1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca) przewidywała wprowadzenie do ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, poz. 1928, ze zm.; dalej: ustawa o TK) licznych zmian, dotyczących m.in. postępowania przed Trybunałem i statusu sędziów TK. Procedura uchwalania ustawy nowelizującej i, zawarte w niej rozwiązania zostały zakwestionowane w pięciu wnioskach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.
2. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. wniósł o zbadanie zgodności: art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12, 14 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, art. 2 ustawy nowelizującej z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, art. 28a, art. 31a, art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5, 7, 8 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 195 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji, art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 5, 7, 8 ustawy nowelizującej, z art. 119 ust. 1 Konstytucji, art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 8 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Pierwszy Prezes SN na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 188 Konstytucji zwrócił się o rozpoznanie wniosku według ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej zaskarżoną ustawą.
2.1. Zastrzeżenia Pierwszego Prezesa SN wobec kwestionowanych przepisów zostały uzasadnione w następujący sposób:
2.1.1. Po pierwsze, wbrew założeniom projektodawców, ustawa nowelizująca nie usprawnia funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwnie – wprowadzone w niej rozwiązania są niezgodne z zasadą zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (wynikającą z Preambuły do Konstytucji) oraz zasadą racjonalności ustawodawcy (por. art. 2 Konstytucji). W rezultacie ograniczone zostaje także konstytucyjne prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji), urzeczywistniane w postaci skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych.
Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) spowodują, że organ ten może nie być zdolny do podjęcia niektórych uchwał (z powodu braku wymaganej większości 2/3 głosów lub braku wymaganego kworum co najmniej 13 sędziów).
Podobne zasady orzekania w pełnym składzie we wszystkich sprawach poza wszczętymi w trybie skargi konstytucyjnej i pytania prawnego (por. art. 44 ust. 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym brzmieniu) będą skutkowały znacznym spowolnieniem pracy Trybunału (ze względu na brak możliwości kierowania spraw do trzech zespołów orzekających złożonych z pięciu sędziów oraz trudności ze zbudowaniem wymaganej dla wydania orzeczenia większości 2/3 głosów). W rezultacie nie można wykluczyć, że niektóre orzeczenia nie zostaną wydane, co „stanowiłoby swoistą odmowę rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego i tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji (…), a także naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji)”.
Rażąco dysfunkcjonalny jest także obowiązek wyznaczania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw (por. zmieniony art. 80 ust. 1 ustawy o TK). Może on prowadzić do pozbawienia Trybunału „zdolności reagowania w sytuacjach kryzysowych, w których wydanie orzeczenia poza kolejnością wpływu spraw może okazać się nieodzowne, np. w razie konieczności uznania przez Trybunał przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta albo w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego”.
Podobne skutki będzie miał także ukształtowany przez nowelizację art. 87 ust. 2 ustawy o TK, który ustala najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw (3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o jej terminie – w zależności od rodzaju sprawy). „Przepis ten stanowi zaprzeczenie zasady sprawności i rzetelności działania władz publicznych, skoro Trybunał jest gotów do przeprowadzenia rozprawy, ale ustawa nakazuje czekać z jej odbyciem i wydaniem orzeczenia”.
Analogiczne zastrzeżenia dotyczą także zawartych w ustawie nowelizującej przepisów intertemporalnych (por. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej).
W opinii Pierwszego Prezesa SN, powyższe rozwiązania nie mogą być uzasadnione dążeniem do zwiększenia rzetelności i obiektywności Trybunału – wartość orzeczeń nie zależy wszak od liczby sędziów, ale od ich kwalifikacji. „Racjonalnym kompromisem” miedzy rzetelnością a sprawnością funkcjonowania Trybunału były zasady dotychczasowe, tj. orzekanie w większości spraw w składach pięcioosobowych. Trudno natomiast uznać za racjonalne rozwiązania, które – w celu usprawnienia pracy Trybunału – posługują się przepisami w istocie znacznie osłabiającymi sprawność tej instytucji (a tym samym ograniczają znaczenie Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczpospolitej – por. art. 8 ust. 1 Konstytucji).
2.1.2. Po drugie, niektóre kwestionowane przepisy naruszają także zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów.
Nowe uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do składania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału lub złożenie sędziego z urzędu (por. art. 28a i art. 31a ustawy o TK w nowym brzmieniu) nie są przewidziane w Konstytucji oraz godzą w zasadę podziału władzy sądowniczej i wykonawczej (por. art. 10 Konstytucji). Korzystanie z art. 31a ustawy o TK może mieć charakter całkowicie dyskrecjonalny (ze względu na sformułowanie „w szczególnie rażących przypadkach”) i być wyrazem braku akceptacji linii orzeczniczej Trybunału przez większość parlamentarną i rząd.
Przyznanie Sejmowi prawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. znowelizowany art. 36 ustawy o TK) jest natomiast naruszeniem zasady równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej (por. art. 10 Konstytucji). Także to uprawnienie nie jest przewidziane w Konstytucji. Oznacza ono uzależnienie losów sędziego od stanowiska większości parlamentarnej, a zatem prowadzi do upolitycznienia Trybunału Konstytucyjnego. Zwlekanie z rozpatrzeniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego może także prowadzić do zablokowania działalności Trybunału.
Analizowane rozwiązania, godząc w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów, są także niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
2.1.3. Po trzecie, znowelizowane art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o TK – wbrew wymogom przewidzianym w art. 119 ust. 1 Konstytucji – nie zostały rozpatrzone w trzech czytaniach.
Wprowadzenie do tekstu ustawy na etapie prac legislacyjnych w komisji sejmowej po pierwszym czytaniu rozwiązań stanowiących novum legislacyjne narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
Pierwszy Prezes SN uznał, że dokonywanie zmian w ustawie o TK „w niezwykłym pośpiechu, w warunkach chaotycznych polemik, w przekonaniu, że Trybunał zablokuje reformy przygotowane przez rząd wyłoniony w wyniku wyborów parlamentarnych, bez konsultacji z organizacjami pozarządowymi, bez zasięgnięcia opinii ekspertów, jest niezgodne z zasadami tworzenia prawa, które powinny być stosowane w demokratycznym państwie prawnym”.
2.1.4. Po czwarte, art. 5 ustawy nowelizującej, przesądzający o wejściu w życie tej ustawy z dniem ogłoszenia, jest rażąco niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 188 Konstytucji.
Pozbawia on Trybunał Konstytucyjny możliwości dokonania oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej na dotychczasowych zasadach. W ten sposób Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, a prawem tym staje się ustawa – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na zasadach określonych w ustawie (a więc w przyszłości). Sytuację tę Pierwszy Prezes SN określił jako „obejście art. 8 ust. 1 Konstytucji”.
Skutkiem braku vacatio legis jest także wyłączenie ustawy nowelizującej spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a więc pozakonstytucyjna zmiana zakresu kompetencji Trybunału, wbrew art. 188 Konstytucji. Tymczasem zniesienie kontroli konstytucyjności ustawy bez zmiany Konstytucji jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady nadrzędności Konstytucji w porządku prawnym (por. art. 8 ust. 1 Konstytucji).
Natychmiastowe wejście w życie ustawy nowelizującej nie jest także uzasadnione z punktu widzenia dopuszczalnych wyjątków od zasady należytego vacatio legis, wynikającej z art. 2 Konstytucji. „Żaden ważny interes państwa nie wymaga obejścia Konstytucji (…), a zasady demokratycznego państwa prawnego stoją na przeszkodzie obowiązywaniu niezgodnych z Konstytucją (…) przepisów przez trudny do przewidzenia okres”.
Wejście w życie zaskarżonych przepisów z chwilą ogłoszenia należy ocenić negatywnie także w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (por. art. 2 Konstytucji). Art. 5 ustawy nowelizującej „pozbawił Trybunał Konstytucyjny możliwości dostosowania się do jego nowej sytuacji, wynikającej z radykalnej ingerencji prawodawcy w status prawny Trybunału”.
2.2. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, Pierwszy Prezes SN stwierdził, że działania zmierzające do obejścia Konstytucji (zwłaszcza jej art. 8 ust. 1 i art. 188) nie mogą korzystać z ochrony w demokratycznym państwie prawnym. W rezultacie ustawa nowelizująca nie może być objęta domniemaniem zgodności z Konstytucją od momentu jej ogłoszenia.
Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 Konstytucji może ustalić własną kompetencję do orzekania w sprawie ustawy nowelizującej według dotychczasowych przepisów. Dostosowanie Trybunału Konstytucyjnego do ustawy niepodlegającej ocenie pod względem zgodności z Konstytucją byłoby bowiem sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
3. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: pierwsza grupa posłów) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. zwróciła się o zbadanie zgodności ustawy nowelizującej w całości z art. 2, art. 7, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).
Ponadto pierwsza grupa posłów wniosła o: wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny minimalnej vacatio legis zmian regulacji ustrojowych odnoszących się do Trybunału Konstytucyjnego (w ich opinii, powinno ono wynosić co najmniej 2 miesiące); niezwłoczne rozpoznanie wniosku w pełnym składzie na podstawie ustawy o TK w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
3.1. W uzasadnieniu wniosku pierwsza grupa posłów przytoczyła następujące argumenty:
3.1.1. Po pierwsze, nad projektem ustawy nowelizującej nie odbyła się szersza debata publiczna.
Marszałek Sejmu uniemożliwiał posłom opozycji zadawanie pytań w sprawie poszczególnych proponowanych przepisów (czas wypowiedzi podczas głosowania nad poprawkami został „rażąco skrócony”), a autor projektu ustawy nie odpowiedział na zadane pytania.
Cały proces legislacyjny w Sejmie trwał siedem dni (przy czym pomiędzy jego drugim i trzecim czytaniem upłynęło tylko kilka godzin, nie skierowano go do podkomisji sejmowej oraz analizowano tylko na dwóch posiedzeniach Komisji Ustawodawczej), a Senat procedował kilkanaście godzin. W rezultacie prace ustawodawcze trwały krócej niż w wypadku projektów pilnych w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji.
Dodatkowo drugie i trzecie czytanie projektu ustawy nowelizującej miało miejsce 22 grudnia, a więc w okresie tuż przed świętami Bożego Narodzenia.
Żadna z instytucji państwowych nie wyraziła swojego stanowiska odnośnie do projektu w brzmieniu uchwalonym ostatecznie przez Sejm (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS), Pierwszy Prezes SN, Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) i Prokurator Generalny (dalej: PG) zdążyły przedstawić jedynie negatywne opinie co do pierwotnego projektu ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu. Opinie te nie zostały rozważone i wzięte pod uwagę, a projekt ustawy w dalszych pracach legislacyjnych został znacznie poszerzony.
W rezultacie, uchwalenie ustawy nowelizującej odbyło się z rażącym naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
3.1.2. Po drugie, pierwsza grupa posłów zakwestionowała wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem jej ogłoszenia (o czym przesądził jej art. 5.
Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484; dalej: ustawa o ogłaszaniu) przyjęto, że „ogólnym założeniem wyjściowym jest minimum 14 dni vacatio legis”. Ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes państwa wymagał odstąpienia od tej zasady i natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej.
W ocenie pierwszej grupy posłów, okres spoczywania ustawy nowelizującej powinien wynosić co najmniej 2 miesiące. Ponadto pierwsza grupa posłów zwróciła także uwagę, że ustawodawca powinien określać dzień wejścia w życie nowych regulacji z poszanowaniem „zasady zaufania obywateli do prawa”. 3.1.3. Po trzecie, pierwsza grupa posłów stwierdziła, że uchwalona ustawa nowelizująca znacznie różni się od jej pierwotnego projektu (por. druki sejmowe nr 122 i 144/VIII kadencja Sejmu). W toku prac ustawodawczych (a zwłaszcza podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu): dodano do ustawy o TK kilka nowych przepisów, niemieszczących się w zakresie treściowym pierwotnego projektu ustawy nowelizującej lub pozostających z nim jedynie w pośrednim związku (m.in. art. 28a, art. 31a, art. 36 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 2a; ustawa nowelizująca w ostatecznym brzmieniu zawierała ponadto nowy art. 2 i – wprowadzony podczas trzeciego czytania – art. 3); uchylono kilkadziesiąt dotychczas istniejących przepisów ustawy o TK, wychodząc ponad założenia projektu (m.in. art. 16, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2 zdanie drugie, art. 19, art. 20, art. 28 ust. 2, art. 30, art. 45 ust. 2, art. 70 ust. 2, art. 82 ust. 5, art. 112 ust. 2, art. 125 ust. 2-4 i art. 137, a także cały jej rozdział 10) oraz zrezygnowano z jakiejkolwiek vacatio legis (pierwotnie przewidywano, że ma ono wynosić 30 dni).
