzymania się od głosu, stąd należy przyjąć, że chodzi o większość głosów oddanych za zmianą Konstytucji niż przeciwko niej. Zbliżone pojęcie większości głosów (bez dookreślenia, o jaką większość chodzi) występuje w art. 158 i art. 159 Konstytucji, które to przepisy regulują procedurę uchwalania wotum nieufności odpowiednio dla rządu i ministra. Występujące w nich sformułowanie „większość ustawowej liczby posłów” prowadzi do wniosku, że za udzieleniem wotum nieufności musi zagłosować większość z 460 posłów, a zatem co najmniej 231 posłów.

Większość głosów bez dookreślenia o jaką większość chodzi występuje również w art. 155 ust. 1 Konstytucji, który reguluje trzeci etap procedury powoływania Rady Ministrów, oraz w art. 160 Konstytucji, który dotyczy wotum zaufania dla Rady Ministrów. W doktrynie prawa i praktyce parlamentarnej nie budzi wątpliwości to, że w obu przepisach chodzi o większość zwykłą. Sformułowanie, że orzeczenia sądów zapadają „większością głosów” występuje w art. 324 § 2 zdanie trzecie k.p.c., art. 111 § 1 k.p.k. oraz art. 137 § 2 p.p.s.a. Nie budzi wątpliwości to, że we wszystkich tych przepisach warunkiem wydania orzeczenia jest jego poparcie przez większość głosujących sędziów. Sędziowie SN, sądu powszechnego i administracyjnego nie mają bowiem możliwości wstrzymania się od głosu w trakcie głosowania nad orzeczeniem. Zasadę zwykłej większości głosów przewiduje również Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w odniesieniu do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz Traktat o funkcjonowaniu UE w odniesieniu do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Przekładając powyższe ustalenia na ocenę art. 99 ust. 1 ustawy o TK, należy stwierdzić, co następuje. Po pierwsze, przepis ten podwyższa większość głosów potrzebną do wydania przez Trybunał orzeczenia ze zwykłej na kwalifikowaną. Rozwiązanie to jest wyjątkiem od powszechnie obowiązującej w polskim systemie prawnym pragmatycznej zasady, że sądy i trybunały podejmują decyzje zwykłą większością głosów.

Po drugie, różnicuje on zasady podejmowania orzeczeń przez poszczególne składy orzekające. Dotyczy on bowiem expressis verbis jedynie niektórych orzeczeń wydawanych przez Trybunał, a mianowicie tych, które zapadają w pełnym składzie. W odniesieniu do orzeczeń wydawanych w składzie 5 i 7 sędziów musiałby zatem znaleźć zastosowanie art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przewiduje, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów. Po trzeci, wprowadzona przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK większość 2/3 głosów niezbędnych do wydania orzeczenia w pełnym składzie dotyczy każdego orzeczenia wydawanego w tym składzie, a zatem zarówno wyroku o zgodności lub niezgodności danego przepisu z Konstytucją, jak również postanowienia o umorzeniu postępowania.

Po czwarte, wymóg ten dotyczy orzeczeń wydawanych we wszystkich sprawach, w których Trybunał na mocy ustawy nowelizującej ma obowiązek procedowania w pełnym składzie, a zatem również orzeczeń w przedmiocie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, w sprawie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego pomiędzy centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz w sprawie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta. Nieosiągnięcie wymaganej większości 2/3 głosów sędziów Trybunału spowoduje zatem, że żadne rozstrzygnięcie w każdej z tych spraw nie będzie mogło zapaść. Tym samym rozwiązanie to – niezależnie od jego sprzeczności z art. 190 ust. 5 Konstytucji – jest dysfunkcjonalne, gdyż uniemożliwia Trybunałowi rzetelne i sprawne orzekanie w sprawach rozpoznawanych w pełnym składzie.

Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest dysfunkcjonalne, a tym samym niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, narusza zasady państwa prawnego. Art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest również z przyczyn wskazanych wyżej niezgodny z art. 190 ust. 5 Konstytucji.

5.10. Zarzut dysfunkcjonalności art. 2 ustawy nowelizującej.

5.10.1. Zaskarżony przepis.

Art. 2 ustawy nowelizującej brzmi następująco:

„1. W sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, Prezes Trybunału nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający postępowanie prowadzi się na zasadach określonych w niniejszej ustawie. Jednakże w każdym przypadku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy.

1. W postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie ustawy rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 45 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy; jednakże w obydwu przypadkach nie później niż 2 lata od dnia wejścia w życie ustawy.
2. Terminy rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie ustawy, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału.
3. Przepisy ust. 2 i 3 stosuje się do posiedzenia niejawnego, na którym jest wydawane orzeczenie kończące postępowanie w sprawie”.

5.10.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Pierwszy Prezes SN sformułował wobec art. 2 ustawy nowelizującej ten sam zarzut dysfunkcjonalności, co wobec pozostałych analizowanych wyżej przepisów. Stwierdził bowiem, że stosowanie tego przepisu „spowolni rozpoznawanie spraw zawisłych w Trybunale”, jak również że „Ustawodawca tworzy w ten sposób rozwiązanie, które trudno uznać za racjonalne ze względu na dysfunkcjonalne skutki, jakie ono powoduje w zakresie prawa do sądu”. We wniosku drugiej grupy posłów podniesiono, że art. 2 ustawy nowelizującej podważa zaufanie obywateli do państwa i prawa w sprawach, które mają być rozpoznawane od początku z uwagi na konieczność zmiany składu orzekającego. Ponadto przepis ten odraczając rozpoznanie spraw, które do Trybunału już wpłynęły narusza prawo obywateli do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a także zasadę niezależności tego organu. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że „poziom niejasności i niepoprawności legislacyjnej, jakim charakteryzują się przepisy art. 2 ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym dostatecznie uzasadniają (…) zarzut, że przepisy te są niezgodne z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, literalne odczytywanie treści art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w sprawach, o których mowa w tym przepisie postępowanie nie jest prowadzone na podstawie ustawy o TK, lecz wyłącznie na podstawie zasad określonych w ustawie nowelizującej. To – zdaniem Prokuratora Generalnego – prowadzi do wniosku, że „w tych sprawach w ogóle więc nie jest możliwe, według wprost wyrażonej w tekście ustawy woli ustawodawcy, kontynuowanie postępowania. Istotne treści proceduralne, warunkujące możliwość prowadzenia postępowania, znajdują się bowiem w ustawie zmienianej, a nie w ustawie zmieniającej”.

5.10.3. Przebieg prac legislacyjnych.

Treść przepisów intertemporalnych, zawartych w ustawie nowelizującej, zmieniała się w toku prac legislacyjnych. W projekcie ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) art. 2 miał następującą treść: „Jeżeli postępowanie wszczęte przed wejściem w życie ustawy nie jest prowadzone przez skład sędziów określony w tej ustawie, postępowanie wszczyna się na nowo”. W uzasadnieniu tego projektu jego autorzy stwierdzili: „Art. 2 nakazuje niezwłoczne skontrolowanie właściwości składu orzekającego. W przypadku zawartego w ustawie obowiązku przekazania procedowanej sprawy do składu pełnego, norma nakazuje procedowanie od początku. Jest to cofnięcie procedowania, ale przeprowadzone na korzyść wnioskodawcy. Pełny skład daje gwarancję lepszego zbadania sprawy niż składy ograniczone. Dotyczy to także spraw w toku” (s. 4 uzasadnienia projektu). W toku postępowania ustawodawczego negatywnie pierwotną treść art. 2 ustawy nowelizującej zaopiniowali: Pierwszy Prezes SN, KRS, PG, KRRP oraz HFPC.

Pierwszy Prezes SN w opinii z 16 grudnia 2015 r. stwierdził, że zastosowanie do około 150 spraw zawisłych przed Trybunałem nowych rozwiązań dotyczących rozpoznawania większości spraw w pełnym składzie liczącym co najmniej 13 sędziów, który orzeczenia wydaje większością 2/3 głosów, oznacza „potencjalne, ogromne opóźnienia, a faktycznie paraliż funkcjonowania TK”, jak również stanowi „rażące naruszenie praw i wolności obywatelskich, w tym prawa do sądu” (s. 3 opinii Pierwszego Prezesa SN). Naczelna Rada Adwokacka w opinii z 17 grudnia 2015 r. podniosła, że większość spraw, do których art. 2 ustawy nowelizującej miałby znaleźć zastosowanie, to „skargi konstytucyjne i pytania prawne. Są to niejednokrotnie sprawy kluczowe dla ochrony praw i wolności jednostki, sprawy zwykłych obywateli. Do każdej z tych spraw wyznaczono skład orzekający, niektóre z nich na rozpoznanie czekały latami – wszczęcie postępowania w tych sprawach na nowo wydłuży czas oczekiwania na orzeczenie nawet o kilka kolejnych lat, mając na uwadze, że co do zasady Trybunał orzekać będzie w pełnym składzie” (s. 8 opinii NRA). Krajowa Rada Sądownictwa w opinii z 18 grudnia 2015 r. stwierdziła, że proponowany art. 2 ustawy nowelizującej „jest nie tylko nieracjonalny, ale przede wszystkim doprowadzi do niewydolności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Rada nie znajduje żadnych argumentów o charakterze prawnym, które mogłyby uzasadniać wprowadzenie tego rodzaju przepisu przejściowego. Skutek tej regulacji będzie godził w interes obywateli, wpływając negatywnie na sprawność toczących się postępowań” (s. 6 opinii KRS).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka w opinii z 16 grudnia 2015 r. stwierdziła, że projektowany art. 2 ustawy nowelizującej spowoduje „radykalne wydłużenie czasu trwania postępowania przed Trybunałem (…). Stanowi to zaprzeczenie zasady ochrony postępowań będących w toku, jak również kolejny element spowalniający i paraliżujący funkcjonowanie Trybunału. (…) [S]prawy wszczęte i niezakończone powinny toczyć się według dotychczasowych zasad” (s. 4 opinii HFPC). Prokurator Generalny w opinii z 21 grudnia 2015 r. stwierdził, że „rozwiązanie intertemporalne zawarte w art. 2 projektowanej ustawy (…) pogłębia jeszcze możliwe rozmiary potencjalnego paraliżu funkcjonowania Trybunału w następstwie wprowadzenia reguły orzekania przez pełny skład i określenia owego pełnego składu na poziomie minimum 13 sędziów TK” (s. 5 opinii PG).

Krajowa Rada Radców Prawnych w opinii z 21 grudnia 2015 r. propozycję zawartą w art. 2 ustawy nowelizującej oceniła „zdecydowanie krytycznie”, uznając, że przepis ten „stanowi przejaw niedopuszczalnej ingerencji władzy ustawodawczej w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie dotyczącym trybu procedowania. W tym sensie narusza on zarówno zasadę podziału władzy, określoną w art. 10 Konstytucji, jak również zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 ustawy zasadniczej, zwłaszcza w odniesieniu do wynikających z niej zasad pewności prawa oraz jego nieretroaktywności. Propozycja ta pozbawiona jest ponadto znamion racjonalności, wziąwszy pod uwagę fakt, iż obowiązujący w Polsce blisko trzydzieści lat model sądownictwa konstytucyjnego nie przewiduje możliwości ponownego wszczynania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym w tej samej sprawie” (s. 7 opinii KRRP).

Art. 2 ustawy nowelizującej w obecnie obowiązującym, cytowanym wyżej brzmieniu został zgłoszony jako poprawka na etapie prac Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu. W trakcie rozpatrywania tej poprawki na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 22 grudnia 2015 r. podnoszono, że wprowadzenie tego przepisu spowoduje, że „[z]ostanie naruszona podstawowa zasada, że podmiot inicjujący będzie miał prowadzone postępowanie na innych zasadach niż w chwili, gdy inicjuje to postępowanie”, jak również, że „spowoduje duży zamęt w postępowaniach obecnie zainicjowanych w Trybunale Konstytucyjnym” (wypowiedź posła A. Myrchy, Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., 42). Ponadto na tym samym posiedzeniu legislator z BL Senatu P. Sadłoń stwierdził, że poszczególne ustępy art. 2 „zawierają szereg uchybień o charakterze legislacyjnym. Te uchybienia są różnej wagi i typu. Biorąc pod uwagę, że jest to przepis przejściowy[,] i kierując się orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego można wskazać na wątpliwość w kontekście art. 2 w zakresie stanowienia przepisów określonych tak, aby ich adresat miał pewność odnośnie do sytuacji prawnej, jaką one normują. W zestawieniu z przepisem o wejściu w życie, przepisy o charakterze przejściowym również budzą wątpliwości z punktu widzenia zasady pewności prawa” (Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 46).

W toku postępowania ustawodawczego ostateczne brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej negatywnie zaopiniowało BL Senatu. W opinii z 23 grudnia 2015 r. do regulacji tej odniesiono te same zarzuty co do art. 87 ust. 2 ustawy o TK. Wskazano zatem, że przepis ten „znacząco wydłuży czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez Trybunał”, a ponadto nie jest uzasadniony obiektywnymi względami oraz spowoduje naruszenie prawa obywateli do sądu rozumianego jako prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a to z uwagi na wydłużenie postępowań zawisłych przed sądami w sprawach, w których sądy te wystosowały do Trybunału pytania prawne.

5.10.4. Istota zasad intertemporalnych, przewidzianych w zaskarżonym przepisie. Z podstawowej zasady prawa intertemporalnego wynika, że przepisy znowelizowanej ustawy powinny znaleźć zastosowanie do spraw wszczętych po jej wejściu w życie. Twórcy nowelizacji założyli jednak, że – wobec ingerencji w działanie funkcjonującego organu – konieczne jest uregulowanie spraw w toku. Tej kwestii dotyczy art. 2 ustawy nowelizującej. Art. 2 tej ustawy znajduje zastosowanie do dwóch kategorii spraw (postępowań), a mianowicie: spraw, w których do dnia wejścia w życie tej ustawy Prezes TK nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający (ust. 1 tego przepisu) oraz postępowań wszczętych, lecz niezakończonych przed wejściem w życie ustawy (ust. 2-4 tego przepisu). Obie te kategorie dotyczą zatem spraw „w toku”, które znajdowały się w trakcie rozpoznawania przez Trybunał w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 28 grudnia 2015 r. Druga z wymienionych kategorii jest jednak kategorią pojemniejszą, gdyż obejmuje wszystkie postępowania wszczęte, lecz niezakończone przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, w tym zarówno takie, w których Prezes TK zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający, jak i takie, w których zawiadomienie tego rodzaju nie zostało dokonane.

Do spraw, w których Prezes TK nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający mają zastosowanie przepisy znowelizowane, natomiast pozostałe sprawy powinny być rozpoznawane zgodnie z dotychczasowymi przepisami.

Zdaniem Trybunału, tak określona ogólna reguła intertemporalna, odpowiadająca standardowi zwykle przyjmowanemu w ustawach nowelizujących postępowania sądowe i administracyjne („w sprawach wszczętych a niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe”), pozwoliłaby na płynne wprowadzenie nowej procedury, w szczególności na kontynuowanie procesu rozpoznawania spraw, w których zostały już podjęte czynności procesowe, w tym – wyznaczenie składów orzekających, a nawet – wyznaczenie terminów rozpraw lub posiedzeń niejawnych. Zważywszy na to, że – jak wynika z informacji Sekretariatu Trybunału – we wszystkich sprawach zawisłych przed Trybunałem uczestnicy zostali zawiadomieni o przekazaniu sprawy do rozpoznania przez skład orzekający, dalsze rozpoznanie przebiegałoby według procedury, w której zostało wszczęte.

Rzecz jednak w tym, że racjonalne rozwiązanie, które wynika z art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy, zostało całkowicie zniweczone przez postanowienia zawarte w art. 2 ust. 1 zdanie drugie, ust. 2 i ust. 3 (cytowanych wyżej).

Trybunał stwierdza, że na skutek wprowadzenia tych wyjątków od zasady ogólnej wynikającej z art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze, w istocie doszło do jej przekreślenia. Racjonalna zasada ogólna okazuje się rozwiązaniem pozornym, pozbawionym normatywnego znaczenia. Rzeczywista norma intertemporalna, jaka wynika z odczytywanych łącznie wszystkich trzech ustępów art. 2 ustawy, jest dokładnie przeciwna w stosunku do deklarowanej na wstępie tego przepisu. Z dalszych ustępów art. 2 wynika mianowicie, że do wszystkich spraw zawisłych przed Trybunałemw dniu wejścia w życie nowelizacji, czyli spraw wszczętych a niezakończonych, stosuje się nowe przepisy, tj. przepisy znowelizowane oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy nowelizującej. Jeśli bowiem składy orzekające mają być tworzone według nowych reguł, terminy rozpraw mają być wyznaczane w kolejności wpływu, a rozprawy odbyć się po upływie co najmniej 45 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy, to trudno wskazać, jakie przepisy sprzed nowelizacji (poza ściśle technicznymi, dotyczącymi obiegu dokumentów, biurowymi) miałyby znaleźć zastosowanie w sprawach toczących się w Trybunale. Pełnej oceny konstytucyjnej rozwiązania przyjętego w art. 2 ustawy nowelizującej można dokonać dopiero po przedstawieniu praktycznych konsekwencji zastosowania reguł intertemporalnych ustanowionych w tym przepisie.

5.10.5. Ocena zgodności art. 2 ustawy nowelizującej z Konstytucją.

Art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej przewiduje, że na zasadach określonych w tej ustawie miałyby być prowadzone postępowania w sprawach, w których do dnia 28 grudnia 2015 r. Prezes TK nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający. Jak wynika z informacji Sekretariatu Trybunału, takich spraw nie ma. Oznacza to, że pierwsze zdanie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej ustanawia regułę intertemporalną, która w praktyce nie znajdzie zastosowania.

Co więcej, druga reguła intertemporalna, która wynika z treści art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nowelizującej, a mianowicie, że do pozostałych spraw (czyli w praktyce do wszystkich spraw w toku) należy stosować ustawę o TK przed nowelizacją, de facto znoszona jest przez końcową część tego przepisu. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 zdanie drugie ustawy nowelizującej, w każdym przypadku skład orzekający należy ustalić według przepisów tej ustawy, a zatem według zasad wynikających z art. 44 ust. 1-3 ustawy o TK. Z uwagi na to, że powołane przepisy wprowadzają nowe, wcześniej nieznane składy orzekające, w praktyce oznacza to, że we wszystkich sprawach, w których nastąpi zmiana składu orzekającego konieczne będzie rozpoznawanie spraw od początku. W dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 28 grudnia 2015 r., przed Trybunałem toczyły się 174 postępowania, które zostały wszczęte, lecz niezakończone, w tym 15 spraw rozpatrywanych w pełnym składzie, 144 spraw – w składzie 5-osobowym oraz 15 spraw – w składzie 3-osobowym. Z uwagi na to, że te dwa ostatnie składy nie są przewidziane w art. 44 ust. 1-3 ustawy o TK, co najmniej w tych 159 sprawach należałoby od początku ustalić skład orzekający. Z danych Biura TK wynika, że spośród tej liczby spraw w 59 przypadkach należałoby wyznaczyć zgodnie z nowymi zasadami pełny skład, w tym w 49 sprawach rozpatrywanych przed 28 grudnia 2015 r. w składzie 5-osobowym oraz w 10 sprawach rozpatrywanych przed 28 grudnia 2015 r. w składzie 3-osobowym. Jednocześnie w 100 sprawach będących w toku należałoby wyznaczyć nieznany wcześniej skład 7-osobowy. Jeśli zaś chodzi o 15 spraw rozpatrywanych przed 28 grudnia 2015 r. w pełnym składzie, to również one wymagałyby weryfikacji pod kątem ewentualnego ich przekazania do rozpatrzenia składowi 7-osobowemu, jeśli byłyby to sprawy, o których mowa w art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Ponowne ustalanie składów orzekających w tak dużej liczbie spraw w toku oraz ponowne procedowanie w tych sprawach od początku w oczywisty sposób spowodowałoby wydłużenie postępowań. Rozwiązanie to jest zatem niekonstytucyjne z tych samych powodów, które, zdaniem Trybunału, uzasadniają niekonstytucyjność art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK, a ponadto z uwagi na wsteczne działanie tego ostatniego przepisu do spraw rozpoznawanych w składzie wyznaczonym na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów. Wymóg ponownego ustalenia składu orzekającego w sprawach już rozpoznawanych przez Trybunał, a tym samym wymóg rozpoczęcia rozpatrywania sprawy od początku, oznacza ingerencję władzy ustawodawczej w proces orzekania. Regulacja ta narusza zatem niezależność Trybunału i jego odrębność od innych władz. Jest ona także sprzeczna z wymogiem rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji, w sprawach, w których sądy wystąpiły do Trybunału z pytaniami prawnymi. Skoro bowiem nie istnieją racjonalne powody zmiany składu orzekającego i rozpatrywania sprawy przez Trybunał od początku, to wynikająca z tego zwłoka pociągająca za sobą zwłokę w postępowaniu przed sądem, który zwrócił się do Trybunału z wątpliwościami konstytucyjnymi, nie może zostać uznana za uzasadnioną w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z kolei art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej powiela w pewnym zakresie rozwiązanie przyjęte w art. 87 ust. 2 ustawy o TK, przewidując, że w postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 45 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy. Są to zatem terminy o połowę krótsze aniżeli wskazane w art. 87 ust. 2 ustawy o TK, niemniej jednak wszystkie przytoczone wyżej argumenty przemawiające za dysfunkcjonalnością, arbitralnością i niekonstytucyjnością tego rozwiązania są adekwatne również w odniesieniu do rozwiązania przyjętego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Niekonstytucyjność w tym ostatnim wypadku potęguje fakt, że nowe rozwiązanie wymuszające „wyczekiwanie” na odbycie rozprawy ma znaleźć zastosowanie do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy, która to rozwiązanie wprowadza. W przeciwieństwie do art. 87 ust. 2 ustawy o TK swoiste spoczywanie sprawy ma poprzedzać nie tylko odbycie rozprawy, ale również – z mocy art. 2 ust 4 ustawy nowelizującej – odbycie posiedzenia niejawnego. To rozwiązanie niewątpliwie dodatkowo wydłuży rozpoznawanie spraw już toczących się przed Trybunałem. Przypomnieć zaś należy, że takich spraw, do których owa reguła intertemporalna miałaby znaleźć zastosowanie jest w sumie 174. Art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym terminy rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie ustawy, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału, powiela z kolei rozwiązanie przyjęte w art. 80 ust. 2 ustawy o TK, co przesądza o jego niekonstytucyjności z tych samych powodów, z jakich za niekonstytucyjny został uznany ten ostatni przepis.

Dodatkowo jednak art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej wzmacnia dysfunkcjonalność rozwiązania przyjętego w art. 80 ust. 2 ustawy o TK. Sprawy wpływające do Trybunału po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a zatem po 28 grudnia 2015 r., będą mogły być bowiem rozpatrywane dopiero po rozpatrzeniu 174 spraw, które do Trybunału wpłynęły przed tym dniem. Art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej przewiduje bowiem, że terminy rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w postępowaniu wszczętym, lecz niezakończonym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., wyznacza są według kolejności wpływu spraw do Trybunału. Regulację tę na mocy art. 2 ust. 4 ustawy nowelizującej stosuje się do posiedzenia niejawnego, na którym jest wydawane orzeczenie kończące postępowanie w sprawie. Jest to zatem kolejne rozwiązanie, które ingeruje w proces orzekania przez Trybunał, a zatem narusza niezależność tego organu i jego odrębność od innych władz, a przy tym w sprawach wszczętych pytaniem prawnym – prawo obywateli do rozpoznania ich sprawy przez sąd bez nieuzasadnionej zwłoki. Podsumowując należy stwierdzić, że art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz, naruszają zasady państwa prawnego.

5.11. Dysfunkcjonalność całego nowego mechanizmu orzekania przez Trybunał.

Dotychczasowe ustalenia prowadzą do wniosku, że wszystkie elementy nowego mechanizmu orzekania przez Trybunał w sprawach należących do jego kompetencji, ujęte w art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12, 14 ustawy nowelizującej oraz art. 2 tej ostatniej ustawy są dysfunkcjonalne, gdyż nie stwarzają warunków umożliwiających Trybunałowi Konstytucyjnemu rzetelne i sprawne działanie.

Wszystkie wspomniane przepisy odnoszą się do istoty procesu orzekania w sprawach należących do kompetencji Trybunału, bowiem dotyczą składów orzekających, większości wymaganej do wydania orzeczenia w pełnym składzie oraz zasad wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń, jak również sposobu podejmowania decyzji przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK w sprawach bezpośrednio dotyczących procesu orzekania, takich jak np. uchwalanie lub zmienianie regulaminu TK, który określa wewnętrzną organizację pracy Trybunału i jego organów. Można zatem stwierdzić, że są to przepisy tworzące nowy mechanizm orzekania przez Trybunał w sprawach należących do jego kompetencji.

Zastosowanie w praktyce każdego z rozwiązań przyjętych w wymienionych wyżej przepisach spowodowałoby niewątpliwie spowolnienie procesu orzekania Trybunału i zwłokę, która w żaden sposób nie znajdowałaby uzasadnienia w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wprowadzenie zasady rozpoznawania spraw w pełnym składzie liczącym 13 sędziów TK wyłącza możliwość orzekania w razie niedyspozycji choćby 3 sędziów oraz ogranicza możliwość zaangażowania się sędziów TK w równoległe rozpatrywanie innych spraw. Wymóg podejmowania orzeczeń większością 2/3 głosów zwiększa prawdopodobieństwo zalegania w Trybunale spraw nierozstrzygniętych z powodu nieosiągnięcia tej większości. Wprowadzenie wymogu wielomiesięcznego oczekiwania na wyznaczenie rozprawy lub posiedzenia niejawnego oraz wymogu rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, przy jednoczesnym połączeniu tych rozwiązań z koniecznością wcześniejszego rozpoznawania spraw, które wpłynęły do Trybunału przed wejściem w życie ustawy nowelizującej i które – zgodnie z art. 2 tej ustawy – będą procedowane w nowym składzie, a zatem de facto od początku, według kolejności wpływu spraw oraz odczekania na wyznaczenie terminu rozprawy lub posiedzenia, oznacza istotne spowolnienie procesu orzekania, które w żaden sposób nie jest uzasadnione realiami konkretnej sprawy. Jest to również ingerencja przez ustawodawcę w istotę kompetencji orzeczniczej organu konstytucyjnego, jakim jest Trybunał, polegająca na ustanowienia zakazu rozstrzygania także tych spraw, które do rozstrzygnięcia są już gotowe. Taka wymuszona zwłoka w wydaniu przez Trybunał orzeczenia narusza gwarantowane każdemu przez art. 45 ust. 1 Konstytucji prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez sąd inicjujący postępowanie w drodze pytania prawnego.

Poszczególne rozwiązania, zawarte w przepisach poddanych kontroli Trybunału, są przy tym w taki sposób ukształtowane, że łącznie tworzą mechanizm paraliżujący działanie TK. Już zastosowanie w praktyce z osobna każdego z nich spowodowałoby istotne obniżenie sprawności działania TK i wydłużenie czasu realizacji powierzonych mu kompetencji. Wszystkie te rozwiązania łącznie pozbawiają Trybunał zdolności orzekania. Skoro bowiem zakaz orzekania przed upływem określonego terminu jest odnoszony nie tylko do sprawy nowych, ale również – z mocy art. 2 ustawy nowelizującej – do spraw w toku, oznacza to, że TK przed upływem tego terminu liczonego od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej żadnych spraw nie może rozpatrywać.

Co więcej, skoro wprowadzono wymóg rozpatrzenia od początku w nowym składzie spraw będących w toku w chwili wejścia w życie ustawy o TK, a ponadto rozpatrzenia tych spraw przed sprawami, które później wpłynęły do Trybunału, przy jednoczesnym założeniu, że do wszystkich tych spraw znajdą zastosowanie nowe rozwiązania spowalniające postępowanie przed Trybunałem, to de facto stworzono mechanizm, który uniemożliwia poddanie kontroli TK ustaw uchwalanych przez parlament obecnej kadencji. Ani w trybie kontroli prewencyjnej ani w trybie kontroli następczej nie ma bowiem możliwości skrócenia terminów procedowania przez Trybunał tak, by przed końcem kadencji obecnego parlamentu poddać kontroli ustawy przez niego uchwalane. To samo dotyczy badania aktów normatywnych stanowionych przez obecny rząd, zainicjowanej wnioskami, bowiem wszystkie akty podustawowe wymagają kontroli przez pełny skład Trybunałui znajdują do nich zastosowania wszystkie rozwiązania wydłużające postępowanie przed Trybunałem. Brak proceduralnych możliwości kontroli aktów stanowionych przez obecnie działające organy państwa oznacza w praktyce wyłączenie tych aktów z kompetencji Trybunału wbrew treści art. 188 Konstytucji.

Dodatkowym elementem paraliżującym działanie Trybunału jest to, że nowe rozwiązania wchodzą w życie z dniem ogłoszenia ustawy nowelizującej, a zatem TK nie miał żadnych możliwości przygotowania się do ich stosowania (kwestia ta była już szczegółowo omówiona wyżej). Trybunał stwierdza, że nie istnieje możliwość prokonstytucyjnej wykładni kontrolowanych przepisów, gdyż ich treść i rzeczywisty cel, jakim jest sparaliżowanie działania Trybunału, nie są możliwe do pogodzenia z wymogiem zapewnienia rzetelności i sprawności działania tego organu. Rozwiązania przyjęte w poddanych kontroli przepisach są przy tym na tyle dysfunkcjonalne, że nie ma możliwości ich skorygowania w praktyce stosowania prawa.

Negatywna ocena nowego mechanizmu orzekania przez Trybunał wynika w dużej mierze z porównania go z mechanizmem dotychczas funkcjonującym, który jest znany Trybunałowi z urzędu. Właśnie na tej podstawie e należy stwierdzić, że postępowanie w sprawach należących do kompetencji Trybunału będzie przebiegało znacznie mniej sprawnie i rzetelnie niż dotychczas, a co więcej w odniesieniu do bieżącej kontroli działalności prawodawczej parlamentu i rządu w ogóle nie będzie możliwe. Decyzja ustawodawcy o natychmiastowym stosowaniu znowelizowanych przepisów, przy jednoczesnym braku vacatio legis, jest ewidentnym zaprzeczeniem deklaracji projektodawców, jakoby celem ustawy nowelizującej było „naprawienie” czy „usprawnienie” działania TK. Przeciwnie – założonym (choć niewypowiedzianym) celem było pozbawienie TK możliwości wykonywania kontroli konstytucyjności prawa, przynajmniej na jakiś czas.

Tym samym Trybunał uznał, że cały mechanizm orzekania w sprawach należących do jego kompetencji wyznaczony przez wskazane wyżej przepisy jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji oraz art. 10 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że narusza zasady państwa prawnego uniemożliwiając organowi konstytucyjnemu, jakim jest Trybunał Konstytucyjny, rzetelne i sprawne działanie, oraz ingerując w jego niezależność i odrębność od pozostałych władz.

6. Ocena zmian w zakresie statusu sędziów TK.

Zakwestionowane przepisy ustawy nowelizującej, zmieniające brzmienie art. 8 pkt 4, art. 31, art. 36 ustawy o TK, wprowadzające art. 31a oraz art. 28a ustawy o TK, a także uchylające art. 28 ust. 2 oraz art. 31 pkt 3, przewidują istotne zmiany dotyczące statusu sędziów Trybunału. W poszczególnych wnioskach wątpliwości odnoszące się do tych przepisów zostały ujęte w różny sposób w ramach jednego lub osobnych zarzutów. Z uwagi jednak na to, że dotyczą zagadnień związanych ze statusem sędziów Trybunału Konstytucyjnego, zostały rozpatrzone w ramach odrębnej części uzasadnienia. Wskazane przez wnioskodawców problemy konstytucyjne, składające się na ten kompleks zagadnień, zostały podzielone na cztery grupy: podmioty uprawnione do wszczynania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK (por. art. 28 a ustawy o TK), złożenie sędziego TK z urzędu (por. art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej, art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), wygaśnięcie mandatu sędziego TK (por. art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK), odpowiedzialność dyscyplinarna sędziego TK za czyny popełnione przed objęciem stanowiska (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK).

6.1. Zarzut dotyczący znowelizowanego art. 28a ustawy o TK.

6.1.1. Zaskarżony przepis. Zakwestionowany art. 28a ustawy o TK ma następujące brzmienie: „Postępowanie dyscyplinarne można wszcząć także na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości w ciągu 21 dni od dnia otrzymania wniosku, chyba że Prezes Trybunału uzna wniosek za nieuzasadniony. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem doręcza się wnioskodawcy w ciągu 7 dni od dnia wydania postanowienia”.

6.1.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, art. 28a ustawy o TK, przyznając Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości możliwość występowania do Prezesa Trybunału z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, powoduje zachwianie równowagi między władzą ustawodawczej, wykonawczą i sądowniczą oraz godzi w podstawy ustroju podziału władz.

Druga grupa posłów wskazała, że z punktu widzenia pozycji ustrojowej Trybunału, przyznanie organom władzy wykonawczej kompetencji do inicjowania postępowania dyscyplinarnego oznacza naruszenie zasad ogólnosystemowych, takich jak zasada trójpodziału i równowagi władz (por. art. 10 Konstytucji), oraz naruszenie niezależności i odrębności władzy sądowniczej (por. art. 173 Konstytucji), gdyż stwarza pole do ingerowania w sprawy należące do zakresu autonomii Trybunału.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału powoduje zależność osób piastujących te stanowiska od organów pozasądowych a tym samym oddziałuje na niezawisłość sędziego. Wszczęta w ten sposób procedura, nawet jeśli zostanie uznana przez Prezesa Trybunału za całkowicie nieuzasadnioną, może wpływać na sposób postrzegania sędziego i podważać wiarygodność jego, jak i samego Trybunału Konstytucyjnego. Z kolei zdaniem Krajowej Rady Sądownictwa, kwestionowany przepis wkracza w niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość jego sędziów, przekraczając dozwolone granice przenikania się władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Przepis ten stwarza organom władzy wykonawczej możliwość wywierania nacisków na sędziów Trybunału, a przez to wywierania wpływu na wykonywanie funkcji orzeczniczej Trybunału.

6.1.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, uzasadniając zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 Konstytucji, ograniczył się do wskazania, że kwestionowane rozwiązania prawne – godząc w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów, są niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Krajowa Rada Sądownictwa nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów przemawiających za tym, że art. 28a ustawy o TK w zakresie, w jakim przewiduje możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału Konstytucyjnego na wniosek Prezydenta oraz Ministra Sprawiedliwości, narusza art. 2, art. 7, art. 8, art. 10 ust. 2, art. 195 ust. 2 Konstytucji.

Z kolei we wniosku drugiej grupy posłów nie przytoczono argumentów dotyczących niezgodności analizowanej regulacji z art. 2 Konstytucji w aspekcie nakazu „powierzenia zadań państwa tym organom, które są je w stanie realizować z poszanowaniem wartości ogólnosystemowych”. Zarzut ten został przedstawiony w kontekście naruszenia zasad niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów.

W powyższym zakresie wnioski nie spełniają wymagania formalnego należytego uzasadnienia zarzutu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W tej części postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tej przyczyny, Trybunał w ramach niniejszego zarzutu zbadał zgodność art. 28a ustawy o TK z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

6.1.4. Przebieg prac legislacyjnych.

Poselski projekt ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) nie przewidywał dodania art. 28a ustawy o TK. Dodający go art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej został zgłoszony jako poprawka na etapie prac Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu. Podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. poseł K. Pawłowicz uzasadniała w następujący sposób potrzebę dodania art. 28a ustawy o TK: „nie może być sytuacji, że sędziowie Trybunału znajdują się nawet poza sytuacją zwrócenia publicznie uwagi. Bardzo często takie zwrócenie uwagi czy złożenie wniosku przez ministra sprawiedliwości lub prezydenta będzie miało charakter (…) publicznego (…) zwrócenia uwagi na niekorzystne zjawiska w sytuacji, kiedy, do czasu, dopóki nie zmienimy konstytucji, sędziowie nie podlegają żadnej kontroli i właściwie są poza prawem” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 35).

6.1.5. Dotychczasowe orzecznictwo i praktyka Trybunału.

Przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału nie były jak dotąd przedmiotem orzekania Trybunału. Nie ma również praktyki Trybunału Konstytucyjnego co do postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów. Tylko raz się zdarzyło, że Prezes Trybunału wyznaczył Zgromadzenie Ogólne, podczas którego miała zostać oceniona zasadność powołania rzecznika dyscyplinarnego w związku z wątpliwościami co do walorów etycznych jednego z sędziów Trybunału wybranych przez Sejm w grudniu 2006 r. Ponieważ przed planowanym posiedzeniem Zgromadzenia Ogólnego, sędzia ten zrzekł się stanowiska, Trybunał Konstytucyjny nie podjął działań, które mogłyby prowadzić do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Ocenę zasadności zarzutu dotyczącego art. 28a ustawy o TK należy poprzedzić przedstawieniem sposobu wszczynania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału oraz ustaleniem, w jaki sposób kwestionowany przepis modyfikuje sposób inicjowania tego postępowania, a także przedstawieniem relacji występujących pomiędzy uprawnionymi do składania wniosku organami stosownie do zaskarżonych przepisów czyli Prezydentem oraz Ministrem Sprawiedliwości a Trybunałem Konstytucyjnym.

Ani ustawa o TK w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej, ani ustawa o TK z 1997 r., nie przewidywały regulacji odpowiadającej treści art. 28a ustawy o TK. Również ustawa o TK z 1985 r. uchwalona w czasie, w którym ustrój państwa regulowała Konstytucja PRL, nie przewidywała możliwości występowania z wnioskiem przez Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału. Art. 28a ustawy o TK jest zatem pierwszą regulacją przewidującą możliwość wystąpienia przez organy władzy wykonawczej z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału.

Do dnia uchwalenia ustawy nowelizującej zagadnienie wszczynania postępowania dyscyplinarnego dotyczącego sędziów Trybunału nie było uregulowane w kolejnych ustawach dotyczących Trybunału, ale ustawy te odsyłały do odpowiedniego stosowania ustawy o SN (zob. art. 43 ustawy o TK, art. 6 ust. 8 ustawy o TK z 1997 r., art. 18 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r.). Modyfikacja regulacji dotyczącej wszczynania postępowania dyscyplinarnego dotyczącego sędziów Trybunału wynikająca z dodania art. 28a ustawy o TK ogranicza się do przyznania dwóm organom władzy wykonawczej – Prezydentowi oraz Ministrowi Sprawiedliwości – uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie tego postępowania.

6.1.6. Wszczęcie postępowania dyscyplinarnego – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału została częściowo uregulowana w samej ustawie o TK, zaś częściowo przez odesłanie do przepisów ustawy o SN. Stosownie do art. 43 ustawy o TK, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do obowiązków i praw, w tym w zakresie stosunku służbowego, oraz odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o SN, przy czym kompetencje Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wykonuje Prezes Trybunału, a Kolegium Sądu Najwyższego – Zgromadzenie Ogólne.

W ustawie o TK nie ma przepisu regulującego zasady wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału, w szczególności nie zostało określone, którym podmiotom przysługuje inicjatywa w tym zakresie. Tak więc zagadnienie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału po dodaniu art. 28a ustawy o TK w dalszym ciągu uregulowane jest przede wszystkim przez odesłanie do ustawy o SN. Do wszczęcia tego postępowania stosuje się zatem odpowiednio art. 56 § 1 ustawy o SN. Stosownie do tego przepisu Rzecznik Dyscyplinarny SNpodejmuje czynności dyscyplinarne na żądanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Kolegium Sądu Najwyższego lub z własnej inicjatywy, po wstępnym wyjaśnieniu okoliczności niezbędnych do ustalenia znamion przewinienia, a także złożeniu wyjaśnień przez sędziego, chyba że złożenie tych wyjaśnień nie jest możliwe. Wynika z tego, że to rzecznik dyscyplinarny, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających podejmuje decyzję w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego lub niewszczynania tego postępowania. Analogiczna konstrukcja wszczynania postępowania dyscyplinarnego została przewidziana wobec sędziów sądów powszechnych (zob. art. 114 § 1 p.u.s.p.) i sądów administracyjnych (zob. art. 9 i art. 29 p.u.s.a. w związku z art. 114 § 1 p.u.s.p.), w tym NSA (zob. art. 9, art. 49 p.u.s.a. w związku z art. 56 § 1 ustawy o SN). Z art. 43 ustawy o TK w związku z art. 56 § 1 ustawy o SN wynika zatem, że czynności dyscyplinarne dotyczące sędziego Trybunału podejmuje rzecznik dyscyplinarny na żądanie Prezesa Trybunału lub Zgromadzenia Ogólnego.

Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy o TK, rzecznika dyscyplinarnego ustala w drodze losowania Prezes Trybunału. W ramach czynności wyjaśniających, rzecznik dyscyplinarny wstępnie wyjaśnia okoliczności niezbędne do ustalenia znamion przewinienia, a sędzia, którego czynności te dotyczą, składa wyjaśnienia, chyba że ich złożenie nie jest możliwe (por. art. 43 ustawy o TK w związku z art. 56 § 1 ustawy o SN). Dopiero później, po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających, jeżeli zachodzą ku temu podstawy, rzecznik dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne i przedstawia sędziemu na piśmie zarzuty (por. art. 43 ustawy o TK w związku z art. 56 § 2 ustawy o SN). Oznacza to, że zarówno Prezes Trybunału Konstytucyjnego, jak i Zgromadzenie Ogólne, w razie powzięcia informacji o wystąpieniu przesłanek uzasadniających rozważenie zasadności przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego mogą podjąć działania mające na celu wybór rzecznika dyscyplinarnego i zażądać od niego przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Następnie rzecznik dyscyplinarny podejmuje decyzję w przedmiocie zasadności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Kwestionowany art. 28a ustawy o TK upoważnia Prezydenta oraz Ministra Sprawiedliwości do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału. Należy zauważyć, że brak jest analogicznych rozwiązań w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów SN oraz NSA.

Kompetencja tego rodzaju jest natomiast przyznana Ministrowi Sprawiedliwości wobec sędziów sądów powszechnych (por. art. 114 § 1 p.u.s.p.). Jest ona powiązana pozycją Ministra Sprawiedliwości względem sądów powszechnych, określoną w Konstytucji (jest on członkiem Krajowej Rady Sądownictwa stojącej na straży niezależności sądów), a także p.u.s.p. oraz w ustawie o działach administracji rządowej (zob. art. 187 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 186 ust. 1 Konstytucji, art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2015 r. poz. 812, ze zm.). Z orzecznictwa Trybunału wynika, że rola Ministra Sprawiedliwości w ramach postępowania dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych ograniczona jest do występowania do rzecznika dyscyplinarnego z niewiążącym wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (zob. wyrok z 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Art. 28a ustawy o TK nie precyzuje, do kogo Prezydent lub Minister Sprawiedliwości mieliby złożyć wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału. Ze względu na to, że w Trybunale brak jest stałego rzecznika dyscyplinarnego, wydaje się, że właściwym podmiotem, do którego należy adresować taki wniosek, jest Prezes Trybunału. Jest to bowiem organ kompetentny do żądania przeprowadzenia czynności wyjaśniających oraz zwołania Zgromadzenia Ogólnego, które również jest uprawnione do żądania przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Za takim rozwiązaniem przemawia treść art. 28a in fine ustawy o TK, który właśnie Prezesowi Trybunału przyznaje kompetencję do uznania wniosku za „nieuzasadniony”.

Procedura prowadząca do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w następstwie wniosku Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości wyglądałaby zatem następująco: Prezydent lub Minister Sprawiedliwości występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego do Prezesa Trybunału. Następnie Prezes Trybunału – w terminie 21 dni – ocenia, czy wniosek jest uzasadniony. W przypadku negatywnej oceny wniosku, art. 28a ustawy o TK stanowi, że „postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wraz z uzasadnieniem doręcza się wnioskodawcy w ciągu 7 dni od dnia wydania postanowienia”. Z treści przepisu nie wynika przy tym, kto ma takie postanowienie wydać. Natomiast, w razie uznania, że wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości jest uzasadniony, Prezes Trybunału – korzystając ze swojej kompetencji do zainicjowania czynności wyjaśniających – ustala w drodze losowania rzecznika dyscyplinarnego i występuje do niego z żądaniem przeprowadzenia tych czynności. Po przeprowadzeniu czynności wyjaśniających rzecznik dyscyplinarny, w sytuacji gdy uzna, że zachodzą ku temu podstawy, wszczyna postępowanie dyscyplinarne.

Należy zauważyć, że impulsy dla Prezesa Trybunału lub Zgromadzenia Ogólnego do wystąpienia do rzecznika dyscyplinarnego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego mogą pochodzić z różnych źródeł, m.in. od innych organów państwowych, podmiotów prywatnych, ze środków masowego przekazu, itd. Właściwe organy Trybunału powinny jednak oceniać informacje mogące potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, po to, aby z jednej strony nie wszczynać postępowania pochopnie, a z drugiej strony nie bagatelizować sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania byłoby wymagane w świetle art. 28 ustawy o TK. Kwestionowany art. 28a ustawy o TK jako jedyny formalizuje procedurę poprzedzającą wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, nakładając na Prezesa Trybunału obowiązek rozpoznania wniosku Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości dotyczącego wszczęcia postępowania.

6.1.7. Ocena zgodności znowelizowanego art. 28a ustawy o TK z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny wskazywał w swoim orzecznictwie, że wprowadzenie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej znajduje podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności (por. wyrok z 8 grudnia 1998 r., sygn. K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117). Dotyczy to również wyodrębnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów (wyrok z 4 marca 2008 r, sygn. SK 3/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 25), w tym sędziów Trybunału.

Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów służy zapewnieniu należytej pozycji Trybunału, poprzez umożliwienie temu organowi dbania o należyty poziom etyczny sędziów, co bezpośrednio wpływa na sposób wykonywania jego zadań orzeczniczych. Z jednej strony odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału zapewnia Trybunałowi, aby wśród sędziów orzekających znajdowały się wyłącznie osoby, które swoją nienaganną moralnie postawą dają rękojmie rzetelnego i niezależnego od czynników zewnętrznych i wewnętrznych orzekania. Z drugiej strony, realizacja odpowiedzialności dyscyplinarnej ma istotne znaczenie dla przeciwdziałania takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić sędziów –a tym samym Trybunał – wiarygodności w oczach opinii społecznej. Odpowiedzialność ta jest jednym ze środków służących zagwarantowaniu, aby adresaci orzeczeń Trybunału postrzegali go jako organ złożony z osób, czyniących zadość godności urzędu w stopniu uzasadniającym kompetencję do kontroli konstytucyjności ustaw i innych aktów normatywnych.

Dla oceny zasadności rozpatrywanego zarzutu celowe jest przedstawienie relacji pomiędzy organami upoważnionymi przez kwestionowany przepis do występowania z wnioskiem w sprawie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego a Trybunałem Konstytucyjnym.

W świetle przepisów Konstytucji, na poziomie najbardziej ogólnym relacje Prezydenta i Trybunału Konstytucyjnego są wyznaczane przez zasadę podziału i równowagi władzy (por. art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji). Przejawiają się one w następujących obszarach: powoływanie przez Prezydenta Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego spośród kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału (por. art. 194 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 21 Konstytucji), kompetencja Prezydenta do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 191 ust. 1 pkt 1, art. 192, art. 122 ust. 5, art. 133 ust. 2, art. 144 ust. 3 pkt 9 Konstytucji), kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania na wniosek Marszałka Sejmu o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (por. art. 131 Konstytucji).

W ustawie o TK – oprócz przepisów precyzujących wskazane powyżej regulacje konstytucyjne – określone zostały też dalsze relacje pomiędzy Prezydentem a Trybunałem Konstytucyjnym. Stosownie art. 21 ust. 1 ustawy o TK osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa ślubowanie wobec Prezydenta (zob. wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). Ustawa o TK określa również sytuacje, w których Prezydent jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem (por. art. 56) oraz wskazuje, że Prezes Trybunału przesyła Prezydentowi odpis orzeczenia Trybunału wraz z uzasadnieniem i zdaniami odrębnymi niezależnie od tego, czy był on uczestnikiem postępowania (por. art. 103 ust. 2). Można wskazać również relacje związane z informowaniem Prezydenta i innych organów państwa o działalności Trybunału. Chodzi tu o przekazywanie przez Prezesa Trybunału informacji o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa Trybunału (por. art. 6 ust. 3 ustawy o TK), a także zapraszanie Prezydenta przez Prezesa Trybunału do udziału w Zgromadzeniu Ogólnym, podczas którego są omawiane istotne problemy wynikające z działalności i orzecznictwa Trybunału (por. art. 11 ust. 2 ustawy o TK).

Nie ma natomiast w Konstytucji przepisów regulujących relacje pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a Trybunałem Konstytucyjnym. W ustawie o TK zawarte są jedynie przepisy dotyczące informowania innych organów państwa, w tym Ministra Sprawiedliwości, o działalności Trybunału (zob. art. 6 ust. 3 i art. 11 ust. 2 ustawy o TK).

Należy zatem stwierdzić, że wynikająca z zaskarżonego przepisu kompetencja Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości nie wiąże się z unormowaną w Konstytucji i ustawie o TK pozycją Prezydenta wobec Trybunału, a tym bardziej z pozycją Ministra Sprawiedliwości wobec Trybunału. Omawiana kompetencja ma całkiem nowy i odmienny charakter. Zważywszy na konstytucyjną pozycję Trybunału należy uznać – odmiennie niż Prokurator Generalny – że zagadnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału należy do sfery niezależności i autonomii Trybunału i powinno być w pełni prowadzone wewnątrz Trybunału. Prokurator Generalny, proponując uznanie art. 28a ustawy o TK za zgodny Konstytucją, nie dostrzegł m.in., że wkroczenie organów zewnętrznych spoza władzy sądowniczej w tę sferę, polegające na sformalizowanym żądaniu wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, mogłoby wpływać na sposób postrzegania Trybunału jako niezależnego organu władzy sądowniczej dającego gwarancje należytego wykonywania jego kompetencji. Przewidziany w art. 28a ustawy o TK mechanizm wnioskowania o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie uwzględnia ustrojowego wyodrębnienia władzy sądowniczej, w tym Trybunału, od pozostałych władz, związanego ze szczególnymi kompetencjami tego organu, polegającymi na ocenie aktów normatywnych, w tym tych wydawanych przez Prezydenta (zob. np. wyrok z 31 maja 29 listopada 2007 r., sygn. SK 43/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 130; postanowienie z 20 maja 2009 r., sygn. K 25/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 77) i Ministra Sprawiedliwości (zob. np. wyroki z : 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 110). Przyznanie takiej kompetencji organom władzy wykonawczej oddziałuje pośrednio na warunki, w jakich odbywa się wykonywanie funkcji orzeczniczych przez Trybunał i z tej przyczyny jest niezgodne z zasadą niezależności Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego niezawisłość sędziów, w tym sędziów Trybunału, wynikająca z art. 195 ust. 1 Konstytucji, obejmuje wiele elementów, a mianowicie: bezstronność w stosunku do uczestników postępowania, niezależność od organów (instytucji) pozasądowych, samodzielność sędziego w relacji do władz i innych organów sądowych, niezależność od czynników politycznych, wewnętrzną niezawisłość sędziego. Niezawisłość sędziego to nie tylko uprawnienie sędziego, lecz także jego konstytucyjny obowiązek, podobnie jak konstytucyjnym obowiązkiem ustawodawcy jest ochrona niezawisłości sędziego (zob. wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, a także wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 oraz 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że niezawisłość sędziowska należy do istoty prawidłowego wykonywania zawodu sędziego i przez to jest również gwarancją praw i wolności obywatelskich. Szczególną postacią sprzeniewierzenia się obowiązkom łączącym się z zasadą niezawisłości jest naruszenie obowiązku zachowania przez sędziego bezstronności, co może m.in. polegać na dostosowywaniu treści wydawanych orzeczeń do sugestii czy poleceń przekazywanych sędziemu z zewnątrz (zob. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, oraz 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15).

Dla realizacji wynikającego z art. 195 ust. 1 Konstytucji obowiązku zachowania zasady niezawisłości sędziowskiej niezbędne są prawne gwarancje tej niezawisłości. Jedną z nich jest pozostawienie Trybunałowi inicjatywy w zakresie realizacji odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału. Jest to konieczne dla zapewnienia niezależności Trybunału od innych organów państwa, zarówno zaliczanych do władzy ustawodawczej, jak i władzy wykonawczej czy sądowniczej. Natomiast przepisy ustaw zwykłych powinny raczej stwarzać dalsze gwarancje zapewnienia niezawisłości sędziowskiej, nie zaś przyznawać organom władzy wykonawczej uprawnienia bezpośrednio do oddziaływania na sytuację sędziów Trybunału.

Należy uznać, że kwestionowany art. 28a ustawy o TK, przyznając organom władzy wykonawczej uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, narusza niezawisłość sędziowską poprzez uzależnienie decyzji dotyczącej sędziego od organów spoza władzy sądowniczej oraz od czynników politycznych. Nie ma przy tym decydującego znaczenia okoliczność, że samą decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony i podjęciu działań zmierzających do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego podejmuje Prezes Trybunału. Już sama potencjalna możliwość wystąpienia z takim wnioskiem może negatywnie oddziaływać na sędziego Trybunału i wywiera wpływ na postrzeganie jego niezawisłości.

Należy również podkreślić, że odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału nie wyłącza ich odpowiedzialności karnej, karno-skarbowej, administracyjnej czy lustracyjnej. Odpowiedzialność dyscyplinarna jest dodatkową formą kontroli sędziów Trybunału, mającą na celu zagwarantowanie, że w jego składzie zasiadają jedynie takie osoby, które spełniają wysokie kryteria etyczne i postępują w sposób nie uwłaczający godności sędziego oraz przestrzegają przepisów prawa. W tym kontekście za chybione należy uznać cytowane już stwierdzenie posła uzasadniającego dodanie kwestionowanego przepisu, które padło podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r., że „sędziowie nie podlegają żadnej kontroli i są poza prawem” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 35) .

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 28a ustawy o TK dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

6.2. Zarzuty dotyczące art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej oraz art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK.

6.2.1. Zaskarżony przepis.
Ustawodawca wprowadził możliwość złożenia z urzędu sędziego przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Łączy się to z wyeliminowaniem z katalogu kar dyscyplinarnych orzekanych w ramach postępowania dyscyplinarnego dotyczącego sędziów TK kary złożenia sędziego Trybunału z urzędu (por. art. 1 pkt 6 ustawy z 22 grudnia 2015 r.). Art 1 pkt 6 ustawy nowelizującej stanowi: „w art. 31 uchyla się pkt 3”. Wspomniany w nim art. 31 ustawy o TK w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej miał następujące brzmienie: „Karami dyscyplinarnymi są: 1) upomnienie; 2) nagana; 3) złożenie sędziego z urzędu”. Stosownie do art. 31a ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 7 ustawy z 22 grudnia 2015 r: : „1. W szczególnie rażących przypadkach Zgromadzenie Ogólne występuje do Sejmu z wnioskiem o złożenie z urzędu sędziego Trybunału. 2. Zgromadzenie Ogólne może podjąć uchwałę lub złożyć wniosek w sprawie, o której stanowi ust. 1, także na wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej lub Ministra Sprawiedliwości w ciągu 21 dni od dnia otrzymania wniosku. 3. Uchwałę odmawiającą złożenia wniosku, o którym stanowi ust. 1, wraz z uzasadnieniem doręcza się wnioskodawcy, o którym stanowi ust. 2, w ciągu 14 dni od dnia podjęcia uchwały”. Z kolei art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej stanowi, że: „Wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji następuje w przypadku złożenia z urzędu sędziego Trybunału przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego”.