Zdaniem pierwszej grupy posłów, narusza to zasadę przyzwoitej legislacji (por. art. 2 Konstytucji), zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji) oraz zasadę uchwalania ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Cel trzech czytań nie został zrealizowany, ponieważ zmiany do ustawy nowelizującej zostały wprowadzone bez analizy ich rzeczywistych skutków („zupełnie mechanicznie”) oraz uchwalone przez Sejm w ciągu kilku godzin. Ustawa została więc faktycznie uchwalona w dwóch czytaniach.
3.1.3. Reasumując, pierwsza grupa posłów podkreśliła, że liczba omówionych naruszeń procesu legislacyjnego przesądza o potrzebie stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy nowelizującej w całości.
Wyraziła także pogląd, iż ustawa nowelizująca miała stanowić swego rodzaju „pułapkę” dla Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał miał zostać pozbawiony możliwości oceny przyjętych w niej rozwiązań pod względem zgodności z Konstytucją.
3.2. Uzasadniając wniosek o orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie ustawy o TK w dotychczasowym brzmieniu, pierwsza grupa posłów powołała się na art. 8 ust. 1, art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Jej zdaniem, nie ma „żadnych wątpliwości, że ustawa nowelizująca narusza standardy konstytucyjne” i nie może być objęta domniemaniem konstytucyjności. Sędziowie TK podlegają wyłącznie Konstytucji, a Sejm nie ma prawa do ograniczania kognicji Trybunału za pomocą ustawy.
4. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: druga grupa posłów) we wniosku z 31 grudnia 2015 r. (data wpływu do Trybunału Konstytucyjnego: 5 stycznia 2016 r.) wniosła o stwierdzenie, że ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna ze standardami demokratycznego państwa prawnego, wynikającymi z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1, oraz z art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 Konstytucji ze względu na wadliwy tryb jej przyjęcia oraz określenie zasad funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwości rzetelnego wykonywania kompetencji konstytucyjnych.
Alternatywnie druga grupa posłów wniosła o stwierdzenie, że: art. 8 ust. 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym – odpowiednio – przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy nowelizującej) są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji;
art. 10 ust. 1 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji;
art. 28a ustawy o TK (dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK (odpowiednio – dodany przez art. 1 pkt 7 i zmieniony przez art. 8 ustawy nowelizującej) oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 78, art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji; art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji;
art. 80 ust. 2 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski Prezydenta o kontrolę prewencyjną ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; art. 87 ust. 2 i ust. 2a ustawy o TK (odpowiednio – zmieniony i dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 45, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski Prezydenta o kontrolę prewencyjną ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; art. 99 ust. 1 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 190 ust. 5 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; art. 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniego vacatio legis.
Ponadto druga grupa posłów wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie Konstytucji oraz ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji.
4.1. W opinii drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest konieczne z następujących względów:
4.1.1. Po pierwsze, ustawa ta została uchwalona w wadliwy sposób.
Uzasadnienie jej projektu nie spełniało wymogów wynikających z art. 118 ust. 3 Konstytucji. Błędnie przyjęto w nim bowiem brak jakichkolwiek skutków finansowych proponowanych przepisów, podczas gdy należało uwzględnić obciążenia dla budżetu państwa z tytułu odszkodowań za spowodowaną przez nie przewlekłość postępowania. Ponadto druga grupa posłów dostrzegła także brak w uzasadnieniu projektu ustawy elementów przewidzianych w art. 34 ust. 2 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu): nieprzedstawienie skutków społecznych, gospodarczych i prawnych projektu, rzeczywistego stanu rzeczy w dziedzinie podlegającej normowaniu, potrzeby i celu większości planowanych rozwiązań, wyników konsultacji, wariantów rozwiązań i opinii.
W toku prac nad ustawą nowelizującą doszło do naruszenia zasady trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji. Poprawki przyjęte po pierwszym czytaniu (nowe brzmienie art. 8 pkt 4 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK oraz dodane do niej art. 28a i art. 31a) istotnie rozszerzały zakres przedmiotowy projektu i stanowiły obejście zasady, że nowości normatywne powinny podlegać pełnej procedurze legislacyjnej.
Naruszono także art. 163a ust. 1-2 w związku z art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu poprzez nieuzasadnione zarządzenie reasumpcji głosowania w sprawie wniosku o zarządzenie przerwy w pracach Komisji Ustawodawczej do 7 stycznia 2016 r. Prace były prowadzone pośpiesznie, co nie było uzasadnione ani materią sprawy, ani też innymi szczególnymi okolicznościami. W opinii drugiej grupy posłów, świadczy to o niezgodności zaskarżonej ustawy z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
4.1.2. Po drugie, zdaniem drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest uzasadnione także z uwagi na niezgodność z Konstytucją jej podstawowych założeń. Przewidziane w ustawie rozwiązania są dysfunkcjonalne takim stopniu, że uniemożliwiają Trybunałowi wykonywanie jego konstytucyjnych zadań. Dotyczy to w szczególności przepisów przewidujących zwiększenie uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w stosunku do sędziów Trybunału oraz ograniczenie sprawności i autonomii wewnętrznej Trybunału Konstytucyjnego, które godzą nie tylko w standardy demokratycznego państwa prawnego, ale także w art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 190 ust. 5, art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Zawarte we wniosku uzasadnienie alternatywnych, szczegółowych zarzutów było następujące:
4.2.1. Przewidziana w ustawie nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. zmieniony art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK) budzi zastrzeżenia z powodu niedostatecznej określoności pojęcia „wniosku o wygaśnięcia mandatu sędziego”.
Będzie ona także dysfunkcjonalna, zwłaszcza w razie bezczynności Sejmu (prawdopodobnej z uwagi na brak jakichkolwiek terminów podjęcia przez niego uchwał czy innych środków dyscyplinujących), nieosiągnięcia kworum lub większości głosów wymaganej do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Ogólne oraz w sytuacji, gdy wniosek o wygaśnięcie mandatu dotyczy Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału.
W opinii drugiej grupy posłów, czynność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK należy do sfery wewnętrznej autonomii Trybunału (a ściślej: tzw. spraw osobowych sędziów TK), która stanowi wyraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Brak jest konstytucyjnego i systemowego uzasadnienia dla przekazania tego uprawnienia Sejmowi, a w szczególności nie można tego łączyć z powoływaniem sędziów TK przez Sejm.
4.2.2. Zaostrzone warunki podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) mogą potencjalnie skutkować paraliżem Trybunału ze względu na trudności w osiągnięciu wymaganego kworum i większości.
Zdaniem drugiej grupy posłów, nie da się ustalić celu analizowanego rozwiązania – w projekcie ustawy zawarto jedynie jego omówienie, nie wskazano natomiast żadnych argumentów przemawiających za koniecznością podwyższenia dotychczasowych standardów. Nie odpowiada on więc przesłankom niezbędności i adekwatności, które składają się na zasadę proporcjonalności.
4.2.3. Przyznanie organom władzy wykonawczej (Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości) prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK (por. dodany art. 28a ustawy o TK) nie ma żadnego systemowego uzasadnienia, godzi w sferę zaliczaną do autonomii Trybunału oraz gwarancje niezawisłości sędziów.
4.2.4. Nowy, quasi-dyscyplinarny tryb składania sędziego TK z urzędu (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej) przewiduje wyłącznie postępowanie jednoinstancyjne. Wymierzana w nim kara ma jednak charakter niewątpliwie dyscyplinarny i wobec tego powinien się do niej stosować standard wynikający z art. 78 Konstytucji.
Przesłanka „szczególnie rażących przypadków” na oznaczenie sytuacji uzasadniającej wszczęcie omawianego postępowania nie spełnia wymogów określoności i pewności prawa, a jej stosowanie stwarza ryzyko arbitralności. Wprowadza ona także wyłom od zasady nieusuwalności sędziów oraz trójpodziału władzy (ze względu na uzależnienie decyzji o pozbawieniu sędziego TK urzędu od woli większości parlamentarnej oraz przyznanie organom władzy wykonawczej prawa do inicjowania postępowania).
Druga grupa posłów uznała również, że na skutek omawianego rozwiązania dochodzi do nieuzasadnionego i nieracjonalnego wyodrębnienia kary złożenia z urzędu z katalogu sankcji dyscyplinarnych. W ten sposób powstały dwa konkurencyjne tryby odpowiedzialności dyscyplinarnej, zróżnicowane pod względem procedury, sankcji i podmiotu, który ją wymierza, z których tylko jeden (przewidziany w art. 29 ustawy o TK) odpowiada standardom niezawisłości sędziowskiej.
Dodatkowo wątpliwości może budzić także redakcja art. 31a ust. 2 ustawy o TK. Z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, jaki ma być przedmiot uchwały Zgromadzenia Ogólnego (złożenie sędziego z urzędu czy jedynie wystąpienie z wnioskiem o wydanie w tym zakresie uchwały przez Sejm). Godzi to w zasadę określoności prawa i pogłębia dysfunkcjonalność przyjętych rozwiązań.
Druga grupa posłów zwróciła także uwagę na nieuregulowanie w ustawie o TK sejmowego etapu postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu i pozostawienie tej materii regulaminowi Sejmu. W jej opinii, problematyka ta należy do materii ustawowej i nie jest objęta swobodą regulaminową Sejmu, wynikającą z art. 112 Konstytucji.
4.2.5. Nowe wymogi dotyczące składów orzekających (por. art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK) są w najwyższym stopniu dysfunkcjonalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a przez to sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem drugiej grupy posłów, dostatecznym zabezpieczeniem wnikliwości, wszechstronności, jakości i obiektywizmu pracy Trybunału są wymogi stawiane kandydatom na sędziów (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz art. 18 ustawy o TK). Druga grupa posłów podkreśliła dodatkowo, że przyjęte w omawianym przepisie mieszane kryteria wyznaczania składów orzekających (w zależności od trybu wszczęcia postępowania i przedmiotu zaskarżenia) rodzi ryzyko zróżnicowania zakresu ochrony prawnej, przysługującej podmiotom inicjującym postępowanie przed Trybunałem. Ustalenie liczebności pełnego składu na poziomie 13 sędziów Trybunału stanowi wyraz arbitralnej decyzji ustawodawcy i nie zostało należycie uzasadnione w projekcie ustawy. Wymóg ten negatywnie wpłynie na efektywność i tempo prac Trybunału. Jego dalszym rezultatem może być ograniczenie prawa do sądu z powodu przewlekłości postępowania i – w razie braku możliwości wydania orzeczenia – także iluzoryczności prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Omawiane zasady stanowią także wyraz nadmiernej ingerencji prawodawcy w sferę niezależności władzy sądowniczej z analogicznych powodów, jak wskazane w kontekście nowych reguł podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne.
4.2.6. Zasada ustalania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie odpowiada standardom racjonalności i funkcjonalności. Nie uwzględnia ona, że sprawy mogą różnić się pod względem złożoności, a niektórym z nich należy przyznać priorytet z powodu ich istoty lub sposobu zainicjowania.
Omawiane rozwiązanie jest ponadto sprzeczne z konstytucyjnymi terminami rozpatrzenia wniosków Prezydenta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym (por. art. 224 ust. 2 Konstytucji).
Także ograniczenia terminów rozpraw, przewidziane w przepisach przejściowych (por. art. 2 ustawy nowelizującej), będą powodowały obniżenie sprawności działania Trybunału. Stanowią one ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną niezależność władzy sądowniczej, do której powinno należeć decydowanie o kolejności rozpatrywania spraw zawisłych przed jej organami.
4.2.7. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, ustalone przez art. 87 ust. 2 i ust. 2a ustawy o TK, ingerują w niezależność Trybunału Konstytucyjnego i wymuszają nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrywaniu zawisłych przed nim spraw. Dotyczy to w szczególności wniosków Prezydenta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym, które – w świetle art. 224 ust. 2 Konstytucji – powinny być rozpoznane wcześniej niż przewidują to zaskarżone przepisy.