6.2.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. W ocenie Pierwszego Prezesa SN, kwestionowane przepisy naruszają równowagę władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, kreując pozakonstytucyjne kompetencje, polegające na przyznaniu Sejmowi oraz Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości możliwości podejmowania działań naruszających niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów. Wprowadzenie instytucji złożenia z urzędu sędziego Trybunału przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego oznacza uzależnienie losów sędziego od stanowiska większości parlamentarnej, a tym samym prowadzi do upolitycznienia Trybunału. Zdaniem drugiej grupy posłów, kwestionowane przepisy naruszają standardy prawidłowej legislacji, zasadę nieusuwalności sędziów, zasadę sądowego trybu orzekania o złożeniu sędziego z urzędu, zasadę niezależności władzy sądowniczej oraz zasadę niezawisłości sędziowskiej. Wyodrębnienie z katalogu kar dyscyplinarnych sankcji w postaci złożenia sędziego z urzędu i powierzenie kompetencji do jej wymierzania Sejmowi powoduje stworzenie dwóch konkurencyjnych trybów egzekwowania odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału zróżnicowanych pod względem procedury, sankcji i podmiotu, który je wymierza. Pierwszy tryb przewidziany w art. 29 ustawy o TK odpowiada standardom niezawisłości, zaś drugi, przewidziany w art. 31a ustawy o TK, tych standardów nie spełnia. Ponadto art. 31a ustawy o TK posługuje się zwrotem niedookreślonym „szczególnie rażące przypadki” na oznaczenie sytuacji uzasadniającej wszczęcie postępowania zmierzającego do złożenia sędziego z urzędu. Z pozycji ustrojowej Trybunału i szczególnego statusu sędziów Trybunału wynika potrzeba ich szczególnej ochrony przed ingerencją ze strony pozostałych władz. Uzależnienie decyzji o pozbawieniu sędziego Trybunału urzędu od woli większości parlamentarnej stwarza pole do wywierania przez Sejm wpływu na proces orzekania, tym bardziej, że postępowanie w sprawie złożenia sędziego z urzędu zainicjować może wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości. Zasadnicze wątpliwości grupy posłów budzi również fakt, że sejmowy etap postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu nie został uregulowany w ustawie o TK, co oznacza, że sposób procedowania w tej sprawie określa regulamin Sejmu. Postępowanie, o którym mowa w art. 31a ustawy o TK – zdaniem grupy posłów – nie odpowiada również standardom wynikającym z art. 78 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że upoważnienie Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do kierowania do Zgromadzenia Ogólnego wniosków o wszczęcie procedury złożenia z urzędu sędziego Trybunału może stanowić formę niedopuszczalnego z punktu widzenia Konstytucji nacisku organów politycznych na sędziego Trybunału. Zdaniem Rzecznika, zastosowanie art. 180 ust. 2 Konstytucji do sędziów Trybunału powoduje, że złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu, w tym przypadku orzeczenia wydanego przez sędziów Trybunału. Żaden organ spoza kręgu organów władzy sądowniczej nie może więc orzekać o złożeniu sędziego z urzędu. We wniosku Krajowej Rady Sądownictwa podkreślono, że kwestionowane przepisy naruszają wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadę trójpodziału i równowagi władz oraz wprowadzają możliwość „przenikania władzy ustawodawczej we władzę sądowniczą”, co powoduje naruszenie niezależności Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów.

6.2.3. Przedmiot i wzorce kontroli. W petitum wniosku Pierwszy Prezes SN zakwestionował cały art. 36 ustawy o TK. Z treści uzasadnienia wynika natomiast, że przepis ten kwestionowany jest w zakresie, w jakim dotyczy: złożenia z urzędu sędziego Trybunału (por. art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK) oraz stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. art. 36 ust. 2 ustawy o TK). W myśl zasady falsa demonstracio non nocet, należy uznać, że intencją wnioskodawcy było więc zakwestionowanie jedynie art. 36 ust. 1 pkt 4 oraz art. 36 ust. 2 ustawy o TK. Pierwszy Prezes SN nie uzasadnił natomiast zarzutu naruszenia art. 8 Konstytucji przez art. 31a i art. 36 ustawy o TK. W uzasadnieniu wniosku drugiej grupy posłów nie zostało uzasadnione naruszenie art. 2, art. 78, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 i art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji przez art. 1 pkt 6 ustawy o TK. W tej części wnioski nie spełniają wymogu formalnego uzasadnienia zarzutu, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Z tej przyczyny, postępowanie podlega umorzeniu we wskazanym zakresie na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Według drugiej grupy posłów, art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK narusza art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji z uwagi na to, że „sejmowy etap postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego TK z urzędu nie został szczegółowo uregulowany w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym”. Należy podkreślić, że jest to zarzut zaniechania ustawodawczego, który nie może być przedmiotem orzekania Trybunału. Zaniechanie ustawodawcze występuje wtedy, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych, których wprowadzenie do systemu prawnego jest – zdaniem podmiotu inicjującego kontrolę zgodności z Konstytucją – konieczne z punktu widzenia Konstytucji. Trybunał konsekwentnie przyjmuje, że nie posiada kognicji do orzekania w sprawach tego rodzaju. Z tej przyczyny postępowanie w zakresie kontroli art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Konkludując, w ramach omawianej grupy zarzutów Trybunał zbadał art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z art. 2, art. 78, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji. Należy w tym kontekście wskazać, że art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej jest pierwszym z kilku kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów uchylających. Treść tego typu przepisów – formalnie rzecz biorąc –sprowadza się do usunięcia z systemu prawnego kilkunastu wymienionych w nim jednostek redakcyjnych ustawy o TK. W świetle poglądów doktryny oraz dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, nie ma przeszkód dla badania zgodności z Konstytucją tego typu rozwiązań normatywnych (por. A. Mączyński, Kontrola konstytucyjności przepisów uchylających i zmieniających, [w:] Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 157 i nast.; S. Wronkowska, O źródłach prawa i aktach normatywnych raz jeszcze, [w:] Prawo prywatne czasu przemian, Poznań 2005, zwłaszcza s. 128-133, a z orzecznictwa zwłaszcza wyroki z: 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 36; 12 czerwca 2006 r., sygn. K 38/05, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 63 i 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 28, a także postanowienie z 17 lipca 2014 r., sygn. P 28/10, OTK ZU nr 7/2014, poz. 83). Istotą kontroli konstytucyjności w takim przypadku jest ocena, czy – w świetle wskazanych przez podmiot inicjujący postępowanie wzorców kontroli – dopuszczalne było uchylenie przepisów wymienionych w zaskarżonym przepisie derogującym. Przedmiotem kontroli staje się w tym przypadku zgodność z Konstytucją specyficznej luki prawnej, tj. braku regulacji w obszarze, który dotychczas był i – w świetle Konstytucji – nadal powinien być unormowany.

6.2.4. Przebieg prac legislacyjnych. Poselski projekt ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) nie przewidywał uchylenia art. 31 pkt 3 ustawy o TK oraz dodania art. 31a ustawy o TK, a także zmiany brzmienia art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Zgłoszenie przepisów: uchylającego art. 31 ust. 3 ustawy o TK, dodającego art. 31a ustawy o TK oraz zmieniającego brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK nastąpiło 21 grudnia 2015 r. w formie poprawki na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu projektu. Podczas tego posiedzenia poseł K. Pawłowicz uzasadniała potrzebę uchylenia art. 31 pkt 3 ustawy o TK w następujący sposób: „proponujemy, aby sformułowanie «złożenie sędziego Trybunału z urzędu» zastąpić sformułowaniem innym, ponieważ trzymamy się koncepcji, że organ, który powołuje powinien mieć kompetencje do składania z urzędu, wygaszania mandatu. Nie odbieramy Trybunałowi Konstytucyjnemu prawa decydowania, czy dany sędzia zasłużył na tak surową karę, czy nie. Proponujemy wykreślenie obecnego trzeciego punktu [z art. 31 ustawy o TK] oraz dodanie dodatkowego art. 31a” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 26). Uzasadniając wprowadzenie art. 31a i zmianę art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, poseł K. Pawłowicz wskazywała: „że to [występowanie przez Zgromadzenie Ogólne z wnioskiem do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego Trybunału] jest cały czas kompetencją Zgromadzenia Ogólnego. Nic Sejm nie robi z własnej inicjatywy. W ust. 2 mamy możliwość stworzoną dla prezydenta i ministra sprawiedliwości złożenia wniosku o wymierzenie kary dyscyplinarnej. Suwerenem jest tu Zgromadzenie Ogólne, które może odmówić złożenia takiego wniosku i prowadzenia postępowania. Ale taka możliwość dla prezydenta czy ministra sprawiedliwości powinna się znaleźć. To nie ma nic wspólnego z naruszaniem niezawisłości sędziego, dlatego że mogą się zdarzyć sytuacje, które wprost zmuszają do objęcia kontrolą na pewnych ogólnych zasadach szczególnie drastycznych sytuacji, z jakimi na przykład teraz mamy do czynienia, z panem prezesem Rzeplińskim czy sędziami w stanie spoczynku – sędziów w stanie spoczynku nie będzie to dotyczyło – którzy naruszają godność sędziego, występując w funkcji polityka. Takie uprawnienie powinno służyć innym podmiotom, innym władzom. Jeszcze raz tylko powiem, że chodzi o złożenie wniosku. Natomiast decyzja co do jego procedowania i skutków całkowicie należy do Trybunału” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 26-27).

6.2.5. Postępowanie dotyczące złożenia z urzędu sędziego Trybunału – ogólna charakterystyka, zmiana w porównaniu do poprzedniego stanu prawnego. Omawiane przepisy przyznały Sejmowi kompetencję złożenia z urzędu sędziego Trybunału, równocześnie pozbawiając tej możliwości Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno ustawa o TK w brzmieniu sprzed ogłoszenia ustawy nowelizującej, jak i ustawa o TK z 1997 r. nie przewidywały takiej kompetencji Sejmu. W poprzednim stanie prawnym złożenie sędziego Trybunału z urzędu mogło zostać orzeczone tylko w ramach postępowania dyscyplinarnego (por. art. 10 ustawy o TK z 1997 r.). Katalog wszystkich zmian ustawowych wynikających z kwestionowanych przepisów w ramach niniejszych zarzutów jest następujący: pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego kompetencji do orzeczenia kary dyscyplinarnej złożenia z urzędu sędziego Trybunału (uchylenie art. 31 pkt 3 ustawy o TK), utworzenie obok postępowania dyscyplinarnego osobnej procedury mającej na celu złożenie z urzędu sędziego Trybunału (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do składania wniosku w sprawie inicjowania procedury złożenia z urzędu sędziego Trybunału (por. art. 31a ust. 2 ustawy o TK), ograniczenie roli Zgromadzenia Ogólnego jedynie do występowania do Sejmu z wnioskiem o złożenie z urzędu sędziego Trybunału (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), przyznanie Sejmowi kompetencji do złożenia z urzędu sędziego Trybunału na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK).

Sformułowanie zaskarżonych przepisów nie jest jasne i nie wynika z niego, czy przewidziana w dodanym art. 31a oraz zmienionym art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK procedura złożenia z urzędu sędziego Trybunału przeprowadzana jest w ramach postępowania dyscyplinarnego sędziów Trybunału czy też obok tego postępowania. Ma to istotne znaczenie m.in. z punktu widzenia wszczynania samej procedury, zasad odpowiedzialności sędziów, czy też sposobu postępowania na etapie decydowania o występowania z wnioskiem przez Zgromadzenie Ogólne. Art. 31a ustawy o TK nie określa w jakich sytuacjach Zgromadzenie Ogólne miałoby z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu występować posługując się jedynie zwrotem niedookreślonym stanowiącym, że ma to następować „w szczególnie rażących przypadkach”. Gdyby przyjąć, że przewidziana w ustawie z 22 grudnia 2015 r. procedura złożenia sędziego z urzędu przeprowadzana jest w ramach postępowania dyscyplinarnego, wówczas należałoby przyjąć, że skład orzekający w ramach tego postępowania powinien zakończyć sprawę wydaniem orzeczenia o zasadności złożenia sędziego z urzędu wraz z wnioskiem do Zgromadzenia Ogólnego o wystąpienie do Sejmu o złożenie sędziego z urzędu. Wówczas złożenie sędziego z urzędu stanowiłoby karę związaną z odpowiedzialnością dyscyplinarną sędziego, wymierzaną w złożonej procedurze przewidującej udział organu władzy ustawodawczej. Przy takiej interpretacji kwestionowanych przepisów to Trybunał, a konkretnie skład orzekający w postępowaniu dyscyplinarnym, byłby nadal organem podejmującym decyzję w przedmiocie złożenia sędziego z urzędu, zaś Sejm byłby obowiązany do podjęcia działań powodujących złożenie sędziego z urzędu w każdym przypadku otrzymania wniosku od Zgromadzenia Ogólnego. Za odmienną interpretacją, według której kwestionowane przepisy przewidują złożenie sędziego z urzędu w ramach procedury osobnej od postępowania dyscyplinarnego procedury przemawiać zdaje się treść art. 31a ust. 2 ustawy o TK. Przepis ten przyznaje Prezydentowi oraz Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem do Zgromadzenia Ogólnego o podjęcie działań mających na celu złożenie sędziego z urzędu. Biorąc pod uwagę, że uprawnienie do złożenia wniosku o wszczęcia postępowania dyscyplinarnego zostało przyznane tym organom osobno w art. 28a ustawy o TK należy uznać, że zamiarem ustawodawcy było oddzielenie od siebie tych dwóch procedur. Z uwagi na wskazane nagromadzenie niejasności na podstawie kwestionowanych przepisów nie jest możliwe odtworzenie w sposób jednoznaczny przebiegu całej procedury wyznaczonej przez zaskarżone przepisy zmierzającej do złożenia z urzędu sędziego Trybunału. Nie budzi wątpliwości to, że Zgromadzenie Ogólne „w szczególnie rażących przypadkach” miałoby możliwość z własnej inicjatywy lub w wyniku wniosku Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości wystąpić z wnioskiem do Sejmu o złożenie sędziego z urzędu (por. art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o TK) oraz to, że Sejm miałby posiadać kompetencję do złożenia z urzędu sędziego Trybunału na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK). Ponadto, Prezydent i Minister Sprawiedliwości mogą występować z wnioskiem do Zgromadzenia Ogólnego o podjęcie działań zmierzających do złożenia z urzędu sędziego (por. art. 31a ust. 2 ustawy o TK). W przypadku uznania wniosku Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości za niezasadny, Zgromadzenie Ogólne miałoby podejmować uchwałę odmawiającą wystąpienia do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego i doręcza tym podmiotom wraz z uzasadnieniem w terminie 14 dni od jej podjęcia (por. art. 31a ust. 3 ustawy o TK).

6.2.6. Ocena zgodności art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Kwestionowany art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej w istotny sposób modyfikuje odpowiedzialność dyscyplinarną sędziów Trybunału poprzez wyeliminowanie najsurowszej kary dyscyplinarnej wymierzanej przez Trybunał. Po uchwaleniu kwestionowanego przepisu, katalog kar, które można orzec w postępowaniu dyscyplinarnym, został ograniczony do kary upomnienia oraz nagany (por. art. 31 pkt 1 i 2 ustawy o TK). Uchylenie przepisu przewidującego karę dyscyplinarną złożenia z urzędu sędziego, oznacza, że w stanie prawnym po uchwaleniu ustawy nowelizującej Trybunał nie ma możliwości podjęcia decyzji w przedmiocie usunięcia ze swojego grona osoby, która postępuje w sposób niegodny urzędu sędziego, nieetyczny czy też sprzeczny z przepisami prawa. Problem konstytucyjny w ramach niniejszego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pozbawienie Trybunału kompetencji do orzeczenia złożenia z urzędu sędziego Trybunału w ramach postępowania dyscyplinarnego nie narusza niezależności Trybunału.

Wyodrębnienie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału służy przede wszystkim ochronie autonomii i niezależności Trybunału, a także zapewnieniu należnego autorytetu wśród odbiorców jego orzeczeń. Należy zauważyć, że kara upomnienia oraz nagany nie będą stanowić adekwatnego środka reakcji wobec wszystkich potencjalnych zachowań osoby piastującej urząd sędziego, które nie odpowiadają godności tego urzędu. W uzasadnionych sytuacjach konieczne jest orzeczenie kary złożenia sędziego z urzędu w celu pozbawienia urzędu sędziego osoby, która nie spełnia wymagań niezbędnych dla sprawowania funkcji sędziowskich. Kara dyscyplinarna złożenia sędziego Trybunału z urzędu stanowi zatem jedną z prawnych gwarancji niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Usunięcie przepisu przewidującego karę dyscyplinarną w postaci złożenia z urzędu sędziego Trybunału należy więc uznać za naruszające zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego, wynikającą z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

Na marginesie należy odnotować, że w postępowaniach dyscyplinarnych dotyczących sędziów Sądu Najwyższego (por. art. 55 § 1 pkt 4 ustawy o SN), sędziów sądów powszechnych (por. art. 109 § 1 pkt 5 p.u.s.p.) oraz sędziów sądów administracyjnych (zob. art. 9, art. 29 p.u.s.a. w związku z art. 109 § 1 pkt 5 p.u.s.p.) w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. art. 49 p.u.s.a. w związku z art. 56 § 1 ustawy o SN) przewidziano możliwość wydania – w ramach postępowania dyscyplinarnego – orzeczenia o złożeniu z urzędu sędziego. Uchylenie przepisu przewidującego karę złożenia z urzędu sędziego Trybunału należy w tym kontekście ocenić jako działanie ustawodawcy w kierunku osłabienia autonomii władzy sądowniczej, co narusza podstawowe zasady regulujące ustrój organów tej władzy określone w Konstytucji. Organy władzy sądowniczej – w ramach przysługującej ich autonomii – powinny posiadać środki służące zagwarantowaniu, aby osoby piastujące urząd sędziego czyniły zadość godności tego urzędu. W świetle powyższych argumentów, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 pkt 6 ustawy z nowelizującej jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

6.2.7. Ocena zgodności znowelizowanych art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z wymaganiem określoności prawa, wynikającym z art. 2 Konstytucji, przepisy powinny być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Za naruszenie Konstytucji może być uznane stanowienie przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań (zob. wyrok z 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33). Ustawodawca obowiązany jest do tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym przypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary analizowanej zasady składają się kryteria tworzące tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji, a mianowicie kryteria: precyzyjności regulacji prawnej, jasności przepisu oraz jego legislacyjnej poprawności. Przez precyzyjność przepisu należy rozumieć możliwość dekodowania z przepisów jednoznacznych norm prawnych, a także ich skutków za pomocą przyjętych reguł interpretacji prawa. Jasność przepisu oznacza zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Poprawność legislacyjna oznacza natomiast zgodność przepisu z wymaganiami prawidłowej legislacji (zob. wyrok z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138).

Kwestionowane przepisy nie spełniają tak rozumianych wymagań prawidłowej legislacji w kilku aspektach. Po pierwsze, należy zgodzić się z drugą grupą posłów, że sposób określenia w art. 31a ust. 1 ustawy o TK sytuacji uzasadniających wystąpienie do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego Trybunału przez posłużenie się zwrotem niedookreślonym „szczególnie rażące przypadki” nie spełnia standardu precyzyjności regulacji prawnej. Zwrot ten nie jest pojęciem konstytucyjnym, nie występuje także w innych przepisach ustawowych, dotyczących przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych. Jak można się domyślać, „szczególnie rażący przypadek” to sytuacja wyjątkowa, jednoznacznie sprzeczna z prawem i godna potępienia z moralnego punktu widzenia. Z brzmienia analizowanego przepisu nie wynika jednak, że musi ona polegać na konkretnym oczywiście nagannym zachowaniu tego sędziego TK, wobec którego wszczynane jest postępowanie dyscyplinarne. Możliwa jest także taka interpretacja tego przepisu, która odnosi „szczególnie rażące przypadki” do okoliczności niedotyczących jego postępowania, a nawet całkowicie od niego niezależnych. Nie można więc wykluczyć, że podstawą złożenia sędziego TK z urzędu byłyby „szczególnie rażące przypadki” działań organów państwa, w tym także Sejmu lub Prezydenta w związku z wyborem i ślubowaniem danego sędziego TK. Stanowiłoby to istotne zagrożenie dla niezawisłości sędziów TK. Tymczasem z uwagi na znaczenie działania określonego w tym przepisie dla statusu sędziego Trybunału konieczne jest możliwie szczegółowe uregulowanie przesłanek odpowiedzialności, mogącej skutkować złożeniem sędziego TK z urzędu. Po drugie, nie jest jasne, czy do procedury określonej w art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 stosuje się zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej określone w art. 28 ustawy o TK, czy też jest to osobna forma odpowiedzialności dotychczas nieprzewidziana w ustawie. Z treści art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK nie wynika w sposób jednoznaczny, jaki skutek wywołuje wniosek Zgromadzenia Ogólnego – czy powoduje po stronie Sejmu obowiązek złożenia z urzędu sędziego Trybunału, czy też jedynie wszczyna procedurę prowadzącą do złożenia sędziego z urzędu przeprowadzaną przez Sejm (zauważył to także w swoim stanowisku Prokurator Generalny). Wątpliwości może budzić także określenie kompetencji Zgromadzenia Ogólnego w art. 31a ust. 2 ustawy o TK: czy chodzi w nim o możliwość podjęcia uchwały o złożeniu sędziego z urzędu, skoro ma ona dotyczyć sprawy „o której stanowi ust. 1”, czy też raczej uchwały odmawiającej złożenia wniosku do Sejmu, o której mowa w art. 31a ust. 3 ustawy o TK.

Z uwagi na takie nagromadzenie niejasności w kwestionowanych przepisach w jakże drażliwej materii nie jest możliwe dekodowanie z tych przepisów jednoznacznych norm prawnych, a także ich skutków za pomocą przyjętych reguł interpretacji prawa. Należy podkreślić, że chodzi o przepisy ustawowe spełniające funkcje represyjne, gdzie wymaganie jasności i precyzji jest szczególnie istotne. Oznacza to, że kwestionowane przepisy nie czynią zadość zasadom poprawnej legislacji oraz naruszają wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę określoności prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 31a ustawy o TK dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą określoności prawa.

6.2.8. Ocena zgodności znowelizowanych art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1, art. 195 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji. Problem konstytucyjny w ramach niniejszego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przyznanie Sejmowi kompetencji do złożenia sędziego z urzędu w ramach szczególnej procedury, która może być zainicjowana m.in. na wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości nie narusza niezależności Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów. Sejm jako organ władzy ustawodawczej, może oddziaływać na organy władzy sądowniczej, w tym Trybunał Konstytucyjny jedynie w granicach nienaruszających odrębności władzy sądowniczej, przede wszystkim w sytuacjach określonych w Konstytucji. Relacje między Sejmem a Trybunałem Konstytucyjnym określone w Konstytucji mają dwojaki charakter. Art. 194 ust. 1 Konstytucji przyznaje Sejmowi kompetencję do wybierania sędziów Trybunału. Z kolei Trybunał Konstytucyjny jest organem, który posiada kompetencję do oceny zgodności z Konstytucją wszystkich ustaw i uchwał normatywnych uchwalonych przez Sejm. Co więcej, – w przypadku wniosku Prezydenta – może decydować o losach uchwalonej, lecz jeszcze niepodpisanej i nieobowiązującej ustawy oceniając jej zgodność z Konstytucją na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji. Stosownie do art. 239 ust. 1 Konstytucji, w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie Konstytucji (tj. do 16 października 1999 r.) orzeczenia Trybunału, z wyjątkiem tych wydanych w następstwie pytań prawnych, podlegały rozpatrzeniu przez Sejm, który mógł je odrzucić większością 2/3 głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. W obecnym stanie prawnym orzeczenia Trybunału, w tym te, których następstwem jest usunięcie z systemu prawa ustaw uchwalonych przez Sejm są ostateczne i nie podlegają jakiejkolwiek procedurze zatwierdzania (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej kompetentnym do orzekania w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie (por. art. 188 pkt 1 i 2 Konstytucji). To właśnie możliwość kontroli efektów pracy Sejmu, czyli wszystkich ustaw i uchwał normatywnych uchwalanych przez parlament stanowi najistotniejszą formę oddziaływania Trybunału na władzę ustawodawczą w polskim porządku konstytucyjnym. Sądowa kontrola konstytucyjności prawa, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej stanowi zabezpieczenie zasady nadrzędności konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka. (zob. wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). W celu zapewnienia rzetelnego wykonywania tej kompetencji przez Trybunał konieczne jest zapewnienie prawnych gwarancji niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów zaś jakiekolwiek kompetencje Sejmu, które mogłyby oddziaływać na status sędziów Trybunału, muszą znaleźć wyraźną podstawę w Konstytucji. Jak słusznie wskazał w swoim stanowisku Prokurator Generalny, jedynym przepisem Konstytucji przyznającym Sejmowi kompetencję wobec sędziów Trybunału jest przytoczony art. 194 ust. 1, który stanowi, że Sejm wybiera sędziów Trybunału (zob. stanowisko Prokuratora Generalnego, s. 71). Z przepisu tego nie wynika przyznanie Sejmowi jakichkolwiek dalszych kompetencji odnoszących się do statusu sędziego, a zwłaszcza takich, które wiązałyby się z zakończeniem pełnienia funkcji przez sędziego przed upływem kadencji. Rola Sejmu została ustrojowo ograniczona do wyboru sędziów Trybunału. Po dokonaniu wyboru sędziego, Sejm definitywnie traci wpływ na status sędziego Trybunału.

W świetle Konstytucji ustrój państwa jest oparty na trójpodziale i równowadze władz (por. art. 10 Konstytucji), a każdy organ może działać wyłącznie w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji). Brak jest więc podstaw do uznania, że istnieje domniemanie kompetencji Sejmu w innych sferach niż działalność prawodawcza.

Przyznanie w art. 36 ust. 1 pkt 4 Sejmowi kompetencji do złożenia z urzędu sędziego Trybunału może wpływać na sposób realizacji kompetencji należącej do istoty sądownictwa konstytucyjnego a tym samym oddziaływać na jakość kontroli zgodności ustaw z Konstytucją. Przyznanie Sejmowi tej kompetencji stanowi wkroczenie władzy ustawodawczej w sferę objętą samodzielnością Trybunału w dziedzinie jego podstawowych funkcji związanych z rozpoznawaniem spraw i orzekaniem. Dodatkowo, wspomniana już okoliczność, że to ustawy, czyli akty normatywne uchwalane przez Sejm stanowią w praktyce główny przedmiot orzekania Trybunału wyklucza z punktu widzenia zasady podziału władz oraz zasady niezależności Trybunału i niezależności władzy sądowniczej przyznanie Sejmowi jakichkolwiek kompetencji umożliwiających pozbawienie sędziego jego urzędu. Ustawodawca, kształtując przepisy dotyczące sędziów Trybunału, powinien kierować się wynikającym z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji nakazem zapewnienia sędziom Trybunału warunków do niezawisłego przeprowadzania hierarchicznej kontroli aktów normatywnych, a tym samym przyczyniać się do ochrony samej Konstytucji. Z nakazu tego wynika norma o charakterze konstytucyjnym, zgodnie z którą sędzia Trybunału przed upływem kadencji nie może być odwołany przez organ władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej. Tymczasem przyjmując zmiany treści art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK i dodając w art. 31a ustawy o TK procedury występowania z wnioskiem do Sejmu o złożenie z urzędu sędziego Trybunału, ustawodawca obrał odwrotny kierunek, zmierzający do pozbawienia Trybunału prawnych gwarancji jego niezależności kosztem przyznania Sejmowi dodatkowych uprawnień umożliwiających ingerencję w kwestie związane z obsadą Trybunału Konstytucyjnego.

Zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji). Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania innych organów władzy publicznej, które mogłyby wpływać na działalność orzeczniczą Trybunału (zob. wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41, 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15). Przyznanie tak daleko idącej kompetencji organowi władzy ustawodawczej, ingeruje w niezawisłość sędziego Trybunału a zwłaszcza w ten jej aspekt, którym jest niezależność od organów (instytucji) pozasądowych oraz od czynników politycznych. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której o zasadności zakończenia pełnienia przez sędziego Trybunału funkcji przed upływem kadencji decyduje Sejm. Przyznanie tak daleko idącej kompetencji Sejmowi w oczywisty sposób powoduje możliwość wywierania nacisku na sędziego i oddziałuje na sposób wykonywania przez niego jego funkcji orzeczniczych.

Kwestionowane przepisy, przewidując, że o ukaraniu sędziego decydować ma organ pozasądowy jakim jest Sejm naruszają prawa osób sprawujących urząd sędziego Trybunału. Brak unormowania procedury, standardów gwarantowanych w ramach postępowania sądowego lub postępowania dyscyplinarnego w tym prawa do zaskarżenia decyzji o złożeniu sędziego z urzędu, narusza m.in. wskazany jako wzorzec kontroli art. 78 Konstytucji określającego prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji. Stosownie do tego przepisu, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Jednocześnie przepis ten stanowi, że ustawa określa wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania. W orzecznictwie Trybunał wskazuje się, że norma wyrażona w art. 78 Konstytucji dotyczy nie tylko postępowania sądowego i postępowania administracyjnego, ale również postępowania dyscyplinarnego (zob. wyroki z: 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK ZU nr 7/1998, poz. 117 i 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 27). Nie ma ona jednak charakteru bezwzględnego i dopuszcza wprowadzenie wyjątków przez ustawodawcę. Ustawodawca nie ma jednak pełnej swobody w tworzeniu takich wyjątków. Odstępstwo od zasady wynikającej z art. 78 Konstytucji powinno być podyktowane szczególnymi okolicznościami, które stanowiłyby uzasadnienie dla pozbawienia strony postępowania środka odwoławczego (zob. wyrok z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42).

Należy zauważyć, że stosownie do art. 180 ust. 2 Konstytucji złożenie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie. Przepis ten stanowi rozwinięcie zasady niezawisłości sędziowskiej określonej w art. 178 Konstytucji. Art. 180 ust. 1 i 2 odnoszą się do sędziów sądów i z tej przyczyny należy uznać, że nie stanowią one adekwatnych wzorców kontroli zgodności kwestionowanych przepisów, które dotyczą sędziów Trybunału. Z kolei art. 195 ust. 1 Konstytucji, który wyraża zasadę niezawisłości sędziów Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera wyraźnego uszczegółowienia tej zasady określającego m.in. zasady złożenia z urzędu sędziego Trybunału. Nie ma jednak podstaw do uznania, że niezawisłość sędziów Trybunału jest chroniona w mniejszym stopniu niż sędziów orzekających w sądach. Dlatego też należy przyjąć, że z samego art. 195 ust. 1 Konstytucji wynika, że złożenie sędziego z urzędu może nastąpić jedynie w drodze decyzji samego Trybunału.

Również przewidziane w art. 31a ust. 2 ustawy o TK przyznanie Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienia do występowania z wnioskiem o zainicjowanie procedury usunięcia z urzędu sędziego Trybunału ingeruję w zasadę niezależności Trybunału oraz niezawisłości sędziego Trybunału. Udział organów władzy wykonawczej w którejkolwiek z faz postępowania dyscyplinarnego jak i w ramach innej procedury dotyczącej oceny postępowania sędziego Trybunału i jego statusu stanowi nieuzasadnioną ingerencję w sferę autonomii Trybunału Konstytucyjnego. Okoliczność, że ostateczną decyzję o uznaniu wniosku za uzasadniony i wszczęciu postępowania podejmuje Zgromadzenie Ogólne nie wpływa na brak naruszenia niezawisłości sędziego, skoro nawet sama potencjalna możliwość wystąpienia z takim wnioskiem może negatywnie wpływać na postrzeganie sędziego jako niezawisłego. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 31a ustawy o TK dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 z art. 195 ust. 1 oraz z art. 78 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji.

6.3. Zarzuty dotyczące art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK.

6.3.1. Zaskarżone przepisy. W ramach niniejszego zarzutu wnioskodawcy zakwestionowali pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego i przyznanie Sejmowi kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia tego mandatu. Nie zostały zakwestionowane natomiast same przesłanki wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału określone w art. 36 ust. 1 ustawy o TK. Z kolei, art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK jest przedmiotem kontroli w ramach osobnego zarzutu. Stosownie do art. 8 pkt 4 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego należy „przygotowanie wniosku do Sejmu o wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału w przypadkach określonych w art. 36 ust. 1” Art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, brzmi zaś następująco: „Z wnioskiem do Sejmu o wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału, w przypadkach o których mowa w ust. 1, występuje Zgromadzenie Ogólne po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego”.

6.3.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. W ocenie Pierwszego Prezesa SN, przyznanie Sejmowi prawa stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału na wniosek Zgromadzenia Ogólnego powoduje naruszenie konstytucyjnej równowagi władzy ustawodawczej i władzy sądowniczej. Sejm uzyskuje w ten sposób możliwość blokowania działalności Trybunału poprzez zwlekanie z rozpatrzeniem kierowanego do Sejmu wniosku dotyczącego wygaśnięcia mandatu sędziego. Druga grupa posłów wskazała, że zastrzeżenie uprawnienia do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału do wyłącznej kompetencji organów Trybunału stanowi wyraz zasady odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz. Czynność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu należy do sfery wewnętrznej autonomii Trybunału, a dokładnie rzecz ujmując – do kategorii spraw osobowych sędziów Trybunału. Nie ma jakiegokolwiek konstytucyjnego lub systemowego uzasadnienia dla przekazania tego uprawnienia do kompetencji Sejmu. To, że sędziowie są wybierani przez Sejm, w żadnym razie nie przesądza o ich podległości Sejmowi ani też nie przemawia za przyznaniem Sejmowi kompetencji w sprawach osobowych. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, z punktu widzenia Konstytucji kwestia mandatu sędziego Trybunału stanowi wewnętrzną sprawę samego Trybunału i może być rozstrzygana wyłącznie przez jego organy. Natomiast powierzenie Sejmowi ostatecznego orzekania o wygaśnięciu mandatu narusza zasadę niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. Decydujący głos Sejmu w sprawie wygaśnięcia mandatu sędziego należy postrzegać jako formę niedopuszczalnej presji wywieranej na sędziego. Relacje między Sejmem a sędzią Trybunału zostały w sposób wyczerpujący określone w Konstytucji i sprowadzają się do wyboru sędziego Trybunału na podstawie art. 194 ust. 1 Konstytucji. Z kolei w ocenie Krajowej Rady Sądownictwa, pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego kompetencji do stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału narusza wyrażoną w art. 10 ust. 1 Konstytucji zasadę trójpodziału władz oraz niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów.

6.3.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Rzecznik Praw Obywatelskich uzasadnił naruszenie art. 180 ust. 2 Konstytucji przez przepisy dotyczące złożenia sędziego z urzędu (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK), a nie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału (por. art. 36 ust. 2 ustawy o TK). Krajowa Rada Sądownictwa nie przedstawiła argumentów świadczących o niezgodności art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 oraz art. 31a ust. 1, 2 i 3 ustawy o TK w zakresie wskazanym we wniosku z art. 2, art. 78, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 2 Konstytucji. W tej części wnioski nie spełniają wymagania formalnego, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, druga grupa posłów wskazała, że każde naruszenie zasady trójpodziału władz (por. art. 10 ust. 1 Konstytucji) godzi jednocześnie w standardy demokratycznego państwa prawnego, wywodzone w art. 2 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, jeżeli szczegółowe przepisy Konstytucji w wyraźny sposób zawierają określone unormowania, wzorcami oceny zgodności regulacji stanowiących przedmiot kontroli powinny być właśnie te przepisy, bez potrzeby odwoływania się do art. 2 Konstytucji. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie (zob. np. wyrok z 10 lutego 2015 r., sygn. SK 50/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 12). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie w zakresie badania zgodności art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK z art. 2 Konstytucji na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK ze względu na zbędność orzekania. Konkludując, w ramach niniejszego zarzutu Trybunał zbadał zgodność art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1, oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

6.3.4. Przebieg prac legislacyjnych. Zmiana brzmienia art. 8 pkt 4 oraz art. 36 ust. 2 ustawy o TK nie była przewidziana w poselskim projekcie ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu). Podobnie jak większość kwestionowanych w niniejszej sprawie rozwiązań, została ona zgłoszona 21 grudnia 2015 r. jako poprawka na etapie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu. Poseł K. Pawłowicz uzasadniała wówczas potrzebę wprowadzenia zmiany brzmienia art. 8 pkt 4 ustawy o TK w następujący sposób: „Przyjmujemy bowiem zasadę, powiem to już teraz, że prawo wygaszania mandatu służy podmiotowi, który powołuje. Czyli nie odbieramy w żaden sposób kompetencji samemu Trybunałowi, Zgromadzeniu Ogólnemu, natomiast kompetencja ta dla porządku powinna służyć Sejmowi. Oczywiście jest to na wniosek Zgromadzenia Ogólnego” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 18-19). Z kolei odnosząc się do poprawki zmieniającej brzmienie art. 36 ustawy o TK, poseł K. Pawłowicz wskazywała: „Może jeszcze art. 36. Tu mamy związek art. 8 z punktem, który dodajemy, że Zgromadzenie Ogólne występuje z wnioskiem do Sejmu o wygaśnięcie mandatu. W sytuacji, kiedy są szczególnie rażące przypadki Zgromadzenie Ogólne może wystąpić do Sejmu z takim wnioskiem. Odbieramy tu kompetencję prezesowi zgodnie z zasadą, że wygasza mandat ten, który powołuje. Art. 36, o którym mówiłam, ma związek z art. 8, dlatego, że obecny art. 36 określa sytuacje, kiedy mandat sędziego Trybunału wygasa. (…) Ust 2 i ust. 3 określają procedurę, która odbywa się wewnątrz Trybunału i którą prowadzi prezes Trybunału, zmierzającą do wygaszenia mandatu. My odbieramy te kompetencje prezesowi. Przekazujemy całemu Zgromadzeniu Ogólnemu uznanie, czy rzeczywiście zachodzi szczególnie rażący przypadek. Wówczas Zgromadzenie Ogólne występuje do Sejmu i tu jest ta jednostka: złożenie z urzędu sędziego Trybunału przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego. Z wnioskiem do Sejmu o wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, występuje Zgromadzenie Ogólne po przeprowadzeniu stosownego postępowania. Art. 31 określa kary dyscyplinarne, art. 36 określa wszystkie sytuacje wygaśnięcia mandatu poza karą dyscyplinarną, również skazanie prawomocnym wyrokiem, zrzeczenie się sędziego i śmierci. Przekazujemy te wszystkie kompetencje, wszystkie te sytuacje właśnie do art. 8, aby Zgromadzenie Ogólne wystąpiło do Sejmu z wnioskiem o wygaszenie mandatu sędziego w takich sytuacjach zgodnie z zasadą, że wygasza na końcu ten, który dokonuje wyboru. Podkreślam, wszystkie te sytuacje odbywają się na wniosek Zgromadzenia Ogólnego. Nie ma tu żadnej możliwości własnej inicjatywy” (Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 27).

6.3.5. Procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Podstawową formą zakończenia pełnienia funkcji sędziego Trybunału Konstytucyjnego jest zakończenie dziewięcioletniej kadencji. Drugą możliwością jest stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji, które może nastąpić w sytuacjach określonych w ustawie o TK. Nowe brzmienie kwestionowanych art. 8 pkt 4 oraz art. 36 ust. 2 ustawy o TK w istotny sposób zmienia procedurę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Procedura ta została zmieniona we wszystkich jej trzech fazach, a mianowicie: 1) inicjowania, 2) postępowania wyjaśniającego, 3) stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oraz częściowo w kwestii przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału. W stanie prawnym sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej organami kompetentnymi do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału były – w zależności od przesłanek – Zgromadzenie Ogólne albo Prezes Trybunału Konstytucyjnego. Art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej, stanowił, że do kompetencji Zgromadzenia Ogólnego należy stwierdzanie wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału. Stosownie do treści art. 36 ust. 2 w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej Zgromadzenie Ogólne stwierdzało w drodze uchwały wygaśnięcie mandatu sędziego w przypadku: 1) zrzeczenia się przez sędziego Trybunału urzędu, 2) skazania sędziego Trybunału prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, 3) prawomocnego orzeczenia o złożeniu sędziego Trybunału z urzędu. Kompetencja ta przysługiwała Zgromadzeniu Ogólnemu również w czasie obowiązywania ustawy z 1997 r., której art. 11 ust. 1 wymieniał sytuacje, w których Zgromadzenie Ogólne stwierdzało wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału. Z kolei, art. 36 ust. 2 pkt 1 ustawy o TK w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej stanowił, że w razie śmierci sędziego Trybunału wygaśnięcie mandatu stwierdzał Prezes Trybunału w drodze postanowienia. Identyczne rozwiązanie obowiązywało na gruncie ustawy o TK z 1997 r. (zob. art. 11 ust. 2). Brzmienie art. 36 ustawy o TK po uchwaleniu ustawy nowelizującej nie zawiera treści odpowiadającej art. 36 ust. 3 ustawy o TK w brzmieniu sprzed uchwalenia ustawy nowelizującej, który przewidywał, że Prezes Trybunału przekazuje niezwłocznie Marszałkowi Sejmu postanowienie lub uchwałę stwierdzające wygaśnięcie mandatu sędziego. Związane jest to ze zmianą brzmienia art. 8 pkt 4 oraz art. 36 ust. 2 ustawy o TK, która spowodowała pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego oraz Prezesa Trybunału kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału. Stosownie do obecnego brzmienia art. 36 ust. 2 ustawy o TK, to Sejm jest organem, do którego Zgromadzenie Ogólne kieruje wnioski o wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Należy zauważyć, że same przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia mandatu – oprócz tej określonej w art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK – nie uległy zmianie. Stosownie do art. 36 ust. 1 wygaśnięcie mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji następuje w przypadku: śmierci sędziego Trybunału; zrzeczenia się przez sędziego Trybunału urzędu; skazania sędziego Trybunału prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe; złożenia z urzędu sędziego Trybunału przez Sejm na wniosek Zgromadzenia Ogólnego. Ustawa o TK w brzmieniu obowiązującym do dnia uchwalenia ustawy nowelizującej nie przewidywała szczególnej regulacji dotyczącej inicjowania procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, ponieważ była ona w całości prowadzona przez organy Trybunału. Obecnie art. 8 pkt 4 ustawy o TK stanowi, że Zgromadzenie Ogólne przygotowuje wniosek do Sejmu o wygaśnięcie mandatu sędziego w przypadkach określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o TK. Zarówno w stanie prawnym po uchwaleniu ustawy nowelizującej, jak i w poprzednim stanie prawnym, nie zostało uregulowane postępowanie wyjaśniające przed stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału. Z art. 36 ust. 2 ustawy o TK wynika jedynie, że Zgromadzenie Ogólne przeprowadza takie postępowanie przed wystąpieniem z wnioskiem do Sejmu. Waga postępowania wyjaśniającego jest różna w zależności od tego, która z sytuacji skutkujących wygaśnięciem mandatu wystąpiła. O ile w przypadku śmierci sędziego Trybunału lub skazania sędziego Trybunału prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, wyjaśnienie wystąpienia okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu ogranicza się do weryfikacji prawdziwości dokumentów urzędowych i wyroków potwierdzających te okoliczności, o tyle w przypadku zrzeczenia się urzędu sędziego sytuacja może być mniej jednoznaczna. Zgromadzenie Ogólne powinno ocenić faktyczne powody zrzeczenia się przez sędziego urzędu, a w szczególności ustalić, czy nie był to wynik nacisków zewnętrznych na sędziego. Podkreśla się przy tym znaczenie dyskretności tego postępowania, tak aby w przypadku przyczyn o charakterze osobistym, sędzia mógł zrezygnować ze stanowiska bez wnikania w szczegóły jego sytuacji życiowej (zob. M. Zubik, Status prawny…, s. 107-108). Konkludując, w stanie prawnym po uchwaleniu ustawy nowelizującej, procedura stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału jest uregulowana w art. 8 i art. 36 ustawy o TK. W razie wystąpienia jednej z przesłanek powodujących wygaśnięcie mandatu określonych w art. 36 ust. 1 ustawy o TK, Zgromadzenie Ogólne przeprowadza postępowanie wyjaśniające. W razie ustalenia, że wystąpiła okoliczność powodująca wygaśnięcie mandatu danego sędziego Zgromadzenie Ogólne przygotowuje wniosek do Sejmu o wygaśnięcie mandatu. Art. 36 ust. 2 ustawy o TK nie stanowi w sposób jednoznaczny, że to Sejm posiada kompetencję do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, lecz wskazuje, że to do tego organu Zgromadzenie Ogólne występuje z wnioskiem o wygaśnięcie mandatu.

6.3.6. Ocena zgodności znowelizowanych art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Problem konstytucyjny w ramach niniejszego zarzutu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wynikające z kwestionowanych przepisów pozbawienie Zgromadzenia Ogólnego oraz Prezesa Trybunału kompetencji stwierdzania wygaśnięcia mandatu i przyznaniu jej Sejmowi nie narusza zasady niezależności Trybunału oraz zasady niezawisłości sędziego Trybunału. Stosownie do art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej, zaś w art. 173 Konstytucji ustanowiono zasadę, zgodnie z którą sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Sejm jako organ władzy ustawodawczej, może oddziaływać na Trybunał Konstytucyjny w granicach nienaruszających odrębności władzy sądowniczej –w sytuacjach określonych w Konstytucji. W ramach uzasadnienia niniejszego zarzutu w pełni znajdują zastosowanie uwagi poczynione w związku z rozpoznaniem zarzutu dotyczącego przepisów przyznających Sejmowi kompetencję do złożenia z urzędu sędziego Trybunału. Z przepisów Konstytucji kształtujących relacje między Trybunałem a Sejmem nie wynika norma upoważniająca Sejm do wpływania na status sędziego w innej sytuacji niż określona w art. 194 ust. 1 Konstytucji (kompetencja do wyboru sędziów Trybunału). Jak już zostało wskazane powyżej, z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji wynika norma, zgodnie z którą sędzia Trybunału przed upływem kadencji nie może być odwołany przez organ władzy ustawodawczej lub władzy wykonawczej. Jej celem jest zapewnienie sędziom Trybunału warunków do niezawisłego przeprowadzania hierarchicznej kontroli aktów normatywnych, co przyczynia się do ochrony samej Konstytucji. Za pozbawione podstaw należy zatem uznać rozumowanie przyjęte przez posła uzasadniającego poprawkę przewidującą zmianę brzmienia art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, jakoby ze wskazanej kompetencji Sejmu wynikała również podstawa do przyznania Sejmowi kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału. Znaczenie kompetencji Trybunału do przeprowadzania kontroli zgodności z Konstytucją ustaw uchwalanych przez Sejm dla zapewnienia przede wszystkim realizacji zasady nadrzędności Konstytucji wyklucza jakąkolwiek możliwość oddziaływania przez Sejm na status orzekających sędziów Trybunału. Tymczasem przyznanie kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu oddziałuje w sposób bezpośredni na status sędziów Trybunału. Z tej przyczyny przyznanie Sejmowi, czyli organowi władzy ustawodawczej kompetencji do stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału stanowi naruszenie art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji poprzez niedopuszczalne wkroczenie w niezależność Trybunału Konstytucyjnego. Przyznanie tak daleko idącej kompetencji organowi władzy ustawodawczej, jaką jest kompetencja do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego, w sposób rażący ingeruje w niezawisłość sędziego Trybunału polegającą na niezależności od organów (instytucji) pozasądowych oraz niezależności od czynników politycznych. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 pkt 4 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej oraz art. 36 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 oraz z art. 195 ust. 1 Konstytucji.

6.4. Zarzut dotyczący art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK.

6.4.1. Zaskarżony przepis. We wniosku z 31 grudnia 2015 r. grupa posłów zakwestionowała art. 1 pkt 16 ustawy z 22 grudnia 2015 r. w zakresie w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK. Przepis ten, do uchwalenia ustawy z 22 grudnia 2015 r. miał następujące brzmienie: „Sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie także za swoje postępowanie przed objęciem stanowiska, jeżeli uchybił obowiązkowi piastowanego urzędu państwowego lub okazał się niegodny urzędu sędziego Trybunału”.

6.4.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Druga grupa posłów zakwestionowała art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK. W jej opinii, uchylenie art. 28 ust. 2 ustawy o TK jest wyrazem ograniczenia zasady niezawisłości sędziowskiej (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji) przez osłabienie istotnych gwarancji jej zachowania, a także narusza zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej (por. art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji). Uchylenie tego przepisu otwiera drogę do piastowania urzędu sędziego TK przez osoby w sposób oczywisty nieodpowiadające standardom godności urzędu. Nie można wykluczyć sytuacji, w której w czasie trwania kadencji sędziego ujawnione zostaną okoliczności stanowiące jednoznaczną przesłankę wszczęcia wobec niego postępowania dyscyplinarnego.

6.4.3. Przebieg prac legislacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) uchylenie art. 28 ust. 2 ustawy o TK wnioskodawcy motywowali wskazując, że: „Uchylany art. 28 ust. 2 pozwala na ocenę zachowania sędziego przed objęciem funkcji. Takie rozwiązanie jest ingerencją w uprawnienia Sejmu. To Sejm ocenia postawę i zachowanie kandydata przed wyborami i podejmuje akceptację poprzez akt wyboru. Utrzymywanie normy pozwalałoby wzruszać Trybunałowi oceny Sejmu, co byłoby sprzeczne z art. 194 konstytucji”. Jak można przypuszczać na podstawie treści uzasadnienia – zdaniem autorów projektu – uchylenie art. 28 ust. 2 ustawy o TK miało powodować brak możliwości oceny zachowań sędziego TK przed objęciem stanowiska w ramach postępowania dyscyplinarnego.

6.4.4. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów za postępowanie przed objęciem stanowiska – ogólna charakterystyka, zmiany w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Podstawowe zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału zostały uregulowane w art. 28 ust. 1 ustawy o TK. Przepis ten wymienia trzy rodzaje przewinień dyscyplinarnych kategorie zachowań, za które sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie. Stosownie do treści tego przepisu, sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie przed Trybunałem za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności urzędu sędziego Trybunału lub inne nieetyczne zachowanie mogące podważać zaufanie do jego bezstronności lub niezawisłości. Do wejścia w życie ustawy nowelizującej ustawa o TK szczegółowo regulowała zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału za postępowanie przed objęciem stanowiska. Ustawodawca postanowił, w sposób wyraźny i odrębny od zasad ogólnych odpowiedzialności dyscyplinarnej wyrażonych w art. 28 ust. 1 ustawy o TK, określić kategorie zachowań, za które sędzia odpowiada dyscyplinarnie w związku z jego postępowaniem przed objęciem stanowiska. Były to: „uchybienie obowiązkowi piastowanego urzędu państwowego” oraz sytuacja, w związku z którą „okazał się niegodny urzędu sędziego Trybunału”. Uchylenie art. 28 ust. 2 ustawy o TK wywołało ten skutek, że obecnie odpowiedzialność sędziów Trybunału za postępowanie sprzed objęcia urzędu nie jest uregulowana wprost w ustawie o TK. Sposób uregulowania odpowiedzialności dyscyplinarnej po uchwaleniu ustawy nowelizującej jest taki sam, jak w ustawie o TK z 1997 r., która również nie różnicowała sposobu ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału za czyny sprzed i po objęciu stanowiska. Brzmienie art. 8 ustawy o TK z 1997 r., który stanowił, że sędzia Trybunału odpowiada dyscyplinarnie za naruszenie przepisów prawa, uchybienie godności swego urzędu lub inne nieetyczne zachowanie, mogące podważyć zaufanie do jego osoby, było zbliżone do brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy o TK, który, w obecnym stanie prawnym, jest jedynym przepisem określającym zasady ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej przez sędziów Trybunału.

6.4.5. Ocena zgodności art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, z art. 195 ust. 1 oraz z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji. Dla oceny zasadności zarzutu sformułowanego przez drugą grupę posłów podstawowe znaczenie ma ustalenie, jakie skutki w zakresie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału Konstytucyjnego wywarło uchylenie art. 28 ust. 2 ustawy o TK. Jak wskazano wyżej, zasady ponoszenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów w wyniku nowelizacji są obecnie określone w sposób zbliżony do regulacji ustawy o TK z 1997 r. Na jej tle w literaturze wskazywano, że skoro zasady ponoszenia odpowiedzialności sędziego Trybunału sprzed objęcia urzędu nie zostały uregulowane w ustawie o TK, to – na podstawie art. 6 ust. 8 ustawy o TK z 1997 r., zawierającego odesłanie do ustawy o SN – zastosowanie w tym zakresie znajdował odpowiednio art. 52 § 2 ustawy o SN, który przewiduje odpowiedzialność dyscyplinarną sędziego za postępowanie przed objęciem stanowiska (zob. M. Zubik, Status prawny sędziego Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 166-169). Możliwość odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału za postępowanie sprzed objęcia urzędu potwierdza również praktyka Trybunału pod rządami ustawy o TK z 1997 r. W marcu 2007 r. Trybunał podjął działania mające na celu przeprowadzenie czynności wyjaśniających i ewentualne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału za jego postępowanie sprzed objęcia urzędu sędziego. Prezes Trybunału wyznaczył termin Zgromadzenia Ogólnego, podczas którego miała zostać oceniona zasadność powołania rzecznika dyscyplinarnego. Postępowanie to nie zostało zakończone ze względu na to, że sędzia, którego sprawa ta dotyczyła, zrzekł się stanowiska. Należy zauważyć, że art. 28 ust. 1 ustawy o TK nie określa granic czasowych odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału. Z przepisu tego w żaden sposób nie wynika, że określone w jego treści trzy rodzaje przewinień dyscyplinarnych są związane jedynie z postępowaniem sędziego po objęciu stanowiska. Mogłoby to zatem prowadzić do wniosku, że po uchyleniu art. 28 ust. 2 ustawy o TK, określone w art. 28 ust. 1 ustawy o TK zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału znajdują zastosowanie do zachowania sędziego Trybunału zarówno po, jak i przed objęciem funkcji sędziego. Należy jednak podkreślić, że wyraźną intencją projektodawców ustawy nowelizującej i ustawodawcy było ograniczenie zakresu czasowego odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Trybunału, polegające na wyłączeniu z tej odpowiedzialności postępowania sprzed objęcia urzędu. Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów Trybunału nie może jednak ograniczać się do czynów popełnionych tylko w czasie wykonywania przez nich zadań orzeczniczych. Sędzia Trybunału, który swoim postępowaniem w przeszłości nie czynił zadość godności urzędu, może być narażony na naciski z zewnątrz, co z punktu widzenia niezależności Trybunału oraz niezawisłości jego sędziów jest niedopuszczalne. Objęcie odpowiedzialnością dyscyplinarną postępowania sprzed objęcia urzędu ma służyć zapewnieniu Trybunałowi jako organowi władzy sądowniczej należnego autorytetu wśród odbiorców jego orzeczeń i ogółu obywateli. Taki zakres czasowy odpowiedzialności dyscyplinarnej jest konieczny dla ochrony powagi Trybunału w sytuacji, gdy dopiero w trakcie trwania kadencji sędziego zostanie ujawnione popełnienie czynu, który może być uznany za przewinienie dyscyplinarne. Z tego punktu widzenia, argument zawarty w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, zgodnie z którym to Sejm w trakcie procedury wyboru sędziego Trybunału „akceptuje” postawę i zachowanie kandydata sprzed wyboru, wydaje się być niewystarczający dla wyłączenia odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego za czyny sprzed objęcia stanowiska. Jest oczywiste, że posłowie, dokonując wyboru sędziego, mogą nie dysponować pełną wiedzą na temat postępowania kandydata, które nie odpowiada godności urzędu sędziego Trybunału. Konkludując należy uznać, że ograniczenie odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK, polegające na wyłączeniu tej odpowiedzialności wobec czynów popełnionych przed objęciem urzędu, nie jest dopuszczalne z punktu widzenia zasady niezależności Trybunału i zasady podziału władz oraz zasady niezawisłości sędziów Trybunału. Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest więc niezgodny z art. 195 ust. 1 oraz z art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji.

7. Ocena uchylenia przepisów ustawowych o zgłaszaniu kandydatów na sędziów TK.

7.1. Zaskarżony przepis. Cytowany już art. 1 pkt 16 ustawy o TK przewidywał, że „uchyla się art. 16, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2 zdanie drugie, art. 19, art. 20, art. 28 ust. 2, art. 30, art. 45 ust. 2, art. 70 ust. 2, art. 82 ust. 5, art. 112 ust. 2, art. 125 ust. 2-4 i art. 137a”. Uchylone przez niego art. 19 i art. 20 ustawy o TK brzmiały następująco: Art. 19. 1. Prawo zgłaszania kandydata na sędziego Trybunału przysługuje Prezydium Sejmu oraz grupie co najmniej 50 posłów. 2. Wniosek w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału składa się do Marszałka Sejmu nie później niż 3 miesiące przed dniem upływu kadencji sędziego Trybunału. 3. W przypadku wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji, termin na złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 2, wynosi 21 dni. 4. Organ właściwy na podstawie regulaminu Sejmu wyraża opinię w sprawie wniosku, o którym mowa w ust. 2. 5. Szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz tryb postępowania z wnioskiem określa regulamin Sejmu. Art. 20. Jeżeli głosowanie nie zostało zakończone wyborem sędziego Trybunału, termin na złożenie nowego wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału wynosi 14 dni od dnia głosowania”.

7.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Konstytucyjność uchylenia art. 19 i art. 20 ustawy o TK przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej została zakwestionowana we wniosku drugiej grupy posłów oraz we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Uzasadniając ten zarzut, wnioskodawcy podkreślili, że celem zaskarżonej regulacji było usunięcie unormowań dotyczących wyboru sędziów Trybunału z ustawy o TK i spowodowanie, aby wynikały one jedynie z regulaminu Sejmu. Tymczasem organizacja Trybunału Konstytucyjnego, a więc i tryb jego obsadzania, należy do materii ustawowej. Kwestia ta nie mieści się w zagadnieniach przekazanych przez art. 112 Konstytucji Sejmowi do unormowania w regulaminie, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym organem władzy sądowniczej, a nie organem Sejmu.

Dodatkowo Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, powołując się na wyrok o sygn. K 34/15, że regulacje ustawowe są bardziej odporne na nieprzemyślane zmiany niż regulamin Sejmu oraz lepiej chronią „pozycję prawną i substrat osobowy” Trybunału. W jego opinii, regulamin Sejmu nie może zatem być wyłączną podstawą określenia trybu wyboru sędziów TK.

Prokurator Generalny w stanowisku z 10 lutego 2016 r. podzielił stanowisko drugiej grupy posłów, że tryb obsadzania Trybunału należy do jego „organizacji” w rozumieniu art. 197 Konstytucji, a więc stanowi materię ustawową. Zwrócił także uwagę, że pozycja ustrojowa Trybunału powoduje, że kwestii tej nie można unormować w regulaminie Sejmu. Powinna ona być przedmiotem regulacji ustawowej „w takim samym stopniu”, jak ma to miejsce w ustawach ustrojowych dotyczących sądownictwa powszechnego, wojskowego, administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Jako wzorce kontroli art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w omawianym zakresie uczestnicy postępowania wskazali: art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji (obydwa wnioski i stanowisko PG) oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji (tylko druga grupa posłów i PG).

7.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów wobec kwestionowanych regulacji, należy ustalić dopuszczalny zakres ich merytorycznej kontroli.

7.3.1. Jako przedmiot kontroli wnioskodawcy wskazali art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla on dwa konkretnie wskazane przez wnioskodawców przepisy ustawy o TK – tj. art. 19 i art. 20 ustawy o TK. Porównanie petitum wniosków z ich uzasadnieniem prowadzi do konkluzji, że zastrzeżenia wnioskodawców mają charakter ograniczony i są skierowanie jedynie do usunięcia z ustawy o TK norm wyrażonych w art. 19 ust. 1-3 i art. 20 ustawy o TK, dotyczących podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK i terminów dokonywania zgłoszeń. Nie przedstawiają oni natomiast żadnych dowodów lub argumentów, przemawiających za koniecznością utrzymania w mocy uchylonych art. 19 ust. 4 i 5 ustawy o TK. W tych przepisach był zawarty wymóg zaopiniowania kandydatur przez właściwy organ Sejmu oraz odesłanie do jego regulaminu. W tej części wnioski nie spełniają więc wymogu formalnego, wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. W rezultacie postępowanie w sprawie zgodności z Konstytucją art. 19 ust. 4 i 5 ustawy o TK podlega umorzeniu na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga sprawę jedynie w granicach zaskarżenia (por. art. 50 ustawy o TK). Wobec tego w ramach niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny nie może badać uchylenia innych przepisów ustawy o TK niż wprost wymienione we wniosku, nawet jeżeli są funkcjonalnie lub treściowo powiązane z zaskarżonymi przepisami. Kontrolą w ramach niniejszego zarzutu jest więc objęte jedynie uchylenie przepisów ustawowych normujących dwa wymienione już elementy pierwszego etapu wyboru sędziów TK: podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na sędziów i terminy dokonywania zgłoszeń.

7.3.2. Według wnioskodawców, zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a – zdaniem drugiej grupy posłów – także z art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji. Te wzorce kontroli były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego (por. zwłaszcza w kontekście ustawy o TK – wyrok o sygn. K 34/15 oraz analiza zawarta we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku), wobec czego nie ma potrzeby ich szczegółowego omawiania. Wystarczy przypomnieć, że w art. 173 Konstytucji wyrażona jest zasada „odrębności i niezależności od innych władz” sądów i trybunałów, doprecyzowująca pozycję ustrojową tych organów na tle ogólnej zasady podziału i równowagi władz (por. art. 10 Konstytucji). Kolejne dwa przepisy wskazują zakres przedmiotowy ustawy o TK (por. art. 197 Konstytucji) oraz regulaminu Sejmu (por. art. 112 Konstytucji).

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w uzasadnieniu wniosku drugiej grupy posłów brak jest wywodu na temat związku tych dwóch ostatnich przepisów. Zarzuty na ich tle (choć przedstawione w tej samej części uzasadnienia) są rozdzielone. Wnioskodawca twierdzi, że zasady powoływania sędziów TK nie są materią regulaminową, a stanowią materię ustawową. Art. 112 i art. 197 Konstytucji zawierają wprawdzie konstytucyjne upoważnienia do dalszych czynności prawodawczych, jednak forma i treść przewidywanych w nich aktów ma być różna; dotyczą one – odpowiednio – ustawy o TK oraz regulaminu Sejmu. W myśl zasady falsa demonstratio non nocet należy więc uznać, że intencją wnioskodawcy była ocena zaskarżonego przepisu odrębnie pod względem zgodności z każdym z tych wzorców kontroli (por. analogiczny ich układ w wyroku o sygn. K 34/15 w odniesieniu do art. 19 ust. 2 ustawy o TK).

7.3.3.Reasumując, przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zgodność art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w zakresie w jakim uchyla art. 19 ust. 1-3 i art. 20 Konstytucji, z art. 112, art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 Konstytucji.

7.4. Przebieg prac legislacyjnych.

7.4.1. Uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK było przewidziane już w art. 4 projektu ustawy nowelizującej, w którym wymieniono kilkanaście przepisów ustawy o TK przeznaczonych do uchylenia (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu).

Uzasadniając potrzebę wprowadzenia tego przepisu, autorzy projektu ustawy wskazali ogólnie (w odniesieniu do wszystkich derogowanych nim przepisów ustawy o TK), że ma on realizować „cel porządkowy”: „Chodzi o uporządkowanie ustawy [o TK] poprzez eliminację ustawowych powtórzeń przepisów zawartych w Konstytucji oraz usunięcie przepisów wykonanych lub bezprzedmiotowych, usunięcie rozwiązań konkurencyjnych między ustawą a Regulaminem Sejmu, a także dopasowanie rozwiązań prawnych do zamierzeń programowych większości parlamentarnej. Dodatkowo eliminuje się przepisy uznane przez projektodawcę za naruszające zasady równości, czy społecznie nieuzasadnione” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 4). Ratio legis uchylenia art. 19 i art. 20 ustawy o TK zostało wyjaśnione jednym zdaniem: uznano, że przepisy te „stanowią rozwiązanie konkurencyjne dla Regulaminu Sejmu, czym wprowadzają sprzeczność oraz ingerują w autonomię Sejmu w zakresie wyboru sędziów Trybunału” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 5).

7.4.2. Zamiar uchylenia art. 19 i art. 20 ustawy o TK został oceniony krytycznie w większości opinii, złożonych do druku sejmowego nr 122/VIII kadencja Sejmu przed jego pierwszym czytaniem. Pierwszy Prezes SN w opinii z 16 grudnia 2015 r. stwierdził, że derogowanie art. 19 ustawy o TK i przeniesienie zasad wyłaniania sędziów TK do regulaminu Sejmu stanowi „zdeprecjonowanie jawnej i demokratycznej procedury określonej w ustawie”. Ponadto wskazała, że regulamin Sejmu nie może stanowić „źródła norm ustrojowych działających na zewnątrz Sejmu (…) i adresowanych do osób trzecich ubiegających się” o stanowisko sędziego TK. Zaznaczyła także, iż – choć obsada stanowisk sędziowskich jest niekwestionowaną decyzją polityczną – to jednak jest ograniczona wartościami konstytucyjnymi. W jej opinii, projekt zmierza do zapewnienia parlamentowi „niczym nieskrępowanej” swobody decyzyjnej, co jest sprzeczne z Konstytucją (por. s. 2 opinii Pierwszego Prezesa SN).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka w uwagach z 16 grudnia 2015 r. zacytowała obszerny fragment wyroku o sygn. K 34/15, dotyczący relacji miedzy art. 19 ustawy o TK i art. 112 Konstytucji. Propozycja uchylenia przepisów ustawowych dotyczących procesu wyboru sędziów Trybunału została przez nią zaopiniowana negatywnie. HFPCz uznała, że regulacja ta stanowi „materię ustawową, która ma na celu zabezpieczenie prawidłowego funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Wyeliminowanie tych przepisów z ustawy spowoduje lukę prawną na poziomie ustawowym, pozostawioną jedynie regulacji Regulaminu Sejmu, tj. aktu wewnętrznego”. Ponadto zwróciła uwagę, że w ustawie i w regulaminie Sejmu unormowany jest także tryb powoływania Rzecznika Praw Obywatelskich, co „nie rodziło dotychczas żadnych wątpliwości” (s. 6 opinii HFPC).

Krajowa Rada Sądownictwa w opinii z 18 grudnia 2015 r. odniosła się jedynie do uchylenia art. 19 ustawy o TK. W jego kontekście wskazała, że przeniesienie kwestii wyboru sędziów z ustawy o TK do regulaminu Sejmu „pozbawi proces wyboru sędziów Trybunału niezbędnych gwarancji jego stabilności i transparentności, a także może prowadzić do wyłączenia tej kwestii z zakresu kontroli jej zgodności z Ustawą Zasadniczą. Tryb wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego powinien być w sposób szczegółowy uregulowany ustawą” (s. 9 opinii KRS).

Krajowa Rada Radców Prawnych w opinii z 21 grudnia 2015 r. wyraziła pogląd, że przedstawione przez projektodawców uzasadnienie analizowanej zmiany jest „kuriozalne”. W jej opinii, dotychczasowe przepisy ustawy o TK były „w pełni komplementarne” z regulaminem Sejmu, nie zaś konkurencyjne. Argument o potrzebie „dopasowania” ustawy do regulaminu Sejmu podważa zastaną formułę relacji pomiędzy tymi dwoma źródłami prawa, w tym zwłaszcza zasadę, że regulamin Sejmu nie może normować spraw należących do materii ustawowej, do której zalicza się bez wątpienia ustrój i właściwość władz państwowych. Uzasadnienie zmian potrzebą dopasowania rozwiązań prawnych do zamierzeń programowych większości parlamentarnej godzi w fundamenty idei państwa prawnego (a zwłaszcza założenie o prymacie norm prawnych nad normami politycznymi). Przeniesienie zasad wyboru sędziów TK z ustawy do regulaminu Sejmu „stwarza znacznie większe możliwości ich modyfikacji bez udziału pozostałych organów uczestniczących w procesie legislacyjnym, co wpływa na niestabilność tego rodzaju uregulowań” (s. 9 opinii KRRP).

7.4.3. Podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu projektu ustawy posłowie opozycji wskazywali (powołując się na wyrok o sygn. K 34/15), że „regulacje dotyczące wyboru sędziego Trybunału mogą oddziaływać na system sprawowania władzy i na ustawodawcy spoczywa powinność, aby problematykę terminu zgłoszenia kandydatury sędziego Trybunału unormować na poziomie ustawowym” (por. Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 38). Podobne argumenty został podniesione także podczas drugiego czytania projektu ustawy, kiedy zarzucono, że uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK jest sprzeczne z wyrokiem w sprawie o sygn. K 34/15 (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 178).

Ponadto legislator P. Sadłoń z BL Sejmu podczas obrad sejmowej Komisji Ustawodawczej dwukrotnie zwrócił uwagę, że uchylanie kilkunastu przepisów ustawy o TK w jedynym przepisie ustawy nowelizującej jest sprzeczne z § 94 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908, ze zm.; dalej: g; por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 117 oraz Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 40). 7.4.4. Analizowana regulacja wzbudziła także kontrowersje podczas prac w Senacie.

W opinii BL Senatu z 23 grudnia 2015 r. przytoczono obszerne fragmenty wyroku o sygn. K 34/15 i skonstatowano, że uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK wywołuje „istotne wątpliwości konstytucyjne”, ponieważ są to przepisy „niezbędne z punktu widzenia pozycji ustrojowej Trybunału i statusu sędziów TK”. Powtórzono także zarzut naruszenia § 94 ust. 2 Zasad techniki prawodawczej (por. s. 5, 6 i 11).

7.5. Sposób uregulowania procedury wyboru sędziów TK – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

7.5.1. Do wejścia w życie zaskarżonego przepisu procedura wyboru sędziów TK przez Sejm była unormowana zarówno w ustawie o TK, jak i w regulaminie Sejmu.

Ograniczając się do omówienia wyłącznie regulacji obowiązujących pod rządami obecnie obowiązującej Konstytucji, należy wskazać, że od 17 października 1997 r. do 29 sierpnia 2015 r. regulamin Sejmu powtarzał zasady przewidziane w ustawie o TK, dotyczące: wymaganej dla dokonania wyboru większości głosów (por. art. 5 ust. 4 zdanie drugie ustawy o TK z 1997 r. oraz art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze aktualnie obowiązującej ustawy o TK), podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK (por. art. 5 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy o TK z 1997 r. oraz art. 27a ust. 1 regulaminu Sejmu, obowiązujący od 17 października 1997 r. do 14 czerwca 2002 r., a następnie – art. 30 ust. 1 regulaminu Sejmu, obowiązujący od 15 czerwca 2002 r. do chwili obecnej).

Regulamin Sejmu samodzielnie regulował tylko kwestie wewnętrzne postępowania z wnioskami o powołanie sędziów (tj. treść wniosków, terminy przeprowadzenia głosowania, zasady opiniowania wniosku przez komisje sejmowe i zasady doręczania opinii posłom – por. art. 25, art. 27a i art. 28 regulaminu Sejmu w brzmieniu obowiązującym od 17 października 1997 r. do 14 czerwca 2002 r., a następnie – art. 26, art. 30 i art. 31 regulaminu Sejmu w brzmieniu obowiązującym od 15 czerwca 2002 r. do chwili obecnej, ze zmianą w postaci dodania art. 30 ust. 3 pkt 5 wprowadzoną 26 listopada 2015 r.).

7.5.2. Po wejściu w życie ustawy o TK, w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie ustawy nowelizującej, zakres „symetrycznych” unormowań nieco się poszerzył. W ustawie o TK i regulaminie Sejmu zawarto regulacje dotyczące: podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziego TK (por. uchylony art. 19 ust. 1 ustawy o TK oraz art. 30 ust. 1 regulaminu Sejmu); terminów zgłaszania stosownych wniosków do Marszałka Sejmu (por. uchylone art. 19 ust. 2, art. 20 i art. 137a ustawy o TK oraz art. 30 ust. 3 pkt 1, 2 i 5 regulaminu Sejmu); obowiązku zaopiniowania wniosków przez właściwy organ Sejmu (przy czym z art. 19 ust. 4 ustawy o TK wynikał jedynie obowiązek wydania takiej opinii, a w pozostałym zakresie przepis ten odsyłał do regulaminu Sejmu, który kwestie te rozwijał w art. 30 ust. 5-7); większości głosów wymaganej do skutecznego wyboru sędziego TK (por. art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o TK oraz art. 31 regulaminu Sejmu).
Ponadto ustawa o TK wskazywała, że „szczegółowe wymogi dotyczące wniosku oraz trybu postępowania z wnioskiem” powinny być unormowane w regulaminie Sejmu (por. uchylony art. 19 ust. 5 ustawy o TK). Wymogi te zostały zawarte m.in. w art. 30 ust. 2, 4, 8 i 9 regulaminu Sejmu.

7.5.3. Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej wprowadził istotną zmianę w sposobie uregulowania procedury wyboru sędziów TK. Polega ona na modyfikacji podstaw prawnych uregulowania omawianej materii. Całkowicie uchylone zostały trzy z czterech obowiązujących w tym obszarze przepisów ustawy o TK (tj. art. 19, art. 20 i art. 137a). Rangę ustawową zachowała jedynie norma, że sędziowie TK są wybierani w sposób indywidualny bezwzględną większością głosów (por. art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o TK). W rezultacie doszło do „usamodzielnienia się” tych postanowień regulaminu Sejmu, które dotychczas funkcjonowały równolegle z uchylonymi przepisami ustawy o TK. Od 28 grudnia 2015 r. art. 30 ust. 1, 3, 5 i 6 regulaminu Sejmu stał się jedynym unormowaniem prawnym, określającym podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na sędziów Trybunału, termin dokonywania zgłoszeń i obowiązek zaopiniowania kandydatur przez właściwy organ Sejmu.

Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej spowodował równocześnie tylko niewielkie zmiany merytoryczne w procedurze wyboru sędziów TK. Zasady przewidziane w uchylonym art. 19 ustawy o TK były powtórzone w art. 30 regulaminu Sejmu, więc podstawowe reguły zgłaszania kandydatów na sędziów TK zostały zachowane. Uchylony art. 137a ustawy o TK miał charakter epizodyczny (określał terminy zgłaszania kandydatur na stanowiska zwalniane w 2015 r.). Z systemu prawnego usunięty został natomiast 14-dniowy termin zgłaszania nowych kandydatów na sędziego TK w razie niepowodzenia wcześniejszego głosowania (uchylony art. 20 ustawy o TK). Okoliczność tę należy jednak oceniać mając na uwadze, że od 26 listopada 2015 r. prawo do określania tego typu nietypowych terminów dokonywania zgłoszeń ma Marszałek Sejmu (por. art. 30 ust. 3 pkt 5 regulaminu Sejmu).

7.6. Ocena zgodności art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 ust. 1-3 i art. 20 ustawy o TK, z Konstytucją.

7.6.1. Normowanie kompetencji kreacyjnych Sejmu równocześnie w ustawach ustrojowych i regulaminie Sejmu jest utrwalonym i dotychczas niekwestionowanym standardem, którego funkcjonalność potwierdza wieloletnia praktyka.

7.6.2. Ustawowa forma określenia szczegółowych zasad powoływania lub wyboru członków Krajowej Rady Sądownictwa, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) oraz organów Narodowego Banku Polskiego (dalej: NBP) jest wymagana wprost przez – odpowiednio – art. 187 ust. 4, art. 215 i art. 227 ust. 7 Konstytucji.

W pozostałych przypadkach Konstytucja nakazuje unormowanie w ustawie m.in. „organizacji” danego organu (por. art. 197 – dotyczący Trybunału Konstytucyjnego, art. 201 – dotyczący Trybunału Stanu, art. 207 – dotyczący Najwyższej Izby Kontroli) lub jego „zakresu i sposobu działania” (por. art. 208 ust. 2 Konstytucji – dotyczący Rzecznika Praw Obywatelskich). Nie stanowi to jednak ograniczenia przedmiotu odpowiednich ustaw ustrojowych. Bez względu na brzmienie przytoczonych „upoważnień” konstytucyjnych, ustawodawca niezmiennie zakładał, że nie jest wystarczające ujęcie procedury wyboru lub powołania członków tych organów w regulaminie Sejmu i zawsze przewidywał w tym zakresie przynajmniej szczątkową regulację ustawową. Stopień szczegółowości ustawowej regulacji uprawień kreacyjnych Sejmu jest zróżnicowany (największy w odniesieniu do wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego – w przepisach ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji – oraz powoływania Rzecznika Praw Obywatelskich i Prezesa Najwyższej Izby Kontroli).

W ustawach ustrojowych określano: podmioty uprawnione do złożenia wniosku w sprawie wyboru (por. art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, Dz. U. z 2013 r. poz. 908, ze zm.; dalej: ustawa o NBP, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich, Dz. U. z 2015 r. Nr 8, poz. 30, ze zm.; dalej: ustawa o RPO, art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, Dz. U. z 2015 r. poz. 1096, ze zm., dalej: ustawa o NIK oraz uchylony art. 19 ustawy o TK), terminy zgłaszania kandydatur (por. uchylony art. 19 ust. 2 i 3 oraz art. 20 ustawy o TK), terminy dokonywania wyboru lub powołania przez Sejm (por. art. 14 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu, Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, ze zm. i art. 13 ust. 3 i 7 ustawy o NBP).

W tym kontekście bezwarunkową i całkowitą derogację ustawowych reguł wyboru sędziów TK przez Sejm, wyrażonych w art. 19 i art. 20 ustawy o TK, należałoby ocenić jako wyjątek od przyjmowanych dotychczas jednolitych rozwiązań. Tego typu odstępstwo nie jest wprawdzie wykluczone a priori, lecz wymagałoby przekonującego i rzetelnego uzasadnienia, ponieważ prowadzi do zróżnicowania statusu przepisów dotyczących poszczególnych organów państwa. Dotyczy to w szczególności usunięcia ustawowego katalogu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK, co trudno racjonalnie wytłumaczyć w kontekście pozostawienia tego typu przepisów w trzech innych przytoczonych wyżej ustawach ustrojowych.

7.6.3. Procedura wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego była regulowana w różny sposób przez ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz kolejne wersje regulaminu Sejmu w czasie od powołania Trybunału w 1986 r. Przez prawie trzydzieści lat współistnienia przepisów regulaminowych i ustawowych dotyczących wyboru sędziów TK nie dochodziło między nimi do jakiejkolwiek sprzeczności. Zasadą było, że regulamin Sejmu powtarzał postanowienia ustawowe dotyczące większości głosów wymaganej do dokonania wyboru oraz podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów. Samodzielnie były w nim uregulowane dalsze, bardziej szczegółowe aspekty wewnętrznego postępowania z wnioskami o powołanie sędziów TK (por. art. 26, art. 30 i art. 31 regulaminu Sejmu w brzmieniu obowiązującym od 15 czerwca 2002 r.).

Sytuacja zmieniła się dopiero wraz z wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy o TK, w której po raz pierwszy na poziomie ustawowym unormowano terminy zgłaszania kandydatów na sędziów, ustalając je częściowo w inny sposób niż dotychczas przyjęto w regulaminie Sejmu.

Pomijając przepisy epizodyczne dotyczące wyboru sędziów TK w 2015 r. (por. art. 137 i art. 137a ustawy o TK), ewidentna sprzeczność dotyczyła tylko jednej kwestii i występowała w okresie od 30 sierpnia do 4 grudnia 2015 r. Polegała ona na odmiennym określeniu terminu zgłaszania kandydatów na sędziego TK w związku z upływem kadencji: art. 19 ust. 2 ustawy o TK wyznaczał go na 3 miesiące, a art. 30 ust. 3 pkt 1 regulaminu Sejmu – na 30 dni. Niespójność ta została usunięta przez wspominaną już nowelę listopadową, która weszła w życie 5 grudnia 2015 r. Na mocy jej art. 1 pkt 3 przepisy ustawowe zostały dostosowane w omawianym zakresie do regulaminu Sejmu (tak wskazano w uzasadnieniu projektu noweli listopadowej – por. druk sejmowy nr 12/VIII kadencja Sejmu, s. 2).

Między ustawą o TK i regulaminem Sejmu istniała dodatkowo pewna różnica w określaniu terminu zgłaszania kandydata na sędziego TK w razie wygaśnięcia mandatu sędziego TK przed upływem kadencji. W obydwu aktach termin ten wynosił 21 dni, ale był liczony od innego zdarzenia: według ustawy o TK od „wygaśnięcia mandatu” (por. jej art. 19 ust. 3), zaś według regulaminu Sejmu – od „stwierdzenia wygaśnięcia mandatu” (por. art. 30 ust. 3 pkt 2 regulaminu Sejmu).

Ponadto w obydwu aktach prawnych można było wskazać pewne przepisy odrębne (tj. art. 20 ustawy o TK oraz art. 30 ust. 3 pkt 5 regulaminu Sejmu, dodany 26 listopada 2015 r.). Nie dotyczyły one jednak typowych sytuacji wyboru sędziego TK i mogły być interpretowane w taki sposób, aby nie dochodziło między nimi do kolizji.

Powyższe ustalenia pozwalają na weryfikację deklaracji autorów ustawy nowelizującej, że jej art. 1 pkt 16 miał służyć usunięciu „rozwiązań konkurencyjnych” dla regulaminu Sejmu, „wprowadzających sprzeczność” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 5). Należy bowiem zauważyć, że w trakcie prac nad ustawą nowelizującą w Sejmie (toczących się od 15 do 22 grudnia 2015 r.) jedyna dotychczas istniejąca ewidentna niespójność między ustawą o TK i regulaminem Sejmu została już usunięta: uczyniła to nowela listopadowa, która weszła w życie 5 grudnia 2015 r. Podane w uzasadnieniu projektu ustawy ratio legis uchylenia art. 19 ust. 1-3 i art. 20 ustawy o TK nie było więc aktualne.