4.2.8. Zasada podejmowania orzeczeń pełnoskładowych większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK) jest sprzeczna z postulatem racjonalności prawa i sprawności działania instytucji publicznych. Regulacja zawarta w art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest także sprzeczna z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przewiduje wydawanie orzeczeń przez Trybunał większością głosów. Brzmienie tego przepisu różni się od regulacji konstytucyjnych, przewidujących wymóg uzyskania kwalifikowanej większości głosów. Wobec tego należy przyznać, że jest w nim mowa o zwykłej większości głosów.
Dodatkowo druga grupa posłów wskazała, że kwalifikowana większość głosów jest uznawana za cechę charakterystyczną procedur parlamentarnych i rozwiązanie nieadekwatne w postępowaniach jurysdykcyjnych.
Wydanie orzeczenia większością 2/3 głosów w pełnym składzie Trybunału będzie nieproporcjonalnie trudniejsze niż uchwalenie ustawy przez Sejm, co następuje zwykłą większością głosów. W rezultacie kontrola działalności władzy ustawodawczej stanie się dalece nieefektywna, a nawet iluzoryczna.
Analizowane rozwiązanie stanowi także niedopuszczalne wkroczenie władzy ustawodawczej „w dziedzinę niezależności Trybunału Konstytucyjnego jako władzy sądowniczej, skutkujące paraliżem jego działalności i faktycznym zablokowaniem możliwości wykonywania przez niego konstytucyjnie określonych zadań”.
4.2.9. Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących sposób wyboru sędziów TK (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej) jest sprzeczne z zasadą, że organizacja Trybunału Konstytucyjnego (a więc i tryb jego obsadzania) należy do materii ustawowej. Kwestia ta nie mieści się w zagadnieniach przekazanych przez art. 112 Konstytucji do unormowania w regulaminie Sejmu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym organem władzy sądowniczej (a nie organem Sejmu). Działanie ustawodawcy, motywowane zamiarem jej przeniesienia do regulaminu Sejmu, stanowi także niedopuszczalną ingerencję w niezależność i odrębność władzy sądowniczej.
4.2.10. Ograniczenie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej do okoliczności występujących po objęciu stanowiska (na skutek wykreślenia art. 28 ust. 2 ustawy o TK) prowadzi do osłabienia istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Otwiera to drogę do sprawowania urzędu sędziego TK przez osoby, które uchybiły obowiązkowi piastowanego wcześniej urzędu państwowego lub które okazały się niegodne urzędu sędziego TK.
Złożenie takich osób z urzędu byłoby możliwe jedynie w trybie określonym w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, a więc na mocy uchwały Sejmu. Narusza to zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
4.2.11. Regulacja przejściowa, nakazująca m.in. ustalanie składów orzekających i kolejności rozpraw na podstawie znowelizowanej ustawy (por. art. 2 ustawy nowelizującej), narusza zasadę prawidłowej legislacji.
Podważa ona także zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa, uchybia wymaganiom prawa do sądu (zwłaszcza prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki) oraz godzi w „niezależność i niezawisłość” Trybunału.
4.2.12. Uzasadnienie zarzutu niezgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji ogranicza się do stwierdzenia, że wejście w życie jej przepisów z dniem ogłoszenia narusza zasadę odpowiedniego vacatio legis.
4.3. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, druga grupa posłów wskazała, że ustawa nowelizująca jest przedmiotem kontroli, wobec czego nie powinna stanowić podstawy wydania wyroku. Jej pominięcie jest konieczne dla ochrony podstawowych zasad ustrojowych i wartości demokratycznego państwa prawnego (w tym ochrony praw i wolności obywatelskich oraz sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych). W tym kontekście druga grupa posłów wyraziła także pogląd, że – w razie stwierdzenia niekonstytucyjności rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej – istniałaby możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji we wszystkich sprawach, w których była ona stosowana.
Druga grupa posłów zauważyła, że orzekanie na podstawie dotychczasowego brzmienia ustawy o TK nie oznacza zniesienia domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej. Domniemanie to pozostaje w mocy i wiąże wszystkie organy władzy publicznej i obywateli – z wyjątkiem jednak sędziów Trybunału, którzy podlegają wyłącznie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto druga grupa posłów odniosła się także do art. 197 Konstytucji, w myśl którego organizację i tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. W ich opinii, gdy regulacje ustawowe uniemożliwiają sprawne i rzetelne działanie Trybunału Konstytucyjnego, powinien on orzec z ich pominięciem (obliguje do tego art. 188 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji).
5. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO albo Rzecznik) we wniosku z 8 stycznia 2016 r. zakwestionował zgodność: ustawy nowelizującej w całości z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 Konstytucji; art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1: dalej: Karta); art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji.
5.1. Na wstępie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ochrona niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów oraz gwarancje proceduralne podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowią fundament ochrony praw człowieka w polskim systemie prawnym. Uzasadnia to legitymację Rzecznika do przedstawienia stanowiska w sprawie.
5.2. Odnosząc się do zarzutów wobec całej ustawy nowelizującej, Rzecznik zwrócił uwagę na liczne wątpliwości odnośnie do trybu jej uchwalenia.
Po pierwsze, prace nad projektem ustawy nowelizującej były prowadzone bardzo szybko, pomimo że treść tych przepisów dotyczyła zagadnień ustrojowych. W jego opinii, tempo prac nad ustawą nowelizującą było sprzeczne z tym założeniem i stanowiło obejście art. 123 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo narażało ono na uszczerbek takie konstytucyjne wartości, jak zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasada dialogu społecznego (por. art. 2 i Preambuła Konstytucji).
Po drugie, ustawa nowelizująca nie została rozpatrzona w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji. Nie doszło do pogłębionej dyskusji nad krytycznymi opiniami, złożonymi w toku prac legislacyjnych przez Pierwszą Prezes SN, KRS, PG, NRA, Helsińską Fundację Praw Człowieka (dalej: HFPC) i Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (a zawierały one „najcięższe” gatunkowo zarzuty niekonstytucyjności projektowanych rozwiązań). Nie prowadzono także dialogu z organami władzy sądowniczej, wymaganego przez zasadę równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej.
Po trzecie, poprawki zgłoszone na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu nie dotyczyły materii, która była objęta pierwotnym projektem ustawy, lecz stanowiły novum normatywne. Nie przeszły one więc trzech czytań wymaganych przez art. 119 ust. 1 Konstytucji i wykraczały poza zakres poprawki, wyznaczony przez art. 119 ust. 2 Konstytucji. Po trzecie, w toku postępowania naruszono także zasady procesu legislacyjnego, wynikające z regulaminu Sejmu, przyjętego na podstawie art. 112 Konstytucji (por. art. 34 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 7, art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu).
W projekcie ustawy nie ujawniono rzeczywistego celu ustawy (którym było dążenie do sparaliżowania działalności Trybunału). Nie wskazano również, jakie pozytywne skutki społeczne ma ona wywoływać (pogłębienie kryzysu konstytucyjnego i wydłużenie czasu oczekiwania na orzeczenia Trybunału są skutkami negatywnymi).
Błędnie uznano także, iż projekt nie jest objęty prawem UE, choć Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Ostateczna wersja projektu nie została także skonsultowana z SN i KRS. Stanowiło to naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN).
W toku prac ustawodawczych zrezygnowano także z terminów doręczenia posłom druków sejmowych przed pierwszym i drugim czytaniem (por. art. 37 ust. 3 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).
Podsumowując zarzuty legislacyjne, Rzecznik zwrócił uwagę, że omówiony sposób stanowienia prawa naruszał również rotę ślubowania poselskiego, według której poseł zobowiązany jest przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 104 ust. 2 Konstytucji).
Kumulacja naruszeń regulaminu Sejmu oraz dwóch ustaw regulujących udział konstytucyjnych organów państwa w procesie ustawodawczym (tj. ustawy o KRS i ustawy o SN) prowadzi do wniosku, że zakwestionowana ustawa została uchwalona z „mającym swój konstytucyjny wymiar naruszeniem porządku obrad Sejmu”. Stanowi to o jej niezgodności z art. 112 Konstytucji.
Naruszenie regulaminu Sejmu oraz wspomnianych ustaw oznacza także naruszenie zasady praworządności (por. art. 7 Konstytucji).
5.3. Uzasadnienie zarzutów szczegółowych wobec kwestionowanych przepisów było następujące:
5.3.1. Nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału, wprowadzona przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, godzi w zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Jest ona istotna zwłaszcza z punktu widzenia gwarancji należytego rozpoznania skarg konstytucyjnych (por. art. 79 Konstytucji), ponieważ tylko niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej organ może skutecznie chronić prawa jednostki.
Stanowi ona także zagrożenie dla niezawisłości sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sędzia konstytucyjny bada zgodność z Konstytucją przepisów prawa, w których uchwaleniu biorą udział organy zaangażowane w postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu (Prezydent, Sejm i Minister Sprawiedliwości). W rezultacie to „podsądny” decydowałby o losie sędziego orzekającego w jego sprawie.
W opinii Rzecznika, relacja między Sejmem i sędziami TK została w sposób wyczerpujący określona w Konstytucji i sprowadza się wyłącznie do wyboru danej osoby na sędziego Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji). Potwierdza to także treść art. 196 i art. 197 Konstytucji. W świetle Konstytucji, kwestia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc wewnętrzną sprawę samego Trybunału i może być rozstrzygana wyłącznie przez organy Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec powyższego Rzecznik uznał, że art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Sprzeczność tych przepisów z art. 180 ust. 1 Konstytucji polega zaś na tym, że w myśl tego przepisu złożenie sędziego z urzędu jest dopuszczalne jedynie na mocy orzeczenia sądu (w tym wypadku: Trybunału) i nie może być przedmiotem orzekania żadnego organu pozasądowego.
5.3.2. Zaostrzone zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne, przewidziane w art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, mogą uniemożliwić temu organowi podjęcie uchwał np. w razie długotrwałej choroby lub innych przeszkód uniemożliwiających obecność więcej niż dwóch sędziów. Może to prowadzić m.in. do tego, że projekt dochodów i wydatków budżetowych Trybunału nie zostanie uchwalony w terminach wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), co sparaliżuje działalność Trybunału. Podobnie destabilizujące skutki może mieć wymóg podejmowania uchwał większością 2/3 głosów.
W opinii Rzecznika, regulacja godząca w sprawność podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne jest sprzeczna z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
5.3.3. Nowe zasady postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK, wprowadzone przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, naruszają gwarancje niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji). Żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości zakłada relację zależności organu sądowego od organów pozasądowych, które mogą działać z pobudek politycznych.
Zdaniem Rzecznika, powyższej oceny nie zmienia prawo Prezesa TK do decydowania o zasadności wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Publiczna ocena postępowania sędziego, wyrażona w sformalizowanej procedurze przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości, niewątpliwie wpływa na postrzeganie danego sędziego (i jego działalności orzeczniczej) przez społeczeństwo. Nawet nieuzasadnione zarzuty mogą podważać wiarygodność sędziego, a w konsekwencji – także Trybunału Konstytucyjnego.
5.3.4. Znowelizowane zasady określania składów orzekających Trybunału (por. art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej) będą miały istotne konsekwencje praktyczne. Wnioski podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji będą rozpoznawane w pełnym składzie, nawet jeśli będą dotyczyły aktów prawnych tak niskiej rangi, jak zarządzenie ministra. Równocześnie o zgodności ustaw z Konstytucją będzie rozstrzygał zwykły skład, o ile postępowanie zostanie wszczęte skargą konstytucyjną albo pytaniem prawnym. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie będzie decydował o zgodności rozporządzenia ministra z Konstytucją, zaś sędzia sądu rejonowego jednoosobowo będzie mógł odmówić stosowania tego rozporządzenia, odwołując się do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji.
W sprawach zainicjowanych przez Rzecznika, to Rzecznik będzie w istocie ustalał skład orzekający. Powołanie we wniosku wyłącznie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) spowoduje rozpoznanie sprawy przez zwykły skład orzekający. Wskazanie jako wzorców kontroli tylko przepisów Konstytucji, które są zasadniczo zbieżne z Konwencją, będzie zaś skutkowało obowiązkiem rozpoznania sprawy przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego.