7.6.4. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, równoczesne spójne unormowanie zasad wyboru sędziów TK przez Sejm w ustawie o TK i regulaminie Sejmu w latach 1986-2015 było rozwiązaniem funkcjonalnym. Do niedawna nie wywoływało ono kontrowersji. Niekwestionowana była w szczególności zasada, że omawiana materia wymaga pewnego poziomu regulacji ustawowej, a ewentualnie powołanie rozwiązań ustawowych w regulaminie Sejmu jest tylko ich powtórzeniem i ma ułatwić ich stosowanie.

W tym kontekście można zauważyć, że niezgodne z Zasadami techniki prawodawczej jest jedynie powtarzanie przepisów ustaw w innych ustawach, rozporządzeniach, uchwałach i zarządzeniach (por. § 4 ust. 1, § 118 i § 137), a zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego. W doktrynie przyjmuje się, że ad casum powtarzanie przepisów innych aktów normatywnych może być wyjątkowo dopuszczalne w takich aktach, jak statuty czy regulaminy, które są często dla pewnego kręgu odbiorców podstawowym źródłem informacji o stanie normatywnym w danym obszarze, albo wówczas gdy jest to wskazane ze względów konstrukcyjnych lub komunikacyjnych (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r., Warszawa 2004, s. 32 i 239).

W takich przypadkach niezbędne jest jednak zadbanie o koherentność powtarzanych regulacji i symetryczność wprowadzanych w nich zmian, ażeby nie dochodziło do „poważnej dezorientacji adresatów i organów stosujących prawo” (postanowienie TK z 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90, teza powtórzona w kontekście art. 19 ust. 5 ustawy o TK w wyroku o sygn. K 34/15, cz. III, pkt 7.5 uzasadnienia). Kierunek dostosowywania przepisów nie powinien przy tym być przypadkowy, lecz wynikać z tego, które unormowanie ma charakter pierwotny, a które tylko stanowi „odbicie” przepisu źródłowego. Zależy to więc bezpośrednio od treści tych regulacji i wymaganego w Konstytucji poziomu ich normowania (por. podobnie: wyrok o sygn. K 35/14, cz. III, pkt 6.10 uzasadnienia).

7.6.5. Ustawodawca może jednak, wbrew prawie 30-letniej tradycji i powszechnej praktyce powtarzania w regulaminie Sejmu innych przepisów ustawowych, uznać, że konieczna jest całkowita rozłączność przepisów ustawy o TK i regulaminu Sejmu dotycząca procedury zgłaszania sędziów TK. W takim razie zobowiązany jest jednak ustalić „linię demarkacyjną” między tymi aktami nie w sposób przypadkowy, lecz z poszanowaniem przepisów Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że precyzyjne rozgraniczenie zakresu wyłączności ustawy oraz zakresu wyłączności regulaminów parlamentarnych może nastręczać trudności (por. wyroki z: 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41 i 8 listopada 2004 r., sygn. K 38/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 104). Jeżeli jednak chodzi o sferę wyboru sędziów TK, Konstytucja zawiera pewne dyrektywy, ułatwiające właściwe ukształtowanie relacji między ustawą o TK i regulaminem Sejmu. Są one zawarte w przepisach wskazanych przez wnioskodawców jako wzorce kontroli. Można je podzielić na dwie grupy. Pierwszą stanowią przepisy o charakterze techniczno-legislacyjnym, które wyznaczają zakres przedmiotowy regulaminu Sejmu oraz ustawy o TK (tj. art. 112 i art. 197 Konstytucji). Druga obejmuje zaś przepisy merytoryczne, determinujące relacje Trybunału Konstytucyjnego z innymi władzami (tj. art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji).

7.6.6. W myśl art. 112 Konstytucji w regulaminie Sejmu należy unormować m.in. „organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów”. W tym obszarze w polskim systemie prawnym obowiązuje domniemanie właściwości regulaminu Sejmu, doznające wyjątków tylko w zakresie wskazanym wprost w Konstytucji (por. nakaz ustawowego uregulowania niektórych aspektów funkcjonowania parlamentu w art. 63, art. 105 ust. 6, art. 111 ust. 2 czy art. 118 ust. 2 Konstytucji). Obejmuje ono – lege non distinguente – wykonywanie wszystkich kompetencji przez Sejm, w tym także kompetencji kreacyjnych, tj. w zakresie powoływania lub wyboru innych organów. Powoływanie sędziów TK jest jedną z najważniejszych tego typu kompetencji Sejmu, ponieważ dotyczy tworzenia pełnego składu jedynego w polskim systemie ustrojowym organu uprawnionego do kontroli konstytucyjności ustaw i to w postaci ostatecznych i powszechnie wiążących orzeczeń (por. art. 188 ust. 1 i art. 190 ust. 1 Konstytucji).

Wyraźnie należy jednak wskazać, że w regulaminie Sejmu w całości i w sposób wyczerpujący ma być unormowany tylko „tryb powoływania” jego organów. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym i odrębnym od władzy ustawodawczej organem władzy sądowniczej(por. art. 173 Konstytucji). Jego członkowie są jedynie wybierani przez Sejm, lecz – co oczywiste – nie można ich traktować jako organów Sejmu. Art. 112 Konstytucji w zakresie, w jakim zobowiązuje do unormowania w regulaminie Sejmu „trybu powoływania” jego organów, nie ma więc zastosowania do Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności nie można z niego wywodzić prawa Sejmu do zmian wyboru zasad wszystkich 15 sędziów TK w każdym czasie.

W powołanym przepisie Konstytucji znajdują się jednak inne wskazówki odnośnie do konstytucyjnie oczekiwanej zawartości regulaminu Sejmu. Skoro wybór sędziów TK niewątpliwie należy (na mocy art. 194 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji) do wyłącznej kompetencji Sejmu, to musi on być unormowany w regulaminie Sejmu w zakresie, w jakim dotyczy „organizacji wewnętrznej i porządku prac” oraz „działalności organów” Sejmu.

W opinii Trybunału Konstytucyjnego, art. 112 Konstytucji nie można interpretować w sposób rozszerzający, uznając, że każda bez wyjątku kwestia będąca przedmiotem działalności Sejmu należy w całości do materii regulaminowej tylko dlatego, że wymaga określonych ram organizacyjnych i aktywności organów Sejmu. Przeciwnie – przy wykładni tego pojęcia należy uwzględnić specyfikę każdorazowo regulowanej materii, a w szczególności to, czy w całości dotyczy ona wyłącznie spraw wewnętrznych Sejmu, czy też ma wpływ na działalność innych organów.

Mając na uwadze to, że wybór sędziów TK bezpośrednio determinuje sprawne i rzetelne działanie Trybunału, należy uznać, że zakres autonomii regulaminowej Sejmu w odniesieniu do wyboru sędziów TK musi być znacznie węższy niż w przypadku powoływania organów Sejmu. W dotychczasowej wieloletniej, niespornej praktyce przyjęto, że obejmuje on takie aspekty, jak: wymogi formalne wniosków o powołanie kandydata na sędziego TK, określenie procedur opiniowania tych wniosków przez właściwe komisje sejmowe czy terminy dokonywania poszczególnych czynności przez organy Sejmu w stosunku do zgłoszonych kandydatur (por. 30 ust. 2, 4-9 regulaminu Sejmu). Nie mieszczą się natomiast w jego zakresie uregulowania dotyczące podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK i terminów dokonywania zgłoszeń. Ta ostatnia kwestia została przesądzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 34/15, którego motywy zachowują pełną aktualność w niniejszej sprawie (por. cz. III, pkt 6 uzasadnienia tego wyroku). Przepisy dotyczące zgłaszania kandydatów na sędziów TK są wprawdzie skierowane do organów Sejmu, lecz ich znaczenie wykracza poza wewnętrzne sprawy Sejmu.

Przepisy ustawy o TK, uchylone przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, mają pod tym względem zróżnicowany charakter.

Poza wewnętrzne sprawy Sejmu w najbardziej oczywisty sposób wykracza kwestia katalogu podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK (por. derogowany art. 19 ust. 1 ustawy o TK). Można bowiem wyobrazić sobie takie ukształtowanie norm regulaminowych, które przewidywałoby w analizowanym zakresie kompetencje tylko jednego podmiotu (np. Marszałka Sejmu czy komisji sejmowej), w skrajnym wypadku – pozaparlamentarnego (np. specjalnej rady preselekcyjnej przy Ministrze Sprawiedliwości). Wypaczałoby to konstytucyjny nakaz wybierania sędziów TK (a więc przeprowadzania wszystkich etapów tej procedury) przez cały Sejm (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji), sprowadzając jego rolę wyłącznie do przegłosowania kandydata narzuconego mu przez organ Sejmu lub podmiot zewnętrzny. Aby zminimalizować takie ryzyko, kwestia podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów na sędziów TK bezwzględnie i w całości wymaga regulacji ustawowej.

Nieco inaczej należy natomiast ocenić problematykę terminów zgłaszania kandydatów na sędziów TK (por. uchylony art. 19 ust. 2-3 i art. 20 ustawy o TK), którą można uznać za materię dzieloną między regulamin Sejmu i ustawę o TK. Jej podstawowe elementy, które mają zagwarantować, że wybór sędziów TK przez Sejm będzie rzeczywiście „wyborem”, a nie tylko „głosowaniem”, wymagają regulacji ustawowej. Chodzi w szczególności o terminy (lub zasady ich wyznaczania), zapewniające podmiotom uprawnionym do zgłaszania kandydatur na sędziów TK możliwość znalezienia odpowiednich osób, weryfikacji ich kwalifikacji zawodowych i osobistych oraz uzyskania zgody na kandydowanie, a osobom zgłaszanym – dostatecznego czasu na rozważenie tej decyzji i zaplanowanie związanych z tym zmian życiowych. Istotne jest także, by przyjęte ramy czasowe umożliwiały także społeczną kontrolę kandydatów na sędziów w formach przyjętych w społeczeństwie obywatelskim, a zwłaszcza z wykorzystaniem prawa dostępu do informacji publicznej (por. art. 54 i art. 61 Konstytucji). W pozostałym zakresie, zwłaszcza w kwestiach technicznych i organizacyjnych, Trybunał Konstytucyjny nie wyklucza zawarcia odpowiednich unormowań w regulaminie Sejmu. Nie można się zgodzić z opinią wyrażoną w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, że uchylone art. 19 i art. 20 ustawy o TK „ingerowały w autonomię Sejmu w zakresie wyboru sędziów Trybunału” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 5). Przeciwnie – omówiony wyżej skutek ich derogacji przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w postaci „usamodzielnienia się” przepisów regulaminu Sejmu należy ocenić jako niezgodny z art. 112 Konstytucji.

7.6.7. W myśl art. 197 Konstytucji, ustawa powinna określać „organizację Trybunału Konstytucyjnego” oraz „tryb postępowania przed Trybunałem”. Ustrojodawca ustanowił zatem wymaganie wprowadzenia formy ustawowej dla określenia organizacji sądu konstytucyjnego i procedury rozpoznawania przezeń spraw.

Zasada autonomii regulaminowej Trybunału była gwarantowana – w różnym zakresie – przez wszystkie przepisy konstytucji obowiązujące od powołania tej instytucji. Art. 33a Konstytucji PRL z 1952 r., po zmianach z 26 marca 1982 r., zakładał, że „Właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa”. Podobnie zakres ustawy o TK ujmował art. 77 Małej Konstytucji z 1992 r., który przewidywał, że „właściwość, ustrój i postępowanie Trybunału Konstytucyjnego określa ustawa”.

Obecnie obowiązujący art. 197 Konstytucji odsyła do ustawy w węższym zakresie niż poprzednio obowiązujące przepisy, obejmując tylko kwestie organizacji i trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym, przyznając ustawodawcy zwykłemu znacznie skromniejszą rolę niż w odniesieniu do sądów powszechnych, administracyjnych i Sądu Najwyższego (por. L. Garlicki, uwagi do art. 197, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 2). W myśl tego przepisu, ustawodawca ma prawo, a zarazem obowiązek, ukształtowania organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem na poziomie ustawowym w taki sposób, aby Trybunał mógł efektywnie wykonywać kompetencje określone w art. 188 i art. 131 ust. 1 Konstytucji. Art. 197 Konstytucji nie zawiera upoważnienia do wydania ustawy określającej organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed nim, bowiem byłoby to zbędne wobec ogólnej kompetencji ustawodawczej Sejmu i Senatu. Wyraża natomiast normę zobowiązującą ustawodawcę do uregulowania wskazanych w niej materii. Zarazem omawiany przepis ogranicza zakres regulacyjnej swobody ustawodawcy. Ustawa, o której mowa w art. 197 Konstytucji, musi mianowicie tak określać organizację TK i tryb postępowania przed nim, aby Trybunał był zdolny sprawnie realizować wszystkie wyznaczone mu Konstytucją zadania. Nie może przy tym wykraczać poza ten zakres regulacji, zwłaszcza w taki sposób, aby wyłączać lub ograniczać zdolności orzecznicze Trybunału. Uregulowanie, które tego warunku nie spełnia, jest naruszeniem art. 197 Konstytucji. Należy przy tym przyjąć, że przepis ten nie zawiera wyczerpującego katalogu spraw wymagających regulacji ustawowej, lecz wskazuje jedynie jej elementy konieczne, które nie wynikają z innych przepisów Konstytucji. Ustawy mają bowiem – co do zasady – nieograniczony zakres przedmiotowy.

Procedura zgłaszania kandydatów na sędziów TK niewątpliwie nie mieści się w upoważnieniu do określenia w ustawie „trybu postępowania przed Trybunałem”. Jak wskazano wyżej, powoływanie sędziów TK jest w całości elementem „trybu postępowania” przed Sejmem i żaden jego etap nie odbywa się przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Nie można jednak także przyjąć – wbrew stanowisku drugiej grupy posłów oraz Prokuratora Generalnego – że kwestia ta należy do zastrzeżonej dla ustawy „organizacji Trybunału”. Taka rozszerzająca interpretacja pojęcia „organizacja Trybunału” nie znajduje potwierdzenia w pozostałych przepisach Konstytucji, które zawierają upoważnienie do stanowienia ustaw ustrojowych. Wyklucza ją zwłaszcza art. 227 ust. 7 Konstytucji, w którym „organizacja i zasady działania” Narodowego Banku Polskiego oraz „szczegółowe zasady powoływania i odwoływania jego organów” zostały potraktowane jako dwa odrębne obszary regulacji ustawowej. Sfery te nie mogą być utożsamiane

Art. 197 Konstytucji nie jest więc adekwatnym wzorcem kontroli art. 1 pkt 16 ustawy o TK w kwestionowanym brzmieniu. Podobna konkluzja została zawarta w wyroku o sygn. K 34/15 w kontekście zgodności art. 19 ust. 2 ustawy o TK z art. 197 Konstytucji (por. pkt 6.21 uzasadnienia wyroku o sygn. K 34/15). 7.6.8. Art. 173 Konstytucji wskazuje, że „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”, doprecyzowując tym samym ogólną zasadę podziału i równowagi władz, wyrażoną w art. 10 Konstytucji. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, z przepisów tych wynika obowiązek zapewnienia Trybunałowi samodzielności organizacyjnej i funkcjonalnej, zwłaszcza w sferze orzeczniczej (por. na ten temat szeroko wyrok o sygn. K 34/15, cz. III, pkt 1 oraz wyrok o sygn. K 35/15, cz. III, pkt 4.2 oraz rozważania zawarte we wcześniejszych częściach uzasadnienia niniejszego wyroku). Realizacja tej dyrektywy wymaga przyjęcia na poziomie podkonstytucyjnym takich uregulowań, które zarówno pod względem formy, jak i treści będą najlepiej gwarantowały „odrębność i niezależność” Trybunału. Wybór sędziów TK przez Sejm jest niewątpliwie sferą, w której dochodzi do przenikania się władzy ustawodawczej i sądowniczej. Sejm jako organ władzy ustawodawczej jest jedynym podmiotem kompetentnym do określania obsady personalnej Trybunału Konstytucyjnego jako niezależnego organu władzy sądowniczej, co podkreślono ostatnio w orzecznictwie w kontekście roli Prezydenta (por. wyrok o sygn. K 34/15, cz. III, pkt 8). Od tego, czy skład Trybunału będzie uzupełniany w sposób sprawny, terminowy i transparentny, zależy zaś bezpośrednio zdolność Trybunału do wykonywania jego konstytucyjnych kompetencji (por. podobnie: wyrok o sygn. K 34/15, cz. III, pkt

6.12 uzasadnienia in fine). Finalnie ma to więc wpływ na gwarancje realizacji praw obywateli (por. zwłaszcza art. 79 ust. 1 Konstytucji – skarga konstytucyjna) oraz wykonywanie kompetencji przez inne organy państwa (por. np. art. 122 ust. 3 Konstytucji – prewencyjna kontrola konstytucyjności ustawy, art. 193 Konstytucji – pytanie prawne sądu, art. 189 Konstytucji – rozstrzyganie sporów kompetencyjnych).

Opisane znaczenie procedury zgłaszania kandydatów na sędziów dla pozycji ustrojowej Trybunału przesądza o tym, że podstawowe elementy tej procedury wymagają regulacji ustawowej. Taka forma regulacji w większym stopniu niż regulamin Sejmu gwarantuje, że szczegółowe rozwiązania dotyczące podmiotów uprawnionych do zgłaszania kandydatów i terminów wykonania przez nich tej kompetencji będą odpowiadały wymogom, jakie można wyprowadzać z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że najważniejsze elementy procesu tworzenia ustaw są uregulowane w Konstytucji (por. zwłaszcza inicjatywę ustawodawczą – art. 118, zasadę trzech czytań – art. 119, udział Senatu i Prezydenta – art. 121 i art. 122, możliwość kontroli prewencyjnej – art. 122 ust. 3, wąski zakres pilnego trybu ustawodawczego – art. 123, obowiązek zasięgnięcia opinii KRS – wynikający z art. 186 ust. 1 Konstytucji). Wymienione tu rozwiązania mają w założeniu przyczyniać się do przyjmowania regulacji racjonalnych, efektywnych, spójnych i zgodnych z prawem, a także względnie stabilnych. Nie ulega wątpliwości, że cechy te są pożądane dla ustawowych unormowań dotyczących wyboru sędziów TK oraz sprzyjają „niezależności i odrębności” Trybunału od innych władz. Na marginesie można wskazać, że nieprzypadkowo w ustawach są też uregulowane zasady powoływania sędziów sądów powszechnych, sądów administracyjnych i SN (por. art. 55-62 p.u.s.p., art. 5-7 p.u.s.a. oraz art. 21-28 ustawy o SN). W tym kontekście uchylenie unormowań ustawowych w odniesieniu do powoływania sędziów TK należałoby odczytać jako zmniejszenie gwarancji dla ich niezależności i niezawisłości.

Tymczasem konstytucyjne ramy przyjmowania regulaminu Sejmu ograniczają się do wskazania, że jest on „uchwalany przez Sejm” z wyłączeniem innych podmiotów. W praktyce pozostawia to Sejmowi znacznie większą swobodę regulacyjną niż w przypadku ustaw, tak co do procedur, jak i treści przyjmowanych regulacji. Konstytucja nie zawiera żadnych ograniczeń dla szybkiego przyjmowania i zmieniania rozwiązań odpowiadających doraźnym potrzebom aktualnej większości parlamentarnej, bez szczegółowej analizy ich konsekwencji dla systemu prawa i praktyki. Taka specyfikę zmian regulaminowych potwierdziła ostatnia nowelizacja regulaminu Sejmu, wprowadzona pod wpływem bieżących wydarzeń, tj. woli ponownego obsadzenia spornych stanowisk sędziów TK zwalnianych w 2015 r. przed wydaniem wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. K 35/15. Otóż 26 listopada 2015 r. do regulaminu Sejmu dodano nowe, nieznane ustawie o TK, uprawnienie Marszałka Sejmu do określania niestandardowego terminu zgłaszania wniosków w sprawie wyboru sędziego TK w razie zaistnienia „innych okoliczności” niż upływ kadencji czy wygaśnięcie mandatu sędziego (por. art. 30 ust. 3 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 3 pkt 1 i 2 regulaminu Sejmu oraz uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M. P. poz. 1136). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nadmierna zmienność procedury wyboru sędziów TK jest zjawiskiem niekorzystnym. Należy więc uznać, że art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 ust. 1-3 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji.

8. Ocena uchylenia przepisów ustawowych o trybie stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.

8.1. Zaskarżony przepis. Zgodnie z art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, „uchyla się rozdział 10” ustawy o TK.

Zawarte w nim derogowane przepisy brzmiały następująco: „Art. 116. Marszałek Sejmu, we wniosku w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wskazuje okoliczności, które przejściowo uniemożliwiają Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej sprawowanie urzędu oraz uniemożliwiają zawiadomienie o tym Marszałka Sejmu.Art. 117. 1. Trybunał rozpoznaje wniosek Marszałka Sejmu niezwłocznie, nie później jednak niż w ciągu 24 godzin od jego złożenia. 2. Trybunał rozpoznaje wniosek na rozprawie, z wyłączeniem jawności.

1. Uczestnikami postępowania są: 1) Marszałek Sejmu; 2) Marszałek Senatu; 3) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego; 4) Prokurator Generalny; 5) Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Jeżeli uczestnik postępowania nie może brać udziału w rozprawie osobiście, może wyznaczyć swojego przedstawiciela.

3. Przedstawicielem:

1) Marszałka Sejmu może być upoważniony przez niego Wicemarszałek Sejmu; 2) Marszałka Senatu może być upoważniony przez niego Wicemarszałek Senatu; 3) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego może być upoważniony przez niego Prezes Sądu Najwyższego; 4) Prokuratora Generalnego może być upoważniony przez niego zastępca Prokuratora Generalnego; 5) Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej może być upoważniony przez niego zastępca Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 6. Nieobecność na rozprawie uczestnika postępowania albo jego przedstawiciela nie wstrzymuje rozpoznania wniosku. Art. 118. 1. Jeżeli podczas rozprawy pojawią się wątpliwości dotyczące okoliczności, o których mowa w art. 116, Trybunał w drodze postanowienia może zlecić Prokuratorowi Generalnemu wykonanie określonych czynności w wyznaczonym terminie i odroczyć rozprawę.

1. Odroczenie rozprawy nie może trwać dłużej niż 24 godziny.

2. Prokurator Generalny niezwłocznie zawiadamia Trybunał o wynikach czynności podjętych w celu wykonania postanowienia, o którym mowa w ust. 1. Art. 119. 1. Trybunał wydaje postanowienie o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz o powierzeniu Marszałkowi Sejmu, nie dłużej niż na 3 miesiące, tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

3. Postanowienie traci moc, jeżeli:

1) przed upływem określonego w nim terminu Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zawiadomi Marszałka Sejmu oraz Trybunał o możliwości sprawowania urzędu;

2) zaistnieje okoliczność, o której mowa w art. 131 ust. 2 pkt 1, 2, 4 lub 5 Konstytucji.

Art. 120. 1. W przypadku gdy po upływie terminu, na jaki Trybunał powierzył Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, okoliczności, które przejściowo uniemożliwiają Prezydentowi sprawowanie urzędu, nie ustały, Marszałek Sejmu może powtórnie, jednokrotnie, wystąpić do Trybunału z wnioskiem w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Do rozpatrzenia powtórnie złożonego przez Marszałka Sejmu wniosku w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stosuje się przepisy art. 117-119”.

8.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o stwierdzenie, że art. l pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. l i 2, art. 131 ust. l oraz art. 197 Konstytucji, „przez to, że uchylił rozdział 10 ustawy o TK normujący postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przy jednoczesnym braku innych przepisów rangi ustawowej regulujących przedmiotową materię, pomimo że Konstytucja w art. 197 wprowadza wymóg ustawowego uregulowania organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz trybu postępowania przed Trybunałem”.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Krajowa Rada Sądownictwa wskazała, że Konstytucja nie reguluje trybu postępowania w przypadku, gdy Trybunał rozstrzyga – na wniosek Marszałka Sejmu – o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta zgodnie z art. 131 ust. l Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, art. 197 Konstytucji zobowiązuje ustawodawcę do uregulowania organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem w każdej sprawie należącej do właściwości sądu konstytucyjnego, także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Tryb postępowania w tego rodzaju sprawach, z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia oraz jego fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania państwa, powinien być uregulowany w akcie prawnym rangi ustawowej, gdyż tylko w ten sposób zapewnione zostaną niezbędne gwarancje proceduralne oraz transparentność postępowania. W ocenie wnioskodawcy, art. l pkt 15 ustawy nowelizacyjnej, który uchylił w całości rozdział 10 z ustawy o TK oraz nie wprowadził w miejsce uchylonych przepisów nowej regulacji, jest niezgodny z Konstytucją, w szczególności jej art. 197.

Podobne stanowisko przedstawił Prokurator Generalny, który podkreślił m.in., że „[u]sunięcie ze zmienionej ustawy rozdziału 10 oznacza brak (…) procedury operacjonalizacji norm konstytucyjnych”. W jego opinii, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji.

8.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Analiza uzasadnienia wniosku wskazuje, że Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła wyłącznie argumenty dotyczące zarzutu naruszenia przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej art. 197 Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w odniesieniu do kontroli zgodności tego przepisu z art. 2, art. 7, art. 8 ust. l i 2 oraz art. 131 ust. l Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.

8.4. Przebieg prac legislacyjnych.

8.4.1. W poselskim projekcie ustawy nowelizującej wniesionym do Sejmu 15 grudnia 2015 r. (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) projektodawcy nie przewidzieli uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK.

8.4.2. Podczas posiedzenia Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu, 21 grudnia 2015 r. poseł K. Pawłowicz przedstawiła poprawkę nr 14 do projektu ustawy, wnosząc o uchylenie całego rozdziału 10 ustawy o TK. Uzasadniając zgłoszoną poprawkę, wskazała ona, że art. 131 ust. 1 Konstytucji nie określa powodów „które mogłyby stanowić podstawę dla wniosku Marszałka Sejmu i (…) dla których Trybunał Konstytucyjny miałby stwierdzić przejściową niemożność. Można powiedzieć, że jest luka. Tu konstytucja jest niedoregulowana. W tej sytuacji tworzenie, wprowadzanie nowego rozdziału, który uzupełnia, który zastępuje konstytucję i bezpodstawnie, pozakonstytucyjnie powierza Marszalkowi Sejmu we wniosku do Trybunału w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu i wskazuje okoliczności, które przejściowo uniemożliwiają prezydentowi itd. Jest to absolutnie sprzeczne z konstytucją”. Następnie poseł dodała, że „w sytuacji skrajnej, o czym już była mowa w mediach, może dojść do nadużycia przez Marszałka Sejmu swoich kompetencji. W sytuacji, gdybyśmy przegrali wybory parlamentarne, byłby prezydent Duda, to można sobie wyobrazić, że Marszałek Sejmu czy Platforma, która już dziś oskarża prezydenta o najgorsze zbrodnie i stawia go przed Trybunał Stanu, tylko z tego powodu, że wedle jej życzenia nie przyjął ślubowania… można sobie wyobrazić, że byłby to wystarczający powód do swoistego sędziowskiego zamachu czy marszałkowsko-sędziowskiego. Oczywiście prognozuję, ale takie możliwości teoretycznie ten rozdział stwarza.

W związku z wielkimi wątpliwościami dotyczącymi absolutnie sytuacji sprzecznej z konstytucją, braku podstawy w konstytucji przyznania Marszałkowi Sejmu prawa decydowania swobodnego, bez najmniejszych kryteriów oceny, czy prezydent może czy nie może i z jakich powodów. Wykłócałam się o to, by dopuścić przedstawiciela prezydenta do takiego postępowania, bo chciano go składać z urzędu bez świadków, można powiedzieć. Absolutnie podtrzymuję i tak jak niczego w życiu nie jestem pewna, to uważam, że Prawo i Sprawiedliwość ma obowiązek uniemożliwić ustawową podstawę przeciwko szczególnemu swoistemu zamachowi marszałkowsko-trybunalskiemu” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 86).

Odnosząc się do zgłoszonej poprawki, legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu podniósł, że „postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w przypadku wykreślenia (…) rozdziału [10 ustawy o TK], będzie jedynym na gruncie ustawy rodzajem postępowania, które nie będzie znajdowało konkretyzacji w przepisach ustawy. (…) Z punktu widzenia kompletności ustawy o Trybunale wydaje się, że pewne elementy postępowania w tej sprawie ustawa powinna regulować. Kwestią być może dyskusji jest, jak bardzo szczegółowo to powinno być uregulowane. Natomiast w ocenie Biura Legislacyjnego z punktu widzenia pewnej ogólności art. 131 konstytucji wskazane jest, aby pewne doprecyzowanie, skonkretyzowanie postępowania w tym przedmiocie było zawarte w ustawie o Trybunale” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 90-91). 8.4.3. W trakcie posiedzeń Komisji Ustawodawczej, zarówno po pierwszym jak i drugim czytaniu projektu ustawy, posłowie zgłaszali wątpliwości dotyczące uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK. Zwracano uwagę na potrzebę precyzyjnego uregulowania na poziomie ustawowym trybu postępowania przed Trybunałem, z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów państwa w sytuacji nadzwyczajnej, o której mowa w art. 131 ust. 1 Konstytucji. Dotyczyło to w szczególności sprecyzowania terminów, określenia trybu orzekania i rodzaju wydanego rozstrzygnięcia, a także wskazania kręgu uczestników postępowania w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., wypowiedzi posłów: R. Kropiwnickiego, G. Długiego i K. Brejzy, s. 87-89 oraz Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., wypowiedzi posłów: R. Kropiwnickiego, B. Dolniak i E. Kłopotka, s. 35-37). Podobne uwagi były również zgłaszane w czasie debaty w ramach trzeciego czytania na posiedzeniu Sejmu 22 grudnia 2015 r. (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., wypowiedź posłów R. Kropiwnickiego i J. Schmidt, s. 176-177).

    **8.5.** Postępowanie w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

8.5.1. Art. 131 Konstytucji określa zasady postępowania w razie wystąpienia przejściowej niemożności lub trwałej niezdolności wypełniania funkcji przez Prezydenta. Dla rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego przedstawionego we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa istotny jest art. 131 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy wystąpienia czasowej niemożności w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. W tym przypadku ustrojodawca przewidział udział Trybunału Konstytucyjnego jako organu, który podejmuje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta.

Art. 131 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, dotyczy sytuacji w której Prezydent stwierdza, że nie może przejściowo sprawować urzędu. Wówczas Prezydent zawiadamia o tym Marszałka Sejmu, który tymczasowo przejmuje obowiązki głowy państwa. Natomiast art. 131 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Konstytucji dotyczy sytuacji, gdy Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. Wówczas na wniosek przedłożony przez Marszałka Sejmu Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. W razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Trybunał Konstytucyjny powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Jeżeli Marszałek Sejmu nie może wykonywać obowiązków Prezydenta, obowiązki te przejmuje Marszałek Senatu (por. art. 131 ust. 3 Konstytucji).

8.5.2. Udział Trybunału Konstytucyjnego w procedurze stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta został po raz pierwszy przewidziany w Konstytucji z 1997 r. Wykonując normę zawartą w art. 197 Konstytucji, ustawodawca wprowadził do ustawy o TK z 1997 r. kilka rozproszonych przepisów regulujących tryb postępowania przed Trybunałem w tej sprawie.

Art. 2 tej ustawy, określający kompetencje Trybunału, w ust. 3 stwierdzał, że „Trybunał na wniosek Marszałka Sejmu rozstrzyga w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej, gdy Prezydent nie jest w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu. W razie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Trybunał powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej”.

Art. 25 ust. 1 lit b ustawy o TK z 1997 r. określał skład Trybunału, przewidując, że w sprawach o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej oraz o powierzenie Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Trybunał orzeka w pełnym składzie.

Art. 28 ustawy o TK z 1997 r. ustalał krąg podmiotów będących uczestnikami rozprawy w sprawie uznania przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta, wskazując, że uczestniczą w niej osobiście Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego oraz Prokurator Generalny. Natomiast art. 70 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o TK z 1997 r. określał rodzaj podejmowanych przez Trybunał rozstrzygnięć, stwierdzając, że Trybunał wydaje postanowienia w sprawach rozstrzygania o stwierdzeniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta. W § 25 Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego załącznik do Uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z 3 października 2006 r. (M.P. Nr 72, poz. 720; dalej: regulamin TK z 2006 r.), przewidziano, że do wniosków zgłoszonych przez uprawnione podmioty w sprawach określonych w art. 131 ust. 1 Konstytucji stosuje się odpowiednio § 24 ust. 1 i 2 tego regulaminu, który regulował sposób postępowania z wnioskami i pytaniami prawnymi.

8.5.3. Postępowanie w sprawach określonych w art. 131 ust. 1 Konstytucji zostało uregulowane w rozdziale 10 nowej ustawy o TK z 2015 r., zatytułowanym „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”.

Uzasadniając potrzebę wprowadzenia tej regulacji, wskazano, że „przepisy rozdziału 10 zawierają propozycję kompletnej, w przeciwieństwie do dotychczasowej niepełnej, regulacji postępowania przed Trybunałem służącego realizacji kompetencji stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, określonej w art. 131 ust. 1 – zdanie drugie i trzecie – w związku z ust. 3 Konstytucji” (por. druk sejmowy nr 1590/VII kadencja Sejmu, s. 25).

Rozdział 3 działu VI Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego załącznik do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z 15 września 2015 r. (M.P. poz. 823; dalej: regulamin TK z 2015 r.), określa sposób postępowania z wnioskiem o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Regulamin TK z 2015 r. normuje m.in. sposób doręczenia zawiadomień o terminie rozprawy, treść postanowienia przewidzianego w art. 118 ust. 1 ustawy o TK, wyznaczanie sędziów do udziału w czynnościach zleconych Prokuratorowi Generalnemu, a także warunki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 119 ustawy o TK (por. § 57-§ 59).

8.6. Ocena zgodności art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej z art. 197 Konstytucji.

8.6.1. Zgodnie z art. 197 Konstytucji, organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. Z założenia ustrojodawcy, wyrażonego w art. 197 Konstytucji wynika, że na poziomie konstytucyjnym nie ma wszystkich niezbędnych uregulowań odnoszących się do organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem, dlatego też kwestie objęte wskazaną normą powinny znaleźć odzwierciedlenie w akcie rangi ustawowej. W kontekście art. 1 ust. 15 ustawy nowelizującej istotne znaczenie ma uregulowanie dotyczące „trybu postępowania”, przez który należy rozumieć „sposób wykonywania określonych konstytucyjnie kompetencji Trybunału, czyli procedurę sądowokonstytucyjną” (por. wyrok z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15).

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nakaz regulacji ustawowej przewidziany w art. 197 Konstytucji oznacza, że wydanie stosownej ustawy jest konstytucyjnym obowiązkiem organów uczestniczących w procesie legislacyjnym. W formie ustawy powinny zostać unormowane wszystkie istotne kwestie dotyczące trybu postępowania przed Trybunałem. Jednocześnie ustawodawca jest zobowiązany do takiego ukształtowania procedury przed sądem konstytucyjnym, by umożliwić Trybunałowi prawidłowe wykonywanie wszystkich kompetencji określonych w Konstytucji. Art. 197 Konstytucji stanowi zatem wzorzec oceny nie tylko z punktu widzenia realizacji obowiązku określenia trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym, ale również tego, czy procedura ta jest efektywna.

8.6.2. Art. 131 ust. 1 Konstytucji, dotyczący zasad postępowania w razie wystąpienia przejściowej niemożności w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta, jest lakoniczny. W porównaniu z normami dotychczas obowiązującymi w polskiej tradycji konstytucyjnej oraz regulacjami konstytucyjnymi przewidzianymi w innych państwach europejskich, nie jest to jednak rozwiązanie wyjątkowe (por. M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta w Rzeczypospolitej Polskiej i państwach z nią sąsiadujących, „Przegląd Prawa Konstytucyjnego” nr 2-3/2010, s. 185 i 204; M. Woch, Rozstrzyganie w sprawie przejściowej bądź trwałej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] S. Bożyk (red.), Aktualne problemy reform konstytucyjnych, Białystok 2013, s. 186-192). Wąski zakres regulacji konstytucyjnej powoduje jednak, że zawarte w niej przepisy nie stanowią wystarczającej podstawy proceduralnej badania omawianych wniosków, lecz w sposób konieczny wymagają dopełnienia odpowiednimi przepisami ustawowymi. W tym zakresie art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytucji pozostają ze sobą w merytorycznym związku.

8.6.3. Trybunał dotychczas nie rozstrzygał wniosków o uznanie przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta. Przydatność uregulowań przewidzianych w art. 131 ust. 1 Konstytucji nie może być jednak mierzona częstotliwością ich wykorzystania. Rozwiązania, o których mowa, znajdują zastosowanie w sytuacji kryzysowej. Pełnią one funkcję rezerwową, opierając się na założeniu o konieczności zapewnienia ciągłości funkcjonowania urzędu Prezydenta. Jest to szczególnie istotne w odniesieniu do organu jednoosobowego, bardziej podatnego na zaburzenie naturalnego rytmu funkcjonowania niż ciała kolegialne. Głowa państwa w Polsce wybierana jest w wyborach powszechnych, co oznacza, że ewentualny wakat na tym stanowisku nie jest możliwy do uzupełnienia w trybie natychmiastowym, w wyniku wykonania aktu o charakterze kreacyjnym przez inny organ, niedotknięty kryzysem. Ponadto jest to urząd obdarzony znaczącymi kompetencjami, którego zadania wiążą się m.in. ze staniem na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa (por. W. Brzozowski, Niemożność sprawowania urzędu Prezydenta w świetle Konstytucji RP, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Społeczny” nr 1/2011, s. 53).

8.6.4. W ocenie Trybunału, podjęcie przez ustawodawcę decyzji o uchyleniu wszystkich przepisów ustawy o TK, normujących procedurę w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta, stanowi naruszenie obowiązku wynikającego z art. 197 Konstytucji. Co więcej powodowałoby to nader istotne utrudnienie wykonywania przewidzianej przez ustrojodawcę kompetencji Trybunału, o której mowa w art. 131 ust. 1 zdanie drugie i trzecie Konstytucji, gdyby potrzeba taka wystąpiła.

Należy podkreślić, że omawiana kompetencja Trybunału jest szczególna, zdecydowanie odmienna od hierarchicznej kontroli norm, rozstrzygania sporów kompetencyjnych czy oceny konstytucyjności celów i działań partii politycznych. Trybunał działa bowiem nie tyle jako sąd konstytucyjny, którego zadaniem jest ocena prawa, ale jako dający szczególne gwarancje bezstronnego rozstrzygania organ zaufania publicznego, który potwierdza istnienie faktów, o których mowa w art. 131 ust. 1 Konstytucji (por. Z. Czeszejko-Sochacki. L. Garlicki. J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 44). Omawiana kompetencja może wymagać zastosowania środków szczególnych nieużywanych przez sąd konstytucyjny w normalnym toku działalności. Chodzi zwłaszcza o dopuszczalność zapoznania się z dokumentacją medyczną dotyczącą stanu zdrowia Prezydenta lub możliwość uzyskiwania niezbędnych wiadomości operacyjnych od odpowiednich służb, gdyby przyczyną przejściowej niemożności sprawowania urzędu było zaginięcie czy uprowadzenie Prezydenta (por. Brzozowski, Niemożność sprawowania urzędu Prezydenta… s. 59).

Już z powyższych względów wynika, że stwierdzanie przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta musi odbywać się na podstawie odrębnego, szczególnego trybu. Nie jest w tej sferze możliwe odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o TK dotyczących wykonywania kompetencji Trybunału określonych w art. 188 i 189 Konstytucji.

W przypadku kompetencji powierzonej sądowi konstytucyjnemu w art. 131 ust. 1 Konstytucji istotny jest również czynnik czasu. W celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania organów państwa w sytuacji kryzysowej, szczególnie istotne jest precyzyjne uregulowanie sposobu postępowania przed Trybunałem. Sąd konstytucyjny nie może być postawiony w sytuacji niepewności co do trybu postępowania mającego zastosowanie w sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, tym bardziej, że dotychczas nie wykształciła się żadna praktyka w tym zakresie.

Trybunał Konstytucyjny nie może przy tym uregulować w akcie o charakterze wewnętrznym całego trybu postępowania przewidzianego w uchylonym rozdziale 10 ustawy o TK z 2015 r., gdyż materia ta powinna zgodnie z wolą ustrojodawcy wyrażoną w art. 197 Konstytucji, znaleźć odzwierciedlenie w akcie rangi ustawy. Regulamin Trybunału, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o TK, jest aktem podustawowym, który określa „wewnętrzną organizację pracy Trybunału i jego organów, w tym wynikające z niej powinności sędziów Trybunału, oraz inne sprawy wskazane w ustawie”.

8.6.5. W ocenie Trybunału, uchylenie przez ustawodawcę wszystkich przepisów normujących procedurę stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta nie może być uzasadnione tym, że art. 131 ust. 1 Konstytucji nie określa powodów, które mogłyby stanowić podstawę dla wniosku Marszałka Sejmu. Właśnie w sytuacjach, gdy nie ma precyzyjnej normy określającej materialnoprawne przesłanki danego działania, wzrasta rola prawidłowo unormowanej procedury.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, konstytucje rzadko precyzują powody niemożności pełnienia urzędu przez głowę państwa poprzestając na ogólnym sformułowaniu „czasowa niemożność”. Byłoby zapewne niezwykle trudno przewidzieć wszystkie potencjalne powody takiego stanu rzeczy. Mogą to być zarówno przyczyny, które wyłączają psychiczną lub fizyczną zdolność prezydenta do zawiadomienia Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, jak i przyczyny, których wystąpienie nie pozbawia prezydenta możliwości dokonania takiego zawiadomienia (por. M.M. Wiszowaty, Problematyka niemożności pełnienia urzędu przez głowę państwa – sede plena, sede vacante i kwestia zastępstwa, jako przykłady regulacji kryzysowych na gruncie polskiej i europejskich regulacji konstytucyjnych, [w:] J. Oniszczuk (red.), Normalność i kryzys – jedność czy różnorodność. Refleksje filozoficznoprawne i ekonomiczno-społeczne w ujęciu aksjologicznym, Warszawa 2010, s. 405; M. Florczak-Wątor, Konstytucyjne uregulowania problematyki zastępstwa prezydenta…, s. 192). Podobne względy przeważyły w odniesieniu do polskiej regulacji konstytucyjnej. Podczas prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego rozważano możliwość sprecyzowania przyczyn tymczasowej niemożności wykonywania urzędu przez prezydenta, ostatecznie jednak uznano, że nie jest możliwe ich wyczerpujące wymienienie (por. posiedzenie KKZN nr 19 z 30 maja 1995 r., Biuletyn KK ZN nr XX, s. 90–93).

Uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK nie mogą również uzasadniać obawy posłów, dotyczące możliwości nadużywania kompetencji przewidzianych w art. 131 ust. 1 Konstytucji przez Marszałka Sejmu czy Trybunał Konstytucyjny. O istnieniu przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny na wniosek Marszałka Sejmu, zaś przesłanka przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez głowę państwa jest oceniana przez oba te organy, przy czym ocena dokonana przez Trybunał może się różnić od tej dokonanej przez Marszałka Sejmu. Komentowany przepis stanowi wyraźnie, że o sprawie „rozstrzyga” Trybunał Konstytucyjny i powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta dopiero „w razie uznania” przejściowej niemożności sprawowania urzędu. Wniosek Marszałka Sejmu nie jest dla Trybunału wiążący. Trybunał może odmówić stwierdzenia sytuacji przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta, zarówno gdy wniosek Marszałka Sejmu jest bezpodstawny, a także gdy fakt niemożności pełnienia urzędu jest bezsporny, ale ma on charakter trwały (por. P. Sarnecki, uwagi do art. 131, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, Warszawa 1999, s. 3). Interwencja sądu konstytucyjnego jest czynnikiem stabilizującym w razie rozbieżności co do stanu Prezydenta. Powierzenie Trybunałowi rozstrzygnięcia w tej sprawie jest wyrazem dążenia do zapewnienia szczególnie silnych gwarancji bezstronnego orzekania.

8.6.6. Trybunał stwierdza, że uregulowanie trybu postępowania przed sądem konstytucyjnym w sytuacji kryzysowej, na wypadek gdyby Prezydent nie był w stanie zawiadomić Marszałka Sejmu o niemożności sprawowania urzędu, jest obowiązkiem ustawodawcy wynikającym z art. 197 Konstytucji. Instytucja zastępstwa Prezydenta powinna gwarantować ciągłość działania urzędu głowy państwa w nadzwyczajnych sytuacjach. Z tego względu jest wymagane, aby uregulowania tej problematyki były pełne, spójne i jasne. Mechanizm przewidziany w art. 131 ust. 1 Konstytucji wymaga w wielu punktach doprecyzowania i uzupełnienia. Na poziomie ustawy odzwierciedlenie powinny znaleźć się co najmniej podstawowe założenia tej procedury, określające zwłaszcza termin rozpatrzenia wniosku, skład Trybunału, sposób weryfikacji przez Trybunał okoliczności przytaczanych we wniosku Marszałka Sejmu, krąg uczestników postępowania, charakter posiedzenia (rozprawa, rozprawa z wyłączeniem jawności, posiedzenie niejawne), rodzaj wydanego orzeczenia (postanowienie, wyrok), a także okres, na który jaki Trybunał powierza Marszałkowi Sejmu tymczasowe wykonywanie obowiązków Prezydenta. Ustawodawca powinien również zapewnić, aby ukształtowana przez niego procedura umożliwiała jak najbardziej efektywne wykonywanie przez Trybunał jego kompetencji ze względu na charakter sprawy i jej znaczenie dla zapewnienie prawidłowego funkcjonowania Państwa.

8.6.7. Zarzut sformułowany przez Krajową Radę Sądownictwa w odniesieniu do art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej dotyczy wyłącznie uchylenia przez ustawodawcę rozdziału 10 ustawy o TK z 2015 r. Rozpatrując powyższy zarzut, Trybunał Konstytucyjny nie dokonywał merytorycznej kontroli art. 116-120 ustawy o TK z 2015 r., zawartych w uchylonym rozdziale.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia przejściowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta jest jedyną procedurą w ramach kompetencji przysługujących Trybunałowi, która po uchyleniu rozdziału 10 ustawy o TK z 2015 r. pozostaje poza regulacją ustawową. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, prawodawcy nie przysługuje pełna swoboda w zakresie uchylania przepisów w przypadku, gdy dane zagadnienie prawne było uprzednio uregulowane na poziomie ustawowym, a obowiązek wprowadzenia danych norm jest przewidziany w Konstytucji. Dotyczy to w szczególności przepisów określających wzajemne relacje pomiędzy konstytucyjnymi organami państwa. Trybunał Konstytucyjny podziela zatem pogląd przedstawiony we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa i stanowisku Prokuratora Generalnego, że działanie ustawodawcy, który uchylił w całości rozdział 10 ustawy o TK oraz nie wprowadził w miejsce uchylonych przepisów nowej regulacji, jest sprzeczne z obowiązkiem wynikającym z art. 197 Konstytucji. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. l pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 197 Konstytucji.

9. Ocena zasad wygaszania szczególnych zasad dostępu pracowników służby prawnej TK do egzaminów sędziowskich.

9.1. Zaskarżony przepis. Zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej, „1. Osoby zatrudnione na stanowisku, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przepracowały na tym stanowisku co najmniej 5 lat, mogą przystąpić do egzaminu sędziowskiego w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy art. 125 ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym”.

9.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Konstytucyjność powyższego przepisu została zakwestionowana we wniosku drugiej grupy posłów. W jej opinii, kwestionowany przepis stanowi istotną ingerencję w prawa nabyte i ekspektatywy praw osób pracujących w Trybunale Konstytucyjnym, która to ingerencja wydaje się niezasadna z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Art. 3 ustawy nowelizującej narusza zasadę ochrony praw nabytych i zasadę ochrony interesów w toku, wywodzone z art. 2 Konstytucji.

9.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Zakres zaskarżenia wskazany we wniosku nie budzi zastrzeżeń Trybunału Konstytucyjnego. Należy jednak zwrócić uwagę, że przedmiotem wątpliwości drugiej grupy posłów jest regulacja przejściowa, przewidująca ograniczenie czasowe możliwości skorzystania przez pracowników TK z prawa do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego na zasadach przewidzianych w art. 25 ust. 2-4 ustawy o TK. Nie podnosi ona natomiast żadnych zarzutów odnośnie do samego uchylenia przepisu, przewidującego omawiane prawo (tj. art. 25 ust. 2-4 ustawy o TK, uchylonego przez art. 1 pkt 16 ustawy o TK). Jej zastrzeżenia budzą jedynie zasady jego wygaszania, przewidziane w art. 3 ustawy nowelizującej.

9.4. Przebieg prac legislacyjnych.

9.4.1. Art. 4 poselskiego projektu ustawy nowelizującej, wniesionego do Sejmu 15 stycznia 2015 r., przewidywał uchylenie szeregu przepisów ustawy o TK, w tym art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK. Projektodawcy nie przewidzieli w tym zakresie żadnych przepisów przejściowych. W pkt 18 uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej wskazano, że „art. 125 ust. 2-4 przyznają pracownikom Biura Trybunału, zatrudnionym na stanowiskach związanych bezpośrednio z działalnością orzeczniczą Trybunału i świadczącym pomoc w tym zakresie w pracy sędziów Trybunału, możliwość przystąpienia do egzaminu sędziowskiego. Regulują też kwestie techniczne z tym związane. Podobnego uprawnienia nie przyznano pracownikom wykonującym podobne zadania w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym, dlatego utrzymanie tego przywileju w świetle konstytucyjnej zasady równości w prawie nie jest uzasadnione. Tego rodzaju rozwiązania powinny przybrać formę generalną w odpowiednich ustawach” (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu, s. 4).

9.4.2. W toku postępowania ustawodawczego do kwestii uchylenia art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK negatywnie odniosła HFPC. W opinii z 16 grudnia 2015 r. wskazano, że „projektowane rozwiązanie zmienia sytuację prawną określonej grupy podmiotów, które od wejścia w życie ustawy z 25 czerwca 2015 r. miały ekspektatywę tego, że przepracowanie przez nich 5 lat na stanowisku związanym z działalnością orzeczniczą sianowi podstawę przystąpienia do egzaminu sędziowskiego. Uchylenie tego przepisu narusza nabyte przez nie prawa oraz ekspektatywy nabycia takich praw, których ochrona wynika z art. 2 Konstytucji. Z przepisu tego wynika również zasada, zgodnie z którą ustawodawca nie może zaskakiwać jednostki swoimi rozstrzygnięciami legislacyjnymi. Jest to szczególnie istotnie z uwagi na fakt, ze projektowana zmiana nie została zaopatrzona w żadne przepisy przejściowe. Dla porównania (…) podmiot znajdujący się w sytuacji podobnej – tj. asystent sędziego w sądzie powszechnym po przepracowaniu pięciu lat na tym stanowisku może przystąpić do egzaminu sędziowskiego (por. art. 155 § 7 p.u.s.p.). Tym samym, uzasadnienie projektu nie zawiera wystarczających argumentów dla naruszenia praw chronionych na gruncie art. 2 Konstytucji, jak również nie jest wystarczającym dowodem na zarzucaną przepisowi art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK dyskryminację względem innych osób znajdujących się w analogicznej sytuacji” (por. opinia HFPC, s. 7).

9.4.3. Podczas posiedzenia sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r., które odbyło się po pierwszym czytaniu projektu ustawy, legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu zwrócił uwagę, że art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK przyznaje określonej grupie pracowników Biura TK uprawnienie do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego. Projektodawcy nie odnieśli się do takich stanów faktycznych, gdy osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego wszczęły już tę procedurę. Projekt ustawy nowelizującej nie przewiduje w tym zakresie żadnej regulacji przejściowej. W konsekwencji uchylenie art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r. s. 118).

Podczas posiedzenia Komisji Ustawodawczej 22 grudnia 2015 r., które odbyło się po drugim czytaniu projektu ustawy, przedstawiciel projektodawców, poseł S. Piotrowicz, przedstawił poprawkę nr 26 do projektu ustawy polegającą na dodaniu nowego art. 2a w brzmieniu „[o]soby zatrudnione na stanowisku, o którym mowa w art. 124 ust. 1 ustawy zmienianej, które do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy przepracowały na tym stanowisku co najmniej 5 lat, mogą przystąpić do egzaminu sędziowskiego w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Do osób, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy art. 125 ust. 3 i 4 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym” (por. Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 46). Legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu wskazał, że „na brak takiego przepisu zwracało (…) uwagę Biuro Legislacyjne w trakcie posiedzenia Komisji, wskazując to jako zastrzeżenie z punktu widzenia art. 2 [Konstytucji]. Ten przepis polepsza sytuację pracowników biura zatrudnionych na stanowiskach, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o Trybunale. Ten przepis jest regulacją, która jest konsekwencją usunięcia z ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ust. 2–4 w art. 125” (por. Pełny zapis przebiegu 6. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r., s. 47).

9.4.4. Ostatecznie, art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej uchylił szereg przepisów ustawy o TK, w tym art. 125 ust. 2-4 ustawy o TK. Natomiast regulacja przejściowa umożliwiająca przystąpienie do egzaminu sędziowskiego na dotychczasowych zasadach osobom należącym do służby prawnej Trybunału, w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, znalazła się w art. 3 tej ustawy.

9.5. Status pracowników służby prawnej TK – ogólna charakterystyka, zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

9.5.1. Art. 3 ustawy nowelizującej dotyczy pracowników Biura TK należących do służby prawnej Trybunału.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o TK, są to pracownicy „zatrudnieni na stanowiskach związanych bezpośrednio z działalnością orzeczniczą Trybunału i pomocą w tym zakresie w pracy sędziów Trybunału”. Szczegółowe przepisy dotyczące tej grupy pracowników Biura TK zostały wprowadzone po raz pierwszy w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że jest to wyodrębniona grupa prawników „wykonujących zadania na określonych stanowiskach związanych bezpośrednio z obsługą działalności orzeczniczej Trybunału i pracą sędziów Trybunału, w tym jako asystenci i współpracownicy sędziów do spraw orzecznictwa – wszyscy wykonujący w istocie czynności odpowiadające czynnościom asystentów sędziów”. (…) propozycja ta nawiązuje do istniejącej już w Trybunale praktyki – prawnicy zatrudnieni na stanowiskach asystentów i tzw. orzeczników, wykonujący zadania bezpośrednio związane merytorycznie z orzecznictwem Trybunału (…) stanowią wyodrębnioną, w ramach statutu Biura, regulaminu pracy oraz regulaminu wynagradzania, grupę pracowników. Dlatego powołanie w drodze ustawy korpusu prawników Trybunału jest w pełni racjonalne oraz adekwatne do instytucji asystentów sędziów w sądach powszechnych i administracyjnych, a także w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym” (por. druk sejmowy nr 1590/VII kadencja Sejmu, s. 25-26).