Wprowadzenie orzekania w pełnym składzie jako reguły w sposób oczywisty wydłuży czas rozpoznawania spraw przez Trybunał Konstytucyjny, a w niektórych przypadkach w ogóle uniemożliwi wydanie orzeczenia. Angażowanie w rozpoznawanie spraw dotyczących legalności rozporządzenia co najmniej 13 sędziów Trybunału z całą pewnością czyni postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mniej efektywnym. W dotychczasowym stanie prawnym ta liczba sędziów wystarczyłaby do skompletowania czterech składów orzekających w tego typu sprawach.
Z kolei wymaganie ustawodawcy, aby orzekanie w pełnym składzie następowało z udziałem co najmniej 13 sędziów, może blokować wydanie jakiegokolwiek orzeczenia. Świadczy o tym sprawa o sygn. K 34/15, w której Trybunał wyłączył trzech sędziów z udziału w postępowaniu (por. postanowienie z 30 listopada 2015 r., sygn. K 34/15, niepubl.).
Powyższe względy uzasadniają – zdaniem Rzecznika – uznanie, że art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Przepis ten zawiera regulacje niekonsekwentne, niedające się w racjonalny sposób wytłumaczyć, chaotyczne, przypadkowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami logiki.
Jego niezgodność z art. 188 Konstytucji polega zaś na tym, że tryb postępowania przewidziany w art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej uniemożliwia Trybunałowi wydanie orzeczenia w określonych konstytucyjnie sprawach (np. w razie wyłączenia trzech sędziów Trybunału). Jeszcze ostrzej ten problem rysuje się w przypadku badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z Konstytucją w trybie kontroli prewencyjnej (por. art. 122 ust. 3 Konstytucji). Brak orzeczenia Trybunału będzie stanowił przeszkodę dla wejścia tej ustawy w życie oraz będzie prowadzić do zniweczenia prerogatywy Prezydenta do wystąpienia z takim wnioskiem (por. art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji).
Nowe zasady orzekania, wynikające z art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, spowodują także przewlekłość postępowania sądowego w sprawach, w których skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, przy czym bezpośrednią przyczyną tej zwłoki będą decyzje podjęte przez ustawodawcę. Stanowi to naruszenie standardu prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W opinii Rzecznika, omówiony przepis jest także niezgodny z art. 47 Karty, który przewiduje prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez sąd w razie naruszenia praw lub wolności gwarantowanych przez prawo UE. Trybunał Konstytucyjny rozpatruje wszak pytania prawne sądów związane z prawem unijnym i ocenia akty prawa pochodnego Unii Europejskiej w trybie skargi konstytucyjnej, podlega więc standardom wynikającym z art. 47 Karty.
5.3.5. Nakaz rozpoznawania wniosków w kolejności wpływu do Trybunału (por. art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) zawiera wewnętrzną sprzeczność. Według Rzecznika, intencją ustawodawcy było rozpoznawanie pytań prawnych sądów i skarg konstytucyjnych poza kolejnością. Przez nieudolną redakcję przepisu nie jest to jednak możliwe, ponieważ terminy rozpraw (posiedzeń niejawnych) muszą być wyznaczane według kolejności wpływu wszystkich spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Wykluczone jest przy tym uznanie, że pojęcia „wniosek” i „sprawa” są tożsame – użycie każdego z nich prowadzi do odmiennych konsekwencji prawnych (w tym przypadku – niezamierzonych przez ustawodawcę). Art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej jest więc niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu jest też rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, ponieważ nie uwzględnia różnic w poziomie skomplikowania i zakresie zaskarżenia. W rezultacie, skład orzekający będzie musiał się wstrzymywać z wydaniem orzeczenia, nawet jeżeli jest już do tego gotowy.
Rzecznik zwrócił także uwagę, że znowelizowany art. 80 ust. 2 ustawy o TK nie zobowiązuje Trybunału do wydawania orzeczeń według kolejności wpływu spraw do Trybunału (lecz ma wpływ jedynie na harmonogram rozpraw). Teoretycznie istnieje więc możliwość wyznaczania rozpraw natychmiast po wpłynięciu sprawy, a następnie ich odraczania do czasu, gdy sprawa będzie dostatecznie wyjaśniona do wydania orzeczenia.
W odniesieniu do art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej aktualny jest także zarzut naruszenia prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty). Przepis ten osłabia zwłaszcza gwarancje rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki pytań prawnych.
5.3.6. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, przewidziane w art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, są kilka razy dłuższe niż dotychczasowe (nawet w wypadku skorzystania z możliwości ich skrócenia przez Prezesa Trybunału) i znacznie wykraczają poza termin sporządzenia pisemnego stanowiska przez obowiązkowych uczestników postępowania (por. art. 85 ust. 2 i 5 ustawy o TK). Wobec tego zaskarżone rozwiązanie nie służy prawidłowemu przygotowaniu się do rozprawy przez uczestników postępowania (wzmocnieniu przysługujących im gwarancji procesowych). Rzecznik od 1988 r. bierze aktywny udział w postępowaniu przed Trybunałem i nigdy nie dostrzegł, aby dotychczasowe zasady wyznaczania rozpraw utrudniały przygotowanie do rozprawy. Według niego, jednym celem wprowadzanej zmiany jest więc wydłużenie czasu rozpoznawania spraw przez Trybunał, co jest niezgodne z zasadą sprawności działania organów państwa, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Stanowienie regulacji uniemożliwiających efektywne realizowanie konstytucyjnych obowiązków przez Trybunał jest także niezgodne z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Ich dalszą konsekwencją jest także naruszenie prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty), zwłaszcza poprzez przewlekłe rozpatrywanie spraw zainicjowanych pytaniem prawnym.
5.3.7. Wymóg podejmowania orzeczeń pełnego składu Trybunału większością 2/3 głosów (por. art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) stanowi niedopuszczalną korektę zasad ustalonych przez ustawodawcę w art. 190 ust. 5 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, przepis ten zawiera wymóg wydawania orzeczeń zwykłą większością głosów (przy czym sędzia TK nie może się wstrzymać od głosowania), ponieważ wszystkie wypadki zastosowania większości kwalifikowanej zostały przez ustrojodawcę wyraźnie ujęte w Konstytucji.
Zaskarżony przepis jest także całkowicie dysfunkcjonalny. Może on m.in. znacząco opóźniać wejście w życie ustawy zakwestionowanych przed ich wejściem w życie w trybie prewencyjnym i przekształcać prerogatywę Prezydenta do złożenia wniosku o kontrolę ustawy w prawo do zablokowania jej wejścia w życie nawet na wiele lat. Przesądza to o jego sprzeczności z art. 122 ust. 3 Konstytucji.
Z analogicznych względów art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 133 ust. 3 i art. 189 Konstytucji. W razie braku możliwości uzyskania wymaganej większości 2/3 głosów Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł bowiem wydać orzeczeń w sprawach przewidzianych w powołanych przepisach Konstytucji.
5.3.8. Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących tryb zgłaszania kandydatów na sędziów TK przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej spowodowało samodzielne unormowanie tego zagadnienia w regulaminie Sejmu, co nie ma podstaw w art. 112 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej niezależnym od innych władz (por. art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji). Wybór sędziego Trybunału nie jest wyłącznie wewnętrzną sprawą Sejmu, skoro osoba ta ma rozstrzygać m.in. o zakresie ochrony praw i wolności jednostki. Regulacje ustawowe są ponadto bardziej odporne na nieprzemyślane zmiany oraz lepiej chronią pozycję prawną i substrat osobowy Trybunału. W opinii Rzecznika, regulamin Sejmu nie może więc być wyłączną podstawą określenia trybu wyboru sędziów.
Wobec powyższego art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji.
5.3.9. Reguły rozpatrywania spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przewidziane w jej art. 2, zostały określone z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Z literalnego brzmienia zaskarżonego przepisu wynika, że postępowanie w takich sprawach powinno być prowadzone wyłącznie na podstawie ustawy nowelizującej. Tymczasem nie jest to możliwe, ponieważ istotne zasady proceduralne, warunkujące możliwość prowadzenia postępowania (np. reguły zawiadomienia uczestników postępowania), przewidziane są w ustawie znowelizowanej (tj. ustawie o TK).
Nie da się także stwierdzić, czy zasada ustalania składów orzekających „w każdym przypadku” według nowych reguł odnosi się tylko do postępowań określonych w kwestionowanym przepisie.
Ponadto art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zawiera podmiotu (nie wynika z niego, kto ma orzekać, można jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny).
Możliwa jest też taka interpretacja tego przepisu, która prowadziłaby do uchylenia wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozprawy, a więc do wstecznego działania ustawy nowelizującej (wbrew zasadzie lex retro non agit, wynikającej z art. 2 Konstytucji).
Omawiana regulacja jest także obciążona wadami merytorycznymi, ponieważ prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Stanowi to naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty z podobnych powodów, jak wskazane wcześniej.
5.3.10. Wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem ogłoszenia (por. art. 5 ustawy nowelizującej) jest nieuzasadnionym wyjątkiem od „założenia wyjściowego” o adekwatności 14-dniowego vacatio legis. Wbrew wymogom wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu, autorzy ustawy nawet nie próbowali wskazać, jaki ważny interes państwa uzasadniał odstąpienie od tej zasady.
Zdaniem Rzecznika, celem zaskarżonej regulacji było uniemożliwienie kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej w okresie vacatio legis. Działanie to było niedopuszczalnym obejściem Konstytucji i stanowiło naruszenie jej art. 188, nie mogło więc stanowić usprawiedliwienia natychmiastowego wejścia w życie tego aktu.
Art. 5 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Na tle tego przepisu w doktrynie przyjmuje się, że ustawy wchodzą w życie z początkiem dnia, w którym zostały ogłoszone. Tymczasem ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godzinie 16.44, co w praktyce oznaczało jej wejście w życie przed ogłoszeniem.
5.4. W końcowej części wniosku Rzecznik zawarł uwagi formalne dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
5.4.1. W opinii Rzecznika, ustawa nowelizująca nie może być podstawą orzekania, ponieważ każde wydane na jej podstawie orzeczenie stanowiłoby naruszenie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie może legitymizować obejścia Konstytucji, polegającego na takim oznaczeniu daty wejścia w życie ustawy, aby uniemożliwić kontrolę jej konstytucyjności w okresie vacatio legis.
Rzecznik przypomniał w tym kontekście, że sędziowie Trybunału podlegają wyłącznie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1). Wobec tego nie ma do nich zastosowania domniemanie konstytucyjności ustawy nowelizującej. Dokonując oceny ustawy, sędzia TK ma obowiązek bezpośrednio stosować Konstytucję (por. art. 8 ust. 2 Konstytucji).
W opinii Rzecznika, nie oznacza to wcale konieczności odmowy zastosowania całej ustawy nowelizującej. Wystarczy pominięcie (na podstawie art. 195 ust. 1 Konstytucji) jej art. 5, który już „na pierwszy «rzut oka», bez potrzeby dogłębnej analizy prawnej” jest niekonstytucyjny. Otwierałoby to drogę do zbadania zgodności całej ustawy z Konstytucją na podstawie dotychczasowych przepisów.
5.4.2. Rzecznik wyjaśnił, że nieprzypadkowo przedmiotem zaskarżenia we wniosku uczynił przepisy ustawy nowelizującej (a nie przepisy ustawy o TK w zmienionym brzmieniu). Jego celem było uniknięcie wtórnej niekonstytucyjności w postaci luki prawnej, powstałej w wypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ustawy o TK w brzmieniu po nowelizacji. 5.4.3. Rzecznik wniósł także o rozpoznanie sprawy łącznie z wnioskami o sygn. K 47/15 na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o TK.
6. Krajowa Rada Sądownictwa we wniosku z 15 stycznia 2016 r. wniosła o zbadanie zgodności: ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 123 ust. 1 Konstytucji, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8, art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 188 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji, art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 i art. 31a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 28a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 44 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 i 14 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji.
Ponadto KRS wniosła o rozpoznanie złożonego wniosku na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, łącznie z wnioskami poselskimi oraz wnioskiem Pierwszego Prezesa SN.
6.1. Uzasadniając swoją legitymację do złożenia wniosku, KRS podkreśliła, odwołując się art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji, że. niezależność Trybunału Konstytucyjnego przekłada się na niezależność sądów z uwagi na „bezpośrednie powiązanie” między postępowaniem przed Trybunałem i postępowaniem sądowym. Jest ono widoczne zwłaszcza w procedurze skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, chociaż każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpływa na obowiązywanie prawa (i – tym samym – na stosowanie prawa przez sądy).
6.2. W opinii Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna z Konstytucją na dwóch płaszczyznach. 6.2.1. Po pierwsze, pogłębia ona kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego, znacząco utrudniając mu wykonywanie zadań przewidzianych w art. 188 i art. 189 Konstytucji. Wprowadzone w niej rozwiązania uniemożliwiają Trybunałowi funkcjonowanie w pełni niezależnie od władzy ustawodawczej i wykonawczej, co godzi w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów.
Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. zmieniony art. 10 ust. 1 ustawy o TK) są nieracjonalne i mogą w praktyce stanowić przeszkodę dla podejmowania uchwał niezbędnych dla funkcjonowania Trybunału (np. w przedmiocie projektu budżetu czy spraw dyscyplinarnych). Ich dalszym skutkiem może być destabilizacja i dezorganizacja Trybunału, co będzie miało negatywny wpływ na możliwość wykonywania funkcji orzeczniczych. Wymóg uzyskania głosów blisko 90% sędziów TK dla podjęcia uchwały w każdej sprawie „przekracza organizacyjne i techniczne możliwości obradowania i podejmowania uchwał” i nie obowiązuje w żadnej innej instytucji.
Zgodnie z nowym art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał orzeka w pełnym składzie, chyba że „ustawa stanowi inaczej”. W opinii KRS, otwiera to drogę do określenia składu TK w innych ustawach niż ustawa o TK. Tymczasem zagadnienie to należy do materii ustrojowych i z tego względu powinno być wyczerpująco uregulowane w ustawie o TK. Orzekanie w pełnym składzie ma zasadach przewidzianych w tym przepisie spowoduje także wydłużenie postępowania przed Trybunałem, a w rezultacie – także postępowań sądowych, w których sąd wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym (co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Konwencji). Taki sposób orzekania powinien być zastrzeżony wyłącznie do spraw najważniejszych dla porządku prawnego państwa. Autorzy projektu ustawy nie udowodnili także, iż gwarantuje to rozpatrzenie sprawy w sposób bardziej wszechstronny i wnikliwy niż dotychczas. W tym kontekście Krajowa Rada Sądownictwa dodała, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (niezależnie od tego, w jakim składzie zostały wydane) cieszą się ogromnym zaufaniem społecznym oraz cechuje je „niezwykle wysoki poziom merytoryczny”.
Podejmowanie rozstrzygnięć większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym brzmieniu) może skutkować niezdolnością Trybunału do wydania orzeczenia i, mimo obowiązku wynikającego z Konstytucji. Projektodawca nie uzasadnił tak poważnego odstępstwa od ogólnych zasad obowiązujących w innych postępowaniach sądowych, zwłaszcza w procedurze cywilnej (stosowanej odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem na mocy art. 74 ustawy o TK).
Wyznaczanie rozpraw według kolejności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie jest skorelowane z uprawnieniami przewodniczącego składu orzekającego, wynikającymi z art. 87 ust. 1 ustawy o TK. W praktyce niemożliwe może być zsynchronizowanie rozpraw i posiedzeń wyznaczanych przez przewodniczących poszczególnych składów orzekających, co może skutkować zachwianiem założonej kolejności rozpatrywania spraw i destabilizacją organizacyjną pracy orzeczniczej. Omawiana zasada pozbawia także Prezesa Trybunału instrumentów racjonalnego i efektywnego kierowania pracami Trybunału, zwłaszcza w razie konieczności niezwłocznego wydania orzeczenia (np. w sprawach sporów kompetencyjnych, ustaw ustrojowych, spraw o szczególnej doniosłości społecznej czy umów międzynarodowych). Rozwiązanie to godzi w zasadę prawidłowej legislacji i zasadę legalizmu, a ponadto narusza prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, podważając zaufanie obywateli do państwa i jego organów.
Jako dysfunkcjonalne i nieuzasadnione KRS oceniła także minimalne terminy oczekiwania na rozprawę, wynikające z nowego art. 87 ust. 2 ustawy o TK. W jej opinii, przepis ten jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, oraz godzi w prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, albowiem przeczy zasadzie sprawnego i rzetelnego funkcjonowania organów państwa. Nieracjonalny okres „leżakowania” sprawy pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia o terminie rozprawy a wyznaczonym terminem rozprawy godzi w interes uczestnika postępowania. Przewlekłość postępowań przez Trybunałem może mieć także negatywne skutki dla funkcjonowania państwa oraz skutkować destabilizacją systemu prawnego.
6.2.2. Po drugie, powodem zakwestionowania konstytucyjności ustawy nowelizującej w całości przez KRS były także uchybienia, które miały miejsce podczas jej uchwalania.
W opinii KRS, zakres i charakter zmian wprowadzonych do projektu tej ustawy po pierwszym czytaniu w Sejmie prowadzi do wniosku, że ustawa była „faktycznie procedowana” nie w trzech, a w dwóch czytaniach. Dodane wówczas przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK oraz ich usuwania z urzędu stanowiły novum legislacyjne. Projektodawca nie zapewnił KRS możliwości ich zaopiniowania.
Prace nad ustawą toczyły się nieustannie, także w godzinach nocnych. Nieformalnie była ona procedowana w trybie pilnym, pomimo że taki status mogą mieć wyłącznie projekty rządowe, niedotyczące m.in. ustroju i właściwości władz publicznych (por. art. 123 ust. 1 Konstytucji).
6.3. Krajowa Rada Sądownictwa odrębnie uzasadniła zastrzeżenia wobec konkretnych zaskarżonych przepisów.
6.3.1. Odnosząc się do braku vacatio legis (por. art. 5 ustawy nowelizującej), KRS wyraziła pogląd, że dla ustaw o charakterze ustrojowym termin ten nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy. Okres ten należało wydłużyć w stosunku do standardowych 14 dni, m.in. z uwagi na negatywne zaopiniowanie projektu ustawy (w tym w zakresie zgodności z Konstytucją) przez szereg organów i instytucji oraz konieczność pozostawienia czasu na wyeliminowanie ewentualnych błędów i zbadanie zgodności uchwalonych przepisów z Konstytucją.
Zdaniem KRS, zbyt pochopne wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić nie tylko do jego niewydolności funkcjonalnej i orzeczniczej, ale także do destabilizacji państwa. Ustawodawca wskazywał żadnego ważnego interesu państwa, wymagający natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Pominięcie vacatio legis w ustawie nowelizującej spowodowało, że uczestnicy postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z wprowadzonymi zmianami. W opinii KRS, podważa to zaufanie obywateli do państwa i jego organów.
Rozwiązanie to będzie miało także negatywne skutki dla Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na brak dostatecznego czasu na organizacyjne przygotowanie się do nowych standardów i wymogów.
Skutkiem braku vacatio legis jest także zamknięcie możliwości zbadania konstytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. W opinii KRS, świadczy to o nieracjonalności ustawodawcy i jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego. „Trudno uznać za właściwe rozwiązania prawne, które zobowiązują Trybunał Konstytucyjny do badania zgodności z Konstytucją konkretnej ustawy na podstawie procedur wprowadzonych przez tę ustawę”.
6.3.2. W opinii KRS, uchylenie w całości rozdziału 10 ustawy o TK, bez wprowadzenia w jego miejsce nowych regulacji, jest niezgodne z Konstytucją, w szczególności z jej art. 197. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb procedowania w każdej sprawie należącej do właściwości Trybunału (a więc także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta).
6.3.3. Nowe zasady stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 32 ust. 2 oraz art. 31a ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą) w sposób rażący – zdaniem KRS – naruszają Konstytucję. Przejawia się to zarówno w scedowaniu uprawnień Zgromadzenia Ogólnego na Sejm (organ władzy ustawodawczej), jak i w przyznaniu możliwości inicjowania postępowania Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości (organom władzy wykonawczej). Takie rozwiązanie narusza zasadę trójpodziału i równowagi władz (por. art. 10 Konstytucji) skutkuje naruszeniem niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 Konstytucji).
6.3.4. Podobne zastrzeżenia budzi art. 28a ustawy o TK, dotyczący uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK. Przepis ten ingeruje w niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość jego sędziów, przekraczając „dozwolone prawem granice przenikania się” władzy wykonawczej i sądowniczej. Stwarza on organom władzy wykonawczej możliwość wywierania (choćby potencjalnie) nacisków na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a przez to oddziaływania na wykonywanie przez Trybunał funkcji orzeczniczej. Art. 28a ustawy o TK może stanowić „hamulec do podejmowania decyzji «niepożądanych» z punktu widzenia organów władzy wykonawczej, które nie zawsze są zgodne z wolą i interesami społeczeństwa”.
6.4. Uzasadnienie wniosków formalnych ograniczyło się do podania odpowiednich podstaw prawnych.
W opinii KRS, do pominięcia ustawy nowelizującej jako podstawy orzekania w niniejszej sprawie upoważniają: art. 8 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Podstawą połączenia wniosku z pozostałymi sprawami dotyczącymi ustawy nowelizującej powinien być zaś art. 83 ust. 1 ustawy o TK.
7. Prokurator Generalny w piśmie z 10 lutego 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że: ustawa nowelizująca, w zakresie trybu jej uchwalenia, jest zgodna z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3, art. 7, art. 112, art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, nie jest zaś niezgodna z art. 45 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 173, art. 186 ust. 1 Konstytucji i art. 13; art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest natomiast zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji; art. 28a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 8 oraz art. 195 ust. 2 Konstytucji; art. 31a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie w sprawach wszystkich wniosków o zbadanie konstytucyjności i (lub) legalności podustawowych aktów normatywnych, jest niezgodny z art. 2
Konstytucji w związku z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych zawartą w preambule Konstytucji, jest natomiast zgodny w całości z art. 7, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 i art. 197 Konstytucji; art. 44 ust. 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, i z art. 188 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w sprawach, w których przepisy art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, w kolejności wpływu spraw do Trybunału, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 87 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. a ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w sprawach, w których przepisy art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; art. 87 ust. 2a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skracania terminów określonych w ust. 2 tego artykułu w sytuacji, gdy wymaga tego szczególny interes państwa lub konieczność zapewnienia ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz 173 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji; art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji; art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji, zaś w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; art. 3 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 15, art. 2 i art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 44 ust. 1 i 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK z pozostałymi wzorcami kontroli, ze względu na zbędność orzekania. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
7.1. Odnosząc się do trybu uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny stwierdził, że poszczególne etapy procedury legislacyjnej zostały zakończone w terminach znacznie krótszych niż przewidziane dla trybu pilnego, chociaż okoliczności towarzyszące przedstawieniu projektu omawianej ustawy nie wskazywały na konieczność nadzwyczajnego skrócenia procedury legislacyjnej. Postępowanie ustawodawcy można by zatem uznać za sprzeczne z intencją ustrojodawcy, który w art. 123 Konstytucji stworzył zabezpieczenie przed zbyt pochopnym uchwalaniem ustaw istotnych dla funkcjonowania państwa, w tym ustaw „regulujących ustrój i właściwość władz publicznych”. Zaskarżona ustawa nie jest jednak niezgodna z tym wzorcem kontroli, ponieważ nie stanowiła przedłożenia rządowego.
Prokurator Generalny wskazał jednak, że nie każde uchybienie w toku prac ustawodawczych może być uznane za naruszenie standardów konstytucyjnych, a w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji. Postępowanie ustawodawcze, w ramach którego uchwalona została ustawa nowelizująca, przeprowadzone zostało niezwykle szybko i może być oceniane negatywnie z punktu widzenia obyczaju konstytucyjnego i praktyki parlamentarnej. Również zastosowanie w toku procedury ustawodawczej przepisów regulaminu Sejmu, zezwalających na skrócenie okresu między poszczególnymi czytaniami projektu, nie może być oceniane jako naruszenie art. 112 Konstytucji.