Wykaz stanowisk, na których zatrudnione są osoby należące do służby prawnej Trybunału oraz szczegółowe wymagania kwalifikacyjne związane z zajmowaniem tych stanowisk określa Zarządzenie nr 1/2015 Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2015 r., wydane na podstawie art. 124 ust. 2 ustawy o TK, na wniosek Szefa Biura TK po uzyskaniu opinii Zgromadzenia Ogólnego Sędziów. Są to stanowiska asystentów, stanowiska do spraw orzecznictwa i stanowiska kierowników komórek organizacyjnych w Biurze TK. Szczegółowy zakres zadań wskazanych stanowiskach oraz sposób i warunki ich wykonywania określa statut Biura TK, stanowiący załącznik do uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK z 15 września 2015 r. Służba prawna Trybunału Konstytucyjnego obecnie liczy 53 osoby, w tym 28 osób posiada stopnień naukowy doktora nauk prawnych i 3 osoby doktora habilitowanego nauk prawnych.

9.5.2. Zgodnie z (nadal obowiązującym) art. 125 ust. 1 ustawy o TK pracownicy należący do służby prawnej Trybunału, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, mogą ubiegać się o wpis na listę adwokatów lub radców prawnych, powołanie na stanowisko asesora komorniczego, zatrudnienie na stanowisku radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz o przystąpienie do egzaminu adwokackiego, radcowskiego lub notarialnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o TK wskazano, że „kwalifikacje i doświadczenie pracowników korpusu prawników, nabywane i rozwijane w pracy w Trybunale, w pełni predysponują ich do możliwości korzystania z preferencji w dostępie do innych zawodów prawniczych, analogicznie do osób korzystających z takich preferencji na podstawie przepisów odpowiednich ustaw” (por. druk sejmowy nr 1590/VII kadencja Sejmu, s. 26).

Art. 125 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, umożliwiał dodatkowo osobom należącym do służby prawnej Trybunału przystąpienie do egzaminu sędziowskiego po przepracowaniu 5 lat na tym stanowisku. Warunki dotyczące przystąpienia do egzaminu sędziowskiego określał art. 125 ust. 3-4 ustawy o TK. Z uzasadnienia projektu ustawy o TK wynika, że wprowadzając możliwość przystąpienia pracowników należących do służby prawnej Trybunału do egzaminu sędziowskiego, kierowano się analogią do uprawnień przyznanych w tym zakresie asystentom sędziów w sądach powszechnych, na zasadach określonych w art. 155 § 7 p.u.s.p. (por. druk sejmowy nr 1590/ VII kadencja Sejmu, s. 26). Zgodnie z przywołanym przepisem „(a)systent sędziego po przepracowaniu pięciu lat na tym stanowisku może przystąpić do egzaminu sędziowskiego. (…) Wniosek o dopuszczenie do egzaminu sędziowskiego asystent sędziego zgłasza Dyrektorowi Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury na trzy miesiące przed terminem egzaminu, uiszczając wymaganą opłatę”.

9.6. Ocena zgodności art. 3 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji.

9.6.1. Z przywołanej przez grupę posłów zasady demokratycznego państwa prawnego, która została sformułowana w art. 2 Konstytucji, wynika m.in. zasada lojalności państwa wobec obywatela. Z zasady tej Trybunał wyprowadził dalsze szczegółowe reguły, odnoszące się m.in. do sytuacji następowania po sobie zmian obowiązującego prawa. Wśród nich znajduje się reguła, która nakłada na ustawodawcę obowiązek ochrony praw nabytych i ochrony interesów będących w toku (por. wyroki z: 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15 i 10 lutego 2015 r., sygn. P 10/11, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 13).

Treścią zasady ochrony praw nabytych jest zapewnienie ochrony publicznych i prywatnych praw podmiotowych oraz zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, które przysługują jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym. Tak rozumiana zasada ochrony praw nabytych, wiąże się ściśle z koncepcją praw podmiotowych i ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych tych praw (por. wyrok z 8 stycznia 2009 r., sygn. P 6/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 2). Zarzut naruszenia praw nabytych może w związku z tym być formułowany w wypadku wskazania konkretnego prawa podmiotowego (ewentualnie maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy), które zostało odebrane lub ograniczone (por. wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111).

Z analizy orzecznictwa Trybunału wynika, że „ochrona praw nabytych” nie ma charakteru bezwzględnego. To znaczy, że możliwe są od niej odstępstwa, przy czym ocena ich dopuszczalności może być dokonana na tle konkretnej sytuacji z uwzględnieniem całokształtu okoliczności (por. wyrok z 15 września 1999 r., sygn. K 11/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 116). Dopuszczalność ograniczeń nabytych praw podmiotowych wymaga w każdym przypadku rozważenia, czy: podstawą wprowadzonych ograniczeń są inne normy, zasady lub wartości konstytucyjne, którym w danej sytuacji należy dać pierwszeństwo; nie ma możliwości realizacji danej normy, zasady lub wartości konstytucyjnej bez naruszenia praw nabytych; wartościom konstytucyjnym, dla realizacji których prawodawca ogranicza prawa nabyte, można w danej konkretnej sytuacji przyznać pierwszeństwo przed wartościami znajdującymi się u podstaw zasady ochrony praw nabytych; prawodawca podjął niezbędne działania mające na celu zapewnienie jednostce warunków do przystosowania się do nowej regulacji (por. wyroki z: 17 listopada 2003 r., sygn. K 32/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 93; 26 lutego 2013 r., sygn. K 15/10, OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 18 i 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50).

Natomiast zasada ochrony interesów w toku chroni określone przedsięwzięcia rozpoczęte pod rządami uregulowań dotychczas obowiązujących, które trwają nadal w chwili zmiany przepisów. Ochrona interesów w toku i wynikające z niej oczekiwania prawne mają z założenia charakter tymczasowy i przejściowy, określony ramami czasowymi wyznaczonymi przez ustawodawcę. W tym względzie Trybunał Konstytucyjny precyzyjnie określił przesłanki, które muszą zostać łącznie spełnione, aby interesy w toku podlegały konstytucyjnej ochronie: przepisy prawa powinny wyznaczać pewien horyzont czasowy dla realizowania określonych przedsięwzięć; przedsięwzięcie to musi mieć charakter rozłożony w czasie i nie może się realizować w wyniku jednorazowego zdarzenia gospodarczego; jednostka faktycznie rozpoczęła realizację określonego przedsięwzięcia w okresie obowiązywania danych przepisów (por. wyroki z: 8 stycznia 2009 r., sygn. P 6/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 2; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09 i 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76). Konstytucyjna ochrona interesów w toku dotyczy zatem takich sytuacji, w których przepisy prawa wyznaczają określony horyzont czasowy realizacji danego przedsięwzięcia. Nie obejmuje ona potocznie rozumianych interesów „w ogólności”, lecz interesy, których znaczenie zostało sprecyzowane w powołanym wyżej orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Tak pojmowana zasada ochrony interesów w toku gwarantuje, że dotychczasowe normy o określonej treści będą obowiązywać w ustalonym horyzoncie czasowym, jeśli podmiot prawa podjął pewne czynności czy działania. Obowiązkiem ustawodawcy, ze względu na ochronę interesów w toku, jest ustanowienie przepisów, które umożliwią dokończenie przedsięwzięć rozpoczętych stosownie do przepisów obowiązujących w chwili ich rozpoczynania albo stworzą inną możliwość dostosowania się do zmienionej regulacji prawnej (por. wyrok z 10 lutego 2015 r., sygn. P 10/11, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 13). Dotyczy to nie tylko przedsięwzięć inwestycyjnych, rozumianych jako prowadzenie interesów gospodarczych i finansowych (por. wyroki z: 25 listopada 1997, sygn. K 26/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 64 i 27 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001 poz. 29). W wyroku z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, Trybunał uznał za interes w toku odbywanie aplikacji adwokackiej (OTK ZU nr 4A/2006, poz. 45).

9.6.2. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut grupy posłów dotyczący naruszenia przez art. 3 ustawy nowelizującej zasady ochrony praw nabytych, wynikającej z art. 2 Konstytucji, jest nietrafny. Zaskarżony przepis przyznaje wystarczający termin na realizację uprawnienia nabytego przez pracowników zatrudnionych co najmniej 5 lat w służbie prawnej Trybunału. Ustawodawca bez jakichkolwiek dodatkowych wymagań (np. konieczności dalszego zatrudnienia w Biurze TK czy nawet dalszego wykonywania czynności związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa), przyznał pracownikom, którzy nabyli prawo do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego, 3 letni termin na podjęcie decyzji, przygotowanie się i przystąpienie do tego egzaminu.

9.6.3. Trybunał nie podziela również zarzutu wnioskodawców co do naruszenia interesów w toku pracowników należących do służby prawnej Trybunału, którzy nabyli prawo do przystąpienia do egzaminu sędziowskiego. Zgodnie z informacją uzyskaną od Szefa Biura TK, który w myśl art. 123 ust. 1 ustawy o TK jest przełożonym pracowników Biura TK, żadna osoba należąca do służby prawnej Trybunału nie złożyła wniosku o przystąpienie do egzaminu sędziowskiego ani nie wystąpiła o wyrażenie opinii do Prezesa Trybunału. Pracownicy Biura TK nie podjęli zatem działań przewidzianych w art. 125 ust. 3 ustawy o TK, zmierzających do realizacji uprawnienia określonego w art. 125 ust. 2 tej ustawy (przysługującego im do 27 grudnia 2015 r.) lub uprawnienia określonego w art. 3 ustawy nowelizującej (przysługującego im do 28 grudnia 2018 r.). Nie można zatem twierdzić, że art. 3 ustawy nowelizującej, który przyznaje osobom należącym do służby prawnej Trybunału możliwość realizacji prawa nabytego na podstawie art. 125 ust. 2 ustawy o TK w terminie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, narusza będące w toku interesy tych osób. Kwestionowany przepis, jak wskazuje przebieg procesu legislacyjnego, został przewidziany przez ustawodawcę w celu zabezpieczenia praw nabytych przez określoną grupę pracowników Biura TK, czy ewentualnych przedsięwzięć rozpoczętych pod rządami ustawy o TK, i umożliwia ich realizację w określonym przedziale czasowym.

9.6.4. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 3 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podziela również pogląd wyrażony w stanowisku Prokuratora Generalnego, że kwestionowane rozwiązanie mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.

10. Skutki wyroku

10.1. Przystępując do ustalenia skutków niniejszego wyroku, należy na wstępie podsumować ustalenia dokonane przez Trybunał co do zakresu orzeczonej niekonstytucyjności. Ta ostatnia zaś została stwierdzona w czterech płaszczyznach.

Po pierwsze, w punkcie 1 sentencji wyroku Trybunał orzekł o niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej z uwagi na wadliwą procedurę jej uchwalenia, a konkretnie o niezgodności tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. Trybunał uznał, że ustawa nowelizującej nie została rozpatrzona w trzech czytaniach w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji z uwagi na pośpieszne jej procedowanie, z naruszeniem przepisów regulaminowych ustanowionych przez Sejm w ramach przyznanej mu autonomii (por. art. 112 Konstytucji), a ponadto, że świadome działanie przez Sejm przy uchwalaniu tej ustawy poza granicami prawa (wbrew art. 7 Konstytucji) stanowi naruszenie najbardziej podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji). Jednocześnie Trybunał stwierdził, że procedura uchwalenia ustawy nowelizującej nie spełniła dwóch zadań jej stawianych, a mianowicie nie zapewniła tej ustawie demokratycznej legitymacji, bowiem w procesie ustawodawczym nie zagwarantowano realnego udziału wszystkich sił politycznych reprezentowanych w parlamencie, a ponadto nie legitymizowała ustawy merytorycznie, bowiem pospieszne procedowanie, bez rzetelnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań i ocenienia ich możliwych skutków, nie zminimalizowały ryzyka regulacji nietrafnych oraz niezgodnych z ustawą zasadniczą.

Po drugie, w punktach 2-5 sentencji wyroku Trybunał orzekł o niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy nowelizującej, a przez to także o niekonstytucyjności uchylenia przez przepisy tej pierwszej ustawy niektórych przepisów tej drugiej ustawy. Niekonstytucyjność w tym zakresie została orzeczona w odniesieniu do wykreślenia złożenia sędziego TK z urzędu z katalogu kar dyscyplinarnych oraz uchylenia przepisów o postępowaniu w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta i przepisów o zgłaszaniu kandydatów na sędziów TK.

Po trzecie, w punktach 6-15 sentencji wyroku Trybunał orzekł o niekonstytucyjności niektórych przepisów ustawy nowelizującej, a przez to także o niekonstytucyjności przepisów ustawy o TK, które przez owe przepisy ustawy nowelizującej zostały dodane lub zmienione. Niekonstytucyjność w tym zakresie została orzeczona w odniesieniu do przepisów dotyczących nowej procedury stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK przez Sejm, podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK, tworzenia składów orzekających, rozpoznawania spraw według kolejności wpływu, najwcześniejszych dopuszczalnych terminów rozpraw, orzekania w pełnym składzie większością 2/3 głosów, prawa Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK oraz nowej procedury złożenia sędziego TK z urzędu przez Sejm.

Po czwarte, w punktach 16 i 18 sentencji Trybunał orzekł o niekonstytucyjności przepisów wprowadzających w życie ustawę nowelizującą, a mianowicie art. 2 tej ustawy, który zawiera regulację intertemporalną oraz art. 5 tej ustawy, który przewiduje wejście w życie ustawy z dniem jej ogłoszenia.

10.2. Przechodząc do ustaleń dotyczących skutków prawnych orzeczenia niekonstytucyjności ustawy nowelizującej z uwagi na wadliwy tryb jej uchwalenia, należy stwierdzić, że z dniem ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie cała ta ustawa utraciła moc obowiązującą i nie może już być stosowana. Stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy nowelizującej z uwagi na wadliwy tryb jej uchwalenia ma bezpośredni wpływ na dokonane przez tę ustawę zmiany w prawie. Potwierdza to formuła zastosowana w sentencji wyroku Trybunału w niniejszej sprawie, która niekonstytucyjność odnosi do przepisów ustawy nowelizującej, a w konsekwencji także do dodanych, zmienionych lub uchylonych przez nie przepisów ustawy o TK.

Orzeczenie niekonstytucyjności ustawy nowelizującej oraz ukształtowanych przez nią przepisów ustawy o TK rodzi jednocześnie konieczność ustalenia podstaw prawnych dalszego procedowania w sprawach, które zostały do Trybunału wniesione przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., oraz po tej dacie, w tym w okresie między wejściem w życie tej ustawy a ogłoszeniem niniejszego wyroku, tj. między 28 grudnia 2015 r. a 9 marca 2016 r.

10.3. Zasady procedowania przez Trybunału w sprawach należących do jego kompetencji wynikają z ustawy o TK. Stosownie do art. 139, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 30 sierpnia 2015 r., jej przepisy w brzmieniu wówczas obowiązującym należało stosować do wszystkich spraw rozpatrywanych przez Trybunał poza sprawami wskazanymi w art. 134 tej ustawy. Z tego ostatniego przepisu wynika zaś, że przepisy poprzedniej ustawy o TK, tj. ustawy o TK z 1997 r., należy stosować w sprawach wszczętych i niezakończonych przed 30 sierpnia 2015 r. w zakresie dotyczącym wstępnego rozpoznania, jeżeli Trybunał rozprawę odroczył lub przerwał albo wyznaczył termin rozprawy lub ogłoszenia orzeczenia przypadający po 30 sierpnia 2015 r. oraz jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania. Ponadto w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK w odniesieniu do skarg konstytucyjnych skierowanych do rozpoznania przez właściwy skład orzekający wyłączone zostało stosowanie art. 88 ust. 1 tej ustawy, dotyczącego obecności na rozprawie skarżącego i jego pełnomocnika. We wszystkich innych sprawach w postępowaniu przed Trybunałem należy stosować – zgodnie z art. 134 ustawy o TK – przepisy ustawy o TK w pierwotnym brzmieniu.

Tę zasadę ustawodawca może modyfikować wówczas, gdy dokonuje zmian w ustawie o TK. Jeśli są to zmiany dotyczące przepisów proceduralnych, to zasadniczo powinny one znaleźć bezpośrednie zastosowanie we wszystkich rozpatrywanych przez Trybunał sprawach, zgodnie z zasadą bezpośredniego stosowania prawa procesowego. W odniesieniu do ustawy nowelizującej, która nadała nowe brzmienie niektórym przepisom ustawy o TK, a jednocześnie inne przepisy dodała lub uchyliła, oznaczałoby to, że zmodyfikowane w ten sposób przepisy ustawy o TK powinny być stosowane we wszystkich postępowaniach toczących się przed Trybunałem po 28 grudnia 2015 r., niezależnie od tego, kiedy zostały one wszczęte. Ustawodawca postanowił jednak odmiennie uregulować tę kwestię, czemu dał wyraz w regule intertemporalnej wyrażonej w treści art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem, „W sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, Prezes Trybunału nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający postępowanie prowadzi się na zasadach określonych w niniejszej ustawie”. Z przytoczonego przepisu ustawy nowelizującej wynikało zatem, że na zasadach określonych w tej ustawie – a zatem ustawie nowelizującej, a nie ustawie o TK w brzmieniu znowelizowanym – podlegały rozpatrzeniu sprawy, w których do 28 grudnia 2015 r. Prezes Trybunału nie zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający. Z informacji podanych przez Sekretariat TK wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. 28 grudnia 2015 r., w Trybunale nie było spraw, w których Prezes Trybunału nie zawiadomiłby uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający, a zatem nie było spraw w toku, w których postępowanie powinno toczyć się na nowych zasadach określonych w ustawie nowelizacyjnej. Zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 ustawy nowelizującej, nowe zasady procedowania określone w tej ustawie miały nie znajdować zastosowania do tych spraw, w których przed 28 grudnia 2015 r. Prezes TK zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez skład orzekający. To oznacza, że sprawy te miały – zgodnie z wolą ustawodawcy – zostać rozpoznane na starych zasadach, a zatem tych zawartych w ustawie o TK przed nowelizacją. Dotyczyło to wszystkich spraw wniesionych do Trybunału przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, bowiem we wszystkich tych sprawach, jak wspomniano, Prezes TK zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający.

Reguła intertemporalna, nakazująca rozpatrywanie tych spraw na podstawie przepisów ustawy o TK przed nowelizacją, nie została expressis verbis wyrażona w treści art. 2 ustawy nowelizującej, choć ten ostatni przepis potwierdzał jej obowiązywanie. Jej źródłem jest natomiast wspomniany wyżej art. 139 ustawy o TK, z którego należy wyciągnąć wniosek o konieczności stosowania ustawy o TK z 2015 r. w pierwotnym brzmieniu do wszystkich spraw, poza tymi, do których z mocy art. 134 tej ustawy znajduje zastosowanie ustawa o TK z 1997 r. Orzeczenie w niniejszej sprawie niekonstytucyjności art. 2 ustawy nowelizującej nie uchyliło zatem owej reguły intertemporalnej.

10.4. Wyrażony w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej zamiar ustawodawcy, by do spraw wszczętych przed wejściem w życie tej ustawy stosować ustawę o TK w brzmieniu przed nowelizacją, potwierdzają dalsze ustępy art. 2 ustawy nowelizującej. Wprowadziły one trzy modyfikacje, polegające na odniesieniu do tych spraw reguł proceduralnych analogicznych do wprowadzonych do ustawy o TK przez ustawę nowelizującą. Gdyby przyjąć, że w sprawach tych należałoby stosować ustawę o TK w brzmieniu znowelizowanym, to wprowadzanie w art. 2 ust. 2-4 ustawy nowelizującej wymogu stosowania w tych sprawach regulacji analogicznych do istniejących w ustawie o TK byłoby bezzasadne. Owe modyfikacje, o których mowa w art. 2 ust. 2-4 ustawy zmieniającej, to: konieczność ustalenia składu orzekającego według przepisów ustawy nowelizującej (por. art. 2 ust. 1 tej ustawy), konieczność „wyczekania” w tych sprawach na wyznaczenie terminu rozprawy i posiedzenia niejawnego, na którym jest wydawane orzeczenie kończące postępowanie w sprawie, 45 dni od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a w sprawie, w której Trybunał orzeka w pełnym składzie – 3 miesięcy (por. art. 2 ust. 2 i 4) oraz konieczność wyznaczania terminów rozpraw i posiedzeń niejawnych, na których są wydawane orzeczenia kończące postępowanie w sprawie w tych sprawach według kolejności wpływu spraw do Trybunału (por. art. 2 ust. 3 i 4).

Wszystkie te trzy modyfikacje w zakresie stosowania przepisów ustawy o TK przed nowelizacją zostały uznane mocą niniejszego wyroku za niekonstytucyjne. Orzeczenie niekonstytucyjności w tym zakresie oznacza, że w sprawach, które zostały do Trybunału wniesione przed 28 grudnia 2015 r., nie ma konieczności „wyczekiwania” na wyznaczenie rozprawy lub posiedzenia, zaś terminy rozpraw i posiedzeń nie są wyznaczane według kolejności spraw do Trybunału. W sprawach tych nie ma również konieczności wyznaczania składu orzekającego według przepisów ustawy nowelizującej, co de facto oznacza brak konieczności zmiany składu orzekającego już wyznaczonego. Należy bowiem uwzględniać okoliczność, że zasada stosowania ustawy o TK przed nowelizacją znajduje zastosowanie w sprawach, w których Prezes TK wyznaczył skład orzekający przed 28 grudnia 2015 r. i zawiadomił uczestników postępowania o przekazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez wyznaczony skład orzekający.

Uwzględniając powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sprawy wniesione do Trybunału przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed 28 grudnia 2015 r., powinny zostać rozpoznane według przepisów ustawy o TK z 2015 r. przed nowelizacją lub – w niektórych przypadkach – według przepisów ustawy o TK z 1997 r. Wynika to z regulacji intertemporalnej zawartej w art. 139 w związku z art. 134 ustawy o TK, której art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej nie zmodyfikował, ale jedynie potwierdził jej obowiązywanie. W sprawach tych nie znajdują zastosowania modyfikacje postępowania wprowadzone przez art. 2 ust. 2-4 ustawy nowelizującej, z uwagi na fakt, że zostały one uznane za niekonstytucyjne.

10.5. Druga grupa spraw to te, które wpłynęły do TK po wejściu w życie ustawy nowelizującej, tj. po 28 grudnia 2015 r. W odniesieniu do tych spraw ustawa nowelizująca nie ustanawia szczególnych zasad ich rozpoznawanie przez Trybunał.

Zgodnie z art. 5 ustawy nowelizującej, wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia. Wobec tego nowe sprawy po dniu jej wejścia w życie miałyby być rozpoznawane na zasadach w niej określonych. Wskazanie, od kiedy reguła ta obowiązuje, wymagałoby zatem określenia dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Tymczasem art. 5 ustawy nowelizującej, wiążący wejście w życie ustawy z dniem jej ogłoszenia, został uznany za niezgodny z Konstytucją w niniejszym wyroku, a tym samym utracił moc obowiązującą.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu ustawowego wskazującego dzień wejścia w życie ustawy – w świetle dotychczasowego orzecznictwa TK – oznacza, że termin jej wejścia w życie wymaga ponownego określenia (zob. np. wyrok z 30 marca 1999 r., sygn. K 5/98).

W niniejszej sprawie określenie w chwili obecnej momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej nie jest możliwe dlatego, że zarówno ustawa nowelizująca, jak również zmiany przez nią dokonane w ustawie o TK, zostały uznane za niekonstytucyjne. W sytuacji, gdy ustawa nowelizująca dalej nie może być stosowana, z uwagi na pozbawienie jej przez niniejszy wyrok mocy obowiązującej, określanie na nowo momentu jej wejścia w życie staje się bezprzedmiotowe.

Skoro zatem nie jest możliwe określenie dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, to nie ma też możliwości wskazania spraw, do których miałyby znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o TK w znowelizowanym brzmieniu. To zaś oznacza brak reguły intertemporalnej przełamującej treść art. 139 w związku z art. 134 ustawy o TK. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawę o TK w brzmieniu przed nowelizacją należy stosować do wszystkich spraw wniesionych do TK po 28 grudnia 2015 r. i rozpoznawanych przez TK po ogłoszeniu niniejszego wyroku.

10.6. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Oba te przymioty przynależą orzeczeniom Trybunału od momentu ich wydania, a to w wypadku wyroków Trybunału ma miejsce z chwilą ich ogłoszenia na sali rozpraw. Wówczas następuje potwierdzenie lub obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, które nie pozostaje bez wpływu na praktykę dalszego stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Utrata mocy obowiązującej przepisów uznanych przez Trybunał za niekonstytucyjne następuje z dniem ogłoszenia wyroku TK w stosownym organie promulgacyjnym, co art. 190 ust. 3 Konstytucji określa mianem „wejścia w życie orzeczenia Trybunału”.

Moment ten może być odsunięty w czasie w razie skorzystania przez Trybunał z instytucji odroczenia. Urzędowe ogłoszenie zmiany prawa powszechnie obowiązującego jest bowiem warunkiem jej wejścia w życie.

Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie – zob. np. wyroki TK z: 18 maja 2004 r., sygn. SK 38/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 45; 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 40/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 5 i 3 lipca 2008 r., sygn. K 38/07; OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 102 – wielokrotnie podkreślał, że przepis, którego domniemanie konstytucyjności zostało obalone mocą wyroku Trybunału, ale który czasowo pozostaje w systemie prawa, podlega stosowaniu z uwzględnieniem zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (por. art. 8 ust. 2 Konstytucji).

Trybunał aprobuje pogląd wyrażony w literaturze, że uchylenie domniemania konstytucyjności „ma znaczenie przede wszystkim dla sądów. Jeżeli mają one bowiem zgodnie z art. 8 i 176 ust. 1 być podległe Konstytucji, to nie mogą jednocześnie traktować per non est zakwestionowania w skuteczny sposób konstytucyjności aktu, nawet jeśli jeszcze formalnie nie usunięto go z obrotu” (por. K. Gonera i E. Łętowska, Artykuł 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sądowej, „Państwo i Prawo” nr 1/2003, s. 14).

Trybunał Konstytucyjny jest wspomnianą zasadą bezpośredniego stosowania Konstytucji w szczególny sposób związany, bowiem ustrojodawca przesądził, że sędziowie TK podlegają tylko Konstytucji. Z tego też powodu do dnia utraty mocy obowiązującej w następstwie ogłoszenia niniejszego wyroku w Dzienniku Ustaw Trybunał jest zobowiązany w swojej dalszej działalności orzeczniczej do pomijania przepisów ustawowych, których domniemanie konstytucyjności zostało mocą niniejszego wyroku obalone.

Niniejszy wyrok ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą. W świetle obowiązującej Konstytucji, nie może on zostać skutecznie zakwestionowany przez inne organy państwa, które zobowiązane są do jego wykonania i respektowania.

Należy równocześnie podkreślić, że wyrok ten nie zamyka możliwości dokonywania przez ustawodawcę zmian w treści ustawy o TK dotyczących organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem. Zmiany te muszą się jednak mieścić w ramach wyznaczonych przez Konstytucję.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

wu-ka, es-jot

---

Przeczytaj koniecznie! „Matrix III Rzeczypospolitej. Pozory wolności”.

Książka bezwzględnie obnaża słabości systemu III RP, pokazuje fasadowość i zakłamanie mediów, pozory demokracji i bezradność państwa polskiego.

Strona 3 z 3