7.1.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia inicjatywy ustawodawczej, Prokurator Generalny uznał, że poprawki zgłoszone w trakcie pracy sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym i drugim czytaniu modyfikowały pierwotny tekst projektu ustawy nowelizującej, ale pozostawały w powiązaniu z jej przedmiotem. Żadna ze zgłoszonych poprawek nie wykroczyła poza zakres przedmiotowy projektu ustawy. W konsekwencji wprowadzenie poprawek do ustawy nowelizującej nie narusza art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie stanowi obejścia przepisów o inicjatywie ustawodawczej (por. art. 118 ust. 1 Konstytucji), a tym samym jest zgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
7.1.2. W ocenie Prokuratora Generalnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji. Kompetencja opiniodawcza KRS wobec aktów normatywnych, w zakresie dotyczącym niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów, znajduje swoją podstawę wyłącznie w ustawie o KRS. Nie można zatem przyjąć, że brak opinii KRS wobec finalnej wersji projektu ustawy nowelizującej stanowi naruszenie Konstytucji, przesądzające o wadliwości procedury uchwalenia tej ustawy.
7.1.3. Prokurator Generalny uznał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji stanowią nieadekwatne wzorce kontroli zarzutów legislacyjnych. Zarzuty wnioskodawców odnośnie do zgodności ustawy nowelizującej z art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji nie zostały należycie uzasadnione, wobec czego w tym zakresie należy umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
7.2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis, Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, że podczas prac nad ustawą nowelizującą nie wskazano, jaki ważny interes państwa czy wartość konstytucyjna uzasadniały wejście tej ustawy w życie z dniem jej ogłoszenia. Prokurator Generalny zgodził się również ze stanowiskiem KRS, że ważny interes państwa wymagał raczej wydłużenia vacatio legis w stosunku do podstawowego okresu czternastodniowego.
W ocenie Prokuratora Generalnego, ze względu na ustrojową naturę tej ustawy oraz niewątpliwie kontrowersyjny charakter jej rozwiązań, interes państwa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego sprzeciwiały się przyjęciu ustawy pozbawionej vacatio legis. Brak odpowiedniej vacatio legis stanowi bowiem nie tylko naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, ale również pozostaje w kolizji z art. 188 Konstytucji, uniemożliwiając realizację przez Trybunał Konstytucyjny jego ustawowych zadań. Art. 188 Konstytucji nie wyłącza ustaw zmieniających organizację i tryb postępowania przed Trybunałem z zakresu właściwości sądu konstytucyjnego, a brak vacatio legis oznacza natychmiastowe związanie nową ustawą. Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, Pierwszego Prezesa SN oraz KRS, że wejście ustawy nowelizującej w życie z chwilą jej ogłoszenia obliczone zostało na pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego możliwości zbadania zgodności z Konstytucją przepisów tej ustawy przed jej wejściem w życie.
Z powyższych względów Prokurator Generalny stwierdził, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Dokonywanie oceny zaskarżonego przepisu z pozostałymi wskazanymi przez wnioskodawców wzorcami kontroli – art. 8, art. 45 ust. 1 i art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji – jest zbędne, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
7.3. Zarzuty merytoryczne wobec zaskarżonych przepisów Prokurator Generalny uzasadnił w następujący sposób:
7.3.1. Odnosząc się do nowej procedury stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK przez Sejm, Prokurator Generalny podkreślił, że niektóre przepisy składające się na ten mechanizm zawierają regulacje konstytucyjnie dopuszczalne. Jednak cała konstrukcja wprowadzona ustawą nowelizującą dotknięta jest „nie tylko wadą dysfunkcjonalności, mającej w pewnym zakresie wymiar tragikomiczny, ale prowadzi wprost do naruszenia standardów konstytucyjnych”.
Powierzenie Sejmowi ostatecznego orzekania o złożeniu sędziego z urzędu niewątpliwie narusza zasadę niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. Sędziowie Trybunału orzekają w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego rozwiązanie, przewidujące rozstrzygający głos Sejmu w sprawie wygaśnięcia mandatu sędziego przed upływem kadencji, stanowi formę wywierania niedopuszczalnej presji na decyzje sędziów Trybunału. Relacje pomiędzy Sejmem a sędziami TK zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 194 ust. 1 Konstytucji. W świetle art. 196 i art. 197 Konstytucji, kwestia statusu sędziego TK, w tym jego praw i obowiązków oraz pozostałych kwestii związanych ze sprawowaniem mandatu sędziego, poza regulacjami przewidzianymi w Konstytucji, stanowi wewnętrzną i suwerenną sprawę samego Trybunału, która może być rozstrzygana wyłącznie w drodze decyzji podejmowanych przez organy Trybunału Konstytucyjnego.
Art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, prowadzi do pozbawienia Zgromadzenia Ogólnego kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK, zastępując ją czynnością o charakterze technicznym w postaci przygotowania wniosku do Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego, regulacja, zgodnie z którą Sejm ma ostatecznie decydować o wygaśnięciu mandatu sędziego TK i złożeniu sędziego TK z urzędu, jest niezgodna z art. 195 ust. 1 Konstytucji, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 180 ust. 2 w związku z art. 194 ust. 1 in principio Konstytucji.
Przesłanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w dodanym art. 3la ustawy o TK, jest klauzulą generalną, której treść jest co najmniej równie pojemna, jak treść przesłanki „sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu”, o której stanowił art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1985 r.). Było to rozwiązanie powstałe w całkowicie odmiennych warunkach ustrojowych, chrakteryzujących się brakiem poszanowania dla zasad demokracji, a jednocześnie formalnie zakładających prymat władzy ustawodawczej.
Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie sędziego w urzędowaniu czy inna decyzja podjęta wbrew woli sędziego, dotycząca sprawowanego przezeń urzędu, może nastąpić wyłącznie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych ściśle w ustawie. Skoro sędzia konstytucyjny jest wybierany na 9-letnią kadencję, to z istoty przynależności Trybunału Konstytucyjnego do sfery władzy sądowniczej wynika założenie nieusuwalności sędziego Trybunału w okresie kadencji. Nie jest to jednakże nieusuwalność absolutna, gdyż mogą zaistnieć okoliczności obiektywne (np. długotrwała i nieuleczalna choroba sędziego) bądź subiektywne (np. popełnienie przez sędziego czynu uchybiającego godności urzędu), gdy wcześniejsze odejścia z urzędu staje się konieczne. Ustrojodawca takich sytuacji nie unormował, uznając tym samym, że jest to zadanie ustawodawcy, który może przewidzieć określone, lecz zarazem tylko nadzwyczajne i wyjątkowe, sytuacje utraty urzędu przez sędziego bądź wygaśnięcia jego mandatu.
Przyznanie Sejmowi kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego, może prowadzić do tego, że Trybunał nie będzie prawidłowo obsadzony. Obsada Trybunału zależeć będzie od kalendarza i porządku prac Sejmu, które są uzależnione od priorytetów politycznych. W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to rozwiązanie dysfunkcjonalne. Może się również zdarzyć, że z uwagi na treść art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, Zgromadzenie Ogólne nie będzie w stanie podjąć uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Sejmu. Prokurator Generalny przedstawił również zastrzeżenia w odniesieniu do uchylenia przez ustawę nowelizującą art. 28 ust. 2, art. 31 pkt 3 oraz art. 30 ustawy o TK (ostatnie dwa przepisy nie zostały jednak zakwestionowane przez żadnego z wnioskodawców). W wyniku uchylenia art. 31 pkt 3 ustawy o TK w katalogu kar dyscyplinarnych pozostały tylko dwie kary – upomnienie i nagana, a zatem środki o skutkach znacznie łagodniejszych niż złożenie sędziego TK z urzędu. Wprowadzone rozwiązania znacząco się różnią od rozwiązań przyjętych w innych ustawach dotyczących postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów (np. art. 52 § 2 i art. 55 § 1 pkt 4 ustawy o SN). Ponadto uchylenie art. 30 ustawy o TK, przez art. 1 pkt. 16 ustawy nowelizującej powoduje, że sędziowie TK, odmiennie niż sędziowie SN, nie mogą zaskarżyć orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym skargą kasacyjną. W ocenie Prokuratora Generalnego uchylenie powołanych przepisów powoduje, że ustawodawca stworzył konstrukcję niespójną systemowo, na co zwracało uwagę w czasie postępowania ustawodawczego Biuro Legislacyjne Sejmu.
W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 8 pkt 4, art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK w powiązaniu z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w zakresie uchylenia przez ten przepis art. 28 ust. 2 ustawy o TK narusza zasadę tworzenia przepisów prawa, pozwalających na praworządne działanie instytucji publicznych oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazane przepisy naruszają również art. 194 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 195 ust. 1 Konstytucji oraz art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Uwzględniając wcześniej podniesione argumenty dotyczące procedury uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny uznał, że art. 8 pkt 4, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK są zgodne z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
7.3.2. Oceniając art. 28a ustawy o TK, Prokurator Generalny uznał, że samo zainicjowanie postępowania dyscyplinarnego przez organ władzy wykonawczej nie jest sprzeczne z Konstytucją, pod warunkiem, że ostateczną decyzję podejmie niezależny i niezawisły organ sądowy. W tym przypadku, w dwuinstancyjnym postępowaniu dyscyplinarnym, orzeka skład sędziów Trybunału.
Wobec tego, art. 28a ustawy o TK, w zakresie, w jakim obejmuje on jedynie czynności postulatywne organów państwowych w nim wskazanych i nie jest elementem procedury prowadzącej do złożenia sędziego z urzędu bez uprzedniego orzeczenia sądu, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. Natomiast powołane przez KRS art. 8 ust. 1 i 2 oraz ust. 2 w art. 195 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli tego przepisu.
7.3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 10 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny podniósł, że rozwiązanie zwarte w tym przepisie nie zostało uzasadnione w projekcie ustawy. Jest ono dysfunkcjonalne, niepragmatyczne i nieracjonalne. Wystarczy bowiem nieobecność trzech sędziów Trybunału, a Zgromadzenie Ogólne zostanie pozbawione zdolności do podejmowania uchwał. Mając na względzie, że Zgromadzenie Ogólne jest uprawnione do podejmowania uchwał w sprawach osobowych sędziów TK, brak możliwości skorzystania z zapewnianej przez nie ochrony, może negatywnie wpłynąć na realizację konstytucyjnych gwarancji niezawisłości przewidzianej w art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Art. 10 ust 1 ustawy o TK nie sprzyja zapewnieniu sprawności działania Trybunału, co nakazuje preambuła Konstytucji. Istnienie stanu zagrożenia potencjalną dysfunkcją organu państwa, spowodowane decyzją ustawodawcy, wskazuje na uchybienie zasadzie demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Art. 10 ust. 2, art. 173 w związku z preambułą i art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostają w odległej relacji treściowej do zawartości normatywnej kwestionowanego przepisu i stanowią nieadekwatne wzorce kontroli.
7.4.4. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i 2a oraz art. 99 ust. 1 ustawy o TK co do zasady mieszczą się one w zakresie swobody ustawodawcy, a także są zgodne z art. 197 Konstytucji.
Wymaganie przewidziane w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, aby Trybunał w pełnym składzie rozpatrywał wszystkie sprawy inicjowane wnioskami, nie jest uzasadnione z powodów pragmatycznych. Łącznie z art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK może to w znacznym stopniu nie tylko spowolnić rozpoznawanie tych spraw, ale także odsuwać w czasie rozpoznawanie wniosków o szczególnej doniosłości, składanych np. na podstawie art. 131 ust. 1 i art. 224 Konstytucji. Wątpliwy jest również obowiązek rozpatrywania w pełnym składzie Trybunału spraw dotyczących hierarchicznej zgodności aktów podustawowych z aktami wyższego rzędu, przy równoczesnym wprowadzeniu zasady, że . Sprawy te nie obejmują bowiem kontroli ustaw, a więc nie stanowią elementu sądowej kontroli działalności legislacyjnej parlamentu. W konsekwencji, art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie we wszystkich sprawach zainicjowanych wnioskami pozostaje w kolizji z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, wynikającą z preambuły Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji.
Art. 44 ust. 3 ustawy o TK przewidujący, że pełny skład Trybunału liczy 13 sędziów, może powodować trudności w wykonywaniu przez Trybunał konstytucyjnie przypisanych mu kompetencji. Nie można przyjąć za udowodnioną tezy, że im więcej sędziów uczestniczy w rozpoznawaniu sprawy, tym sprawiedliwsze zapadnie orzeczenie. Rozpoznawanie każdej sprawy, która została wszczęta na podstawie wniosku, dotyczącej nawet pojedynczego przepisu ustawy bądź rozporządzenia, w 13-osobowym składzie Trybunału może natomiast doprowadzić do paraliżu sądu konstytucyjnego np. na skutek wyłączenia czy choroby sędziego TK. Z tych względów art. 44 ust. 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK, przewidujące obowiązek rozpatrzenia spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz wyznaczenie rozprawy nie wcześniej niż przed upływem 6 miesięcy od doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, mogą istotnie przyczynić się do spowolnienia pracy Trybunału. Uniemożliwiają one także wcześniejsze rozpoznanie przez Trybunał spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie dla interesów państwa bądź wynikać z konieczności zagwarantowania praw i wolności obywateli. W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 o TK w zakresie, w jakim przewidują zasady wyznaczania terminów rozpraw w sprawach, w których art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji przewidują szczególny tryb ich rozpoznawania, są niezgodne z art. 2 oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie są zaś niezgodne z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. i art. 173 Konstytucji. Z kolei art. 87 ust. 2a ustawy o TK, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skrócenia określonych w ust. 2 tego artykułu terminów rozpoznania spraw, jeżeli rozstrzygnięcie danej sprawy ma istotne znaczenie dla ważnych interesów państwa lub praw i wolności obywatelskich, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych. Przepis ten nie jest natomiast niezgodny z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, jak również nie pozostaje w bezpośrednim związku treściowym z realizacją prawa do sądu, sformułowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Oceniając art. 99 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny porównał go z art. 190 ust. 5 Konstytucji i wskazał, że w tych miejscach, w których ustrojodawca chciał uzależnić podjęcie decyzji od uzyskania kwalifikowanej większości, dał temu jednoznaczny wyraz w tekście samej Konstytucji, Dookreślenie przez ustawodawcę zwykłego większości, o której mowa w art. 190 ust. 5 Konstytucji, jest więc niedopuszczalne. W konsekwencji powołany przepis jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji.
7.4.5. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK, Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb postępowania przed Trybunałem w każdej sprawie należącej do jego właściwości, także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Konstytucja nie normuje zagadnień proceduralnych m.in. terminów poszczególnych czynności czy kręgu uczestników postępowania. Zagadnienia te powinny być uregulowane a w akcie prawnym rangi ustawowej, gdyż tylko w ten sposób zapewnione zostaną niezbędne gwarancje proceduralne oraz transparentność postępowania. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji.
7.4.6. Prokurator Generalny wskazał, że uchylone art. 19 i art. 20 ustawy o TK, które regulowały zasady i tryb dokonywania przez Sejm wyboru sędziów TK, stanowiły konkretyzację art. 194 ust. 1 Konstytucji i miały istotne znaczenie dla kształtowania składu sądu konstytucyjnego. Uchylenie wskazanych przepisów jest sprzeczne z art. 197 Konstytucji, ponieważ organizacja Trybunału Konstytucyjnego, a zatem niewątpliwie również tryb jego obsadzania, należy do materii ustawowej. W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to również niezgodne z art. 112 oraz art. 173 w związku z art. 19 Konstytucji.
7.4.7. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 2 ustawy nowelizującej nie został dopracowany pod względem poprawności legislacyjnej.
Literalne odczytanie jego ustępu 1 prowadzi do wniosku, że w wymienionych w nim sprawach postępowanie nie jest prowadzone na podstawie ustawy o TK, lecz wyłącznie na zasadach określonych w ustawie nowelizującej. W praktyce w tych sprawach w ogóle więc nie jest możliwe, według wprost wyrażonej w tekście ustawy woli ustawodawcy, kontynuowanie postępowania, ponieważ ustawa nowelizująca nie normuje wszystkich istotnych aspektów postępowania.
Nie można też w sposób klarowny ustalić, czy zdanie drugie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej („Jednakże w każdym przypadku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy”) odnosi się do postępowań, o których mowa w zdaniu pierwszym, na co wskazywałaby systematyka ustawy, czy też dotyczy także innych spraw zawisłych już przed Trybunałem Konstytucyjnym. Kolejne niedookreślone unormowanie zawiera ust. 2 art. 2 ustawy nowelizującej. Sformułowanie „w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy” nie zawiera podmiotu zdania przydawkowego. Z tego zdania nie wynika, jaki organ orzeka, można jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny. Niepoprawność redakcyjna w istocie dyskwalifikuje możliwość stosowania tego przepisu. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie udziela także jasnej odpowiedzi na pytanie, czy chodzi w nim o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których przed jej wejściem w życie doręczono uczestnikom postępowania zawiadomienie o terminie rozprawy, czy też chodzi o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których zawiadomienie o rozprawie zostanie doręczone po jej wejściu w życie.
W ocenie Prokuratora Generalnego, poziom niejasności i niepoprawności legislacyjnej, jakim charakteryzują się regulacje zawarte w art. 2 ustawy nowelizującej, uzasadnia zarzut, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
7.4.8. W ocenie Prokuratora Generalnego zasady przystępowania przez asystentów sędziów TK do egzaminów sędziowskich, przewidziane w art. 3 ustawy nowelizującej, mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy i są zgodne art. 2 Konstytucji.
** 8. Marszałek Sejmu reprezentujący Sejm, jako uczestnika postępowania, nie przedstawił stanowiska.
9. Prezes Rady Ministrów, reprezentujący Radę Ministrów, jako uczestnika postępowania nie przedstawił stanowiska.
W piśmie z 27 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 28 stycznia 2016 r.) Rada Ministrów wniosła o wyznaczenie terminu na przedstawienie stanowiska zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o TK, a ponadto o wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z art. 80 ust, 2 w związku z art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 i 12 lit. a ustawy nowelizującej. Stanowisko to podtrzymała w piśmie z 29 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 1 lutego 2016 r.), wskazując ponadto, że „wyznaczenie terminu stanowi naruszenie obowiązującej procedury i może mieć wpływ na ocenę legalności postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie”.
10. Naczelna Rada Adwokacka w piśmie z 2 lutego 2016 r. przedstawiła, za zgodą Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w pismach z 20 i 28 stycznia 2015 r., opinię amicus curiae.
10.1. Zawarta w niej argumentacja stanowi powtórzenie i rozwinięcie stanowisk przedstawionych przez wnioskodawców, zwłaszcza Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika.
10.1.1. W opinii NRA, cała ustawa nowelizująca ze względu na tryb jej uchwalenia jest niezgodna „co najmniej” z art. 2, art. 7, art. 10 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji.
NRA wskazała, że sposób prowadzenia prac nad projektem ustawy (m.in. szybkie tempo, pory i sposób prowadzenia obrad, brak opinii SN i KRS) budzą „bardzo poważne wątpliwości pod względem poszanowania standardów demokratycznych, właściwych nowoczesnym, europejskim państwom”. Zmiany wprowadzone do projektu ustawy nowelizującej po pierwszym czytaniu (a zwłaszcza poprawki nr 2, 5, 6 i 7, dotyczące art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej) stanowiły novum normatywne i nie mieściły się w pojęciu „poprawki”. Projekt ustawy nie został poddany trzem czytaniom w rozumieniu Konstytucji.
Projekt ustawy nowelizującej nie został też zaopatrzony w odpowiednie, rzetelne uzasadnienie.
10.1.2. W opinii NRA, art. 1 pkt 9, 10, 12 i 14 ustawy nowelizującej (zmieniające odpowiednio: art. 44 ust. 3, art. 80 ust. 2, art.87 ust. 2 i art. 99 ust. 2 ustawy o TK) oraz art. 2 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, a „nade wszystko zagrażają efektywnej realizacji prawa do sądu”, gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt).
Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej), może uniemożliwić wydanie orzeczenia w sprawie zasługującej na szczególnie pilne rozstrzygnięcie. Może także nie zapewniać państwu bezpieczeństwa w sytuacji, gdy konieczne będzie niezwłoczne wydanie orzeczenia w celu zachowania ciągłości władzy państwowej albo gdy z innych względów będzie istniała konieczność szybkiego rozstrzygnięcia. W opinii NRA, ustawodawca ze względu na zasadę trójpodziału władz nie jest uprawniony do ingerowania w sposób działania sądu konstytucyjnego i nie może utrudniać mu racjonalnego zarządzania wpływającymi sprawami. Ponadto art. 80 ust. 2 ustawy o TK w nowym brzmieniu zawiera także wewnętrzną sprzeczność, ponieważ termin rozpraw (posiedzeń niejawnych) został powiązany nie z terminem wpływu wniosków, lecz wszystkich spraw.
Nowe wymogi dotyczące orzekania w pełnym składzie, wprowadzone przez art. 44 ust. 3 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, mogą w praktyce całkowicie uniemożliwić Trybunałowi wydanie wyroku w sprawie. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych rozwiązań rezerwowych w sytuacji, w której zbudowanie pełnego składu orzekającego okaże się niemożliwe.
Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, określone na zasadach przewidzianych w art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, naruszają prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W świetle doświadczeń adwokatów występujących przed Trybunałem Konstytucyjnym, należyte przygotowanie do rozprawy było możliwe w poprzednim, czternastodniowym terminie, który NRA oceniła jako „racjonalny i odpowiedni”. Decyzja o wyznaczeniu rozprawy i jej terminie powinna każdorazowo należeć do składu orzekającego w konkretnej rozpoznawanej sprawie, zaś ustawodawca nie powinien w tę materię ingerować. Obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w pełnym składzie większością 2/3 głosów, wprowadzony przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK, jest rażąco sprzeczny z zasadami przewidzianymi w art. 190 ust. 5 Konstytucji, które nie mogą być doprecyzowywane w drodze ustawy zwykłej. Rozwiązanie to narusza także prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Paktu) oraz art. 79 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji, ponieważ może doprowadzić do „wyjątkowej i niespotykanej w systemie organów władzy sądowniczej funkcjonujących w państwach demokratycznych sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł wydać merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie”.
10.1.3. Brak vacatio legis, wynikający z art. 5 ustawy nowelizującej, NRA uznała za rozwiązanie przyjęte w celu uniemożliwienia Trybunałowi Konstytucyjnemu kontroli konstytucyjności tej ustawy. Okoliczność tę należy – zdaniem NRA – oceniać przez pryzmat art. 6 Konwencji, który zakazuje interwencji ustawodawczej w toczące się postępowania sądowe w celu zapewnienia rozstrzygnięcia korzystnego dla państwa.
10.1.4. W ocenie NRA, także przepisy ustawy nowelizującej wprowadzające bądź modyfikujące zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK i wygaśnięcia ich mandatów są rażąco sprzeczne z art. 10 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 42 Konstytucji oraz art 6 ust. 3 Konwencji
W opinii NRA, sama możliwość występowania z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK przez przedstawicieli władzy wykonawczej może być odbierana jako wywieranie wpływu na sędziów Trybunału. Nie można przy tym wykluczyć, że Sejm (wybrawszy wcześniej kandydata na sędziego konstytucyjnego większością głosów) uzna, że wskazana we wniosku osoba powinna nadal pełnić urząd sędziego, mimo negatywnej oceny Zgromadzenia Ogólnego. Wówczas Zgromadzenie Ogólne, będące organem wewnętrznym Trybunału Konstytucyjnego, pozbawione zostanie możliwości złożenia sędziego z urzędu, zaś sędzia taki będzie w dalszym ciągu pełnił swój urząd.
Wprowadzenie środka prawnego złożenia sędziego TK z urzędu, niebędącego nominalnie karą dyscyplinarną, należy postrzegać jako przyznanie władzy ustawodawczej prawa do ingerowania w trwający tok kadencji sędziego TK. Jest to rozwiązanie całkowicie obce polskiej tradycji konstytucyjnej oraz sprzeczne z zasadą, że złożenie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.
Dodatkowo NRA zwróciła także uwagę na niedookreśloność przesłanki „szczególnie rażących przesłanek” i podkreśliła, że nowy tryb odpowiedzialności nie został obudowany odpowiednimi gwarancjami procesowym (m.in. brak jest środka odwoławczego zarówno od uchwały Zgromadzenia Ogólnego, jak i uchwały Sejmu).
NRA wskazała też, że ustawa o TK nie precyzuje terminu wydania przez Sejm rozstrzygnięcia o złożeniu sędziego TK z urzędu. Oznacza to, że sędzia objęty takim wnioskiem staje się „zakładnikiem” większości parlamentarnej, o którego aktach legislacyjnych orzeka. 10.2. Odnosząc się do właściwej podstawy prawnej wyrokowania w niniejszej sprawie, NRA wskazała, że Trybunał Konstytucyjny nie tylko nie może zbadać ustawy nowelizującej w trybie przewidzianym przez tę ustawę, ale także w ogóle nie jest w stanie wykonywać większości swoich konstytucyjnych obowiązków. Z tego względu NRA podziela stanowisko wnioskodawców o konieczności orzekania na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, a zwłaszcza z pominięciem art. 5 ustawy nowelizującej. Podstawą prawną dla takiego trybu orzekania jest – w jej opinii – art. 8 ust. 2 w związku z art. 195 Konstytucji.
Dodatkowo NRA poddała pod rozwagę Trybunału Konstytucyjnego możliwość wykorzystania „jako narzędzia prawnego” zasady pierwszeństwa umów międzynarodowych przed ustawami, wyrażoną w art. 91 ust. 1 Konstytucji. W jej opinii, pozwoliłoby to na obalenie argumentu, że nie jest możliwa odmowa zastosowania przepisów ustaw przed formalnym przełamaniem domniemania ich konstytucyjności.
11. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP) w piśmie z 15 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae.
11.1. W ocenie KRRP, pośpieszny sposób procedowania nad projektem ustawy nowelizującej naruszył podstawowe kanony tworzenia prawa przyjmowane w demokratycznym państwie prawnym. Cały proces ustawodawczy w Sejmie trwał zaledwie 6 dni, co uniemożliwiło rzetelne i dogłębne rozpatrzenie projektu z udziałem ekspertów, a także pozbawiło szereg uprawnionych podmiotów, w tym Krajową Radę Sądownictwa, możliwości wyrażenia stanowiska wobec projektu w jego finalnym kształcie. Uchwalenie ustawy nowelizującej w tak szybkim trybie stanowiło również obejście dyspozycji art. 123 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą możliwość szybkiego procedowania projektów ustaw przez Sejm i Senat zastrzeżona jest wyłącznie w stosunku do projektów Rady Ministrów. Na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. wnioskodawcy zgłosili pakiet 19 poprawek, zdecydowanie wykraczających poza materię przedłożonego projektu. Zakres „nowości” był tak obszerny, że na etapie drugiego czytania Sejm rozpatrywał zupełnie inną treść projektu ustawy niż w pierwszym czytaniu, co stanowi naruszenie art. 119 ust 1 Konstytucji.
Zdaniem KRRP, tryb uchwalenia ustawy nowelizującej jest obarczony tak poważnymi wadami legislacyjnymi, że ustawa ta powinna zostać uznana w całości za niezgodną z art. 2 i art. 7 w związku z art. 119 Konstytucji.
11.2. Krajowa Rada Radców Prawnych uzasadniła zastrzeżenia merytoryczne wobec kwestionowanych przepisów w następujący sposób:
11.2.1. W art 8 ust. 4 w związku z art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy nowelizującej, ustawodawca zakwestionował istotę zasady podziału władzy oraz niezależności sądów i trybunałów, stwarzając podstawy do niedopuszczalnej, w świetle postanowień Konstytucji, ingerencji legislatywy w skład osobowy Trybunału Konstytucyjnego. Przyznając Sejmowi kompetencje do składania z urzędu sędziów TK, ustawa nowelizująca narusza rudymentarne założenia zasady legalizmu. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1 Konstytucji Sejm dysponuje jedynie kompetencją do dokonywania wyboru sędziów Trybunału, nie zaś do ich odwoływania. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w ustawie nowelizującej naruszają gwarancje pełnej niezależności i niezawisłości sędziów oraz uzależniają Trybunał Konstytucyjny od formacji politycznych, które dysponują większością mandatów w Sejmie.
KRRP podzieliła pogląd wyrażony przez Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 28a i art. 31a ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, umożliwiają poddanie sędziów Trybunału naciskom ze strony Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości, co jest niezgodne z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, przesłanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, stanowi zwrot niedookreślony, pozostawiający niedopuszczalny margines swobody interpretacyjnej w zakresie oceny czynu sędziego, na podstawie którego można wszcząć procedurę pozbawienia go stanowiska. W ocenie KRRP, w świetle zasad wynikających z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, utrata urzędu sędziego przed upływem kadencji może nastąpić wyłącznie na podstawie rozstrzygnięcia samego Trybunału albo innego organu władzy sądowniczej, wyposażonego w przymiot apolityczności i niezależności od innych organów państwowych. Rozstrzyganie w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przez organ o charakterze politycznym jest również niezgodne z prawem do sądu, gwarantowanym każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów, w ocenie KRRP, art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, są niezgodne z art. 7 w związku z art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 195 ust. 1 oraz art. 180 ust 1 i 2 Konstytucji. 11.2.3. Zdaniem KRRP, art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 2 Konstytucji. Zmiany dotyczące podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne prowadzą do znaczącego obniżenia efektywności funkcjonowania tego organu, a w konsekwencji zaburzają organizację i funkcjonowanie całego Trybunału. W takiej sytuacji Zgromadzenie Ogólne może nie być zdolne do podejmowania uchwał ze względu na brak wymaganej większości lub odpowiedniego kworum. Co więcej, w uzasadnieniu projektu wnioskodawcy nie przedstawili żadnej merytorycznej argumentacji, która przemawiałaby za wprowadzeniem tak poważnej zmiany.
KRRP podniosła, że ustrojodawca w art. 197 Konstytucji nałożył na ustawodawcę obowiązek, aby przyjęte rozwiązania normatywne miały charakter racjonalny i zapewniały optymalną efektywność działania Trybunału. Tylko taka regulacja może stanowić właściwą gwarancję skutecznej realizacji mechanizmów kontroli konstytucyjności prawa. Ustawa dotycząca organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem powinna służyć organizacji, nie zaś dezorganizacji sądu konstytucyjnego. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w zaskarżonej ustawie mają charakter dysfunkcjonalny. Nie tylko stanowią nieuzasadnioną i wykraczającą poza ramy zasady podziału władzy ingerencję w sferę funkcjonowania Trybunału, ale są również niezgodne z zasadą racjonalności ustawodawcy i zasadą poprawnej legislacji.
11.2.4. W ocenie KRRP, art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK stoi w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą rozpoznania sprawy przez sąd bez zbędnej zwłoki. Przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny mógł rozpoznawać skargi konstytucyjne i pytania prawne w składzie 5-osobowym, co umożliwiało ich rozpatrywanie przez trzy składy orzekające jednocześnie. Zaskarżona regulacja nie daje takiej możliwości, zatem naturalną konsekwencją wprowadzonych zmian będzie znaczące wydłużenie postępowań w sprawach dotyczących ochrony wolności i praw jednostki, inicjowanych w trybie skargi konstytucyjnej i pytań prawnych. KRRP wskazała, że ustawodawca przyjął błędne założenie dotyczące zwiększenia liczby sędziów w składach orzekających. Każdy skład Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od konfiguracji liczbowej, posiada bowiem właściwe kompetencje do wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów ustrojowych, gdyż wynika to z wykształcenia i doświadczenia zawodowego sędziów Trybunału. W konsekwencji art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, są niezgodne z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 188 Konstytucji, gdyż uniemożliwiają Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawne wykonywanie jego funkcji ustrojowych.
11.2.5. Zdaniem KRRP, art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art 45 ust. 1 oraz z art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji. Zasada ustanawiająca obowiązek rozpatrywania spraw według kolejności wpływu objęła tylko sprawy inicjowane wnioskami. W ocenie KRRP, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego rodzaju specjalnego potraktowania spraw rozstrzyganych w trybie kontroli abstrakcyjnej. Obowiązek rozstrzygania spraw w określonej kolejności godzi w niezależność Trybunału, a w szczególności narusza gwarancje odrębności ustrojowej władzy sądowniczej przyznane w ramach konstytucyjnego trójpodziału władzy.
11.2.6. Nowa reguła ustanowiona w art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK znacząco wydłuża okres pomiędzy zawiadomieniem uczestnika postępowania o terminie rozprawy a jej przeprowadzeniem, w stosunku do dotychczas obowiązującego minimalnego terminu 14 dni. W konsekwencji
Trybunał Konstytucyjny może nie być w stanie w odpowiednim terminie rozpoznać spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów państwa, w tym spraw wymienionych w art. 131 ust. 1 art. 224 ust. 2 Konstytucji. Z tych względów KRRP uznała, że art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
11.2.7. Zdaniem KRRP, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 190 ust. 5 Konstytucji. Art. 190 ust. 5 Konstytucji jednoznacznie przesądza, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów. Odnosi się do wszystkich orzeczeń sądu konstytucyjnego, niezależnie od składu, w jakim są wydawane. Ponadto brak uzyskania kwalifikowanej większości 2/3 głosów spowoduje brak realnej możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez wyznaczony skład orzekający.
11.2.8. KRRP podzieliła pogląd przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji. Dodatkowo zaskarżony przepis pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit, gdyż prowadzi do uchylenia skutków wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozpraw w sprawach, w których możliwe stało się wydanie merytorycznego orzeczenia. Ponadto, art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej doprowadzi do chaosu organizacyjnego i przymusowego odroczenia spraw uznanych za gotowe do rozstrzygnięcia. Zdaniem KRRP, jest to niezgodne z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gwarantowanym w art. 45 ust 1 Konstytucji.
11.2.9. KRRP stwierdziła, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Brak odpowiedniej vacatio legis powoduje, że Trybunał jest niezdolny do oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. Ponadto art. 5 ustawy nowelizującej prowadzi do konieczności badania zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją na podstawie przepisów, które są poddawane ocenie. Brak wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiedniego okresu spoczywania ustawy nie został przy tym uzasadniony żadnymi wyjątkowymi względami ani potrzebami ustrojowymi.
12. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w piśmie z 23 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae.
12.1. Przedstawiając zastrzeżenia legislacyjne, HFPC wskazała, że ustawa nowelizująca została uchwalona w sposób zbyt pospieszny, bez zasięgnięcia opinii ekspertów i bez pełnej oceny zgłaszanych poprawek przez legislatorów parlamentarnych. Tymczasem swoboda ustawodawcy w zakresie ustalania przebiegu i tempa prac legislacyjnych doznaje ograniczeń wynikających m.in. z domniemania racjonalności ustawodawcy, zasady demokratycznego państwa prawa (por. art. 2 Konstytucji) oraz zasady dialogu społecznego (por. art. 20 Konstytucji).
Ponadto, w opinii HFPC, poprawki zgłoszone po zakończeniu pierwszego czytania wykraczały poza pierwotny zakres projektu ustawy nowelizującej, co stanowiło naruszenie zasady rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Zdaniem HFPC, ustawa nowelizująca powstała jako reakcja na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroków o sygn. K 34/15 i K 35/15, a jej celem jest uniemożliwienie Trybunałowi szybkiej i skutecznej reakcji na bieżące zmiany prawa.
12.2. Zastrzeżenia HFPC wzbudziły też konkretne rozwiązania przewidziane w ustawie nowelizującej.
Po pierwsze, ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany dotyczące statusu sędziów TK oraz zasad ich wyboru przez Sejm, co ma istotny wpływ na autonomię Trybunału Konstytucyjnego. Kompetencja Trybunału do orzekania o usunięciu sędziego z urzędu należy do sfery niezależności i odrębności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 173 Konstytucji. W świetle znowelizowanego art. 36 ust. 2 ustawy o TK, skierowanie wniosku o złożenie z urzędu sędziego Trybunału jest możliwe „w szczególnie rażących przypadkach”, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Ogólnikowość sformułowań zdaje się sugerować, że nie jest to postępowanie dyscyplinarne, które kończyłoby się orzeczeniem kary złożenia sędziego TK z urzędu.
Ostateczna decyzja w tym zakresie została pozostawiona Sejmowi, który – pomimo zaistnienia skonkretyzowanych przesłanek potwierdzonych uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK – może nie podjąć decyzji o złożeniu sędziego TK z urzędu. Może to stanowić naruszenie kompetencji władzy sądowniczej, o której mowa w art. 180 ust. 2 Konstytucji. Po drugie, uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK, dotyczących procedury wyboru sędziów TK, oznacza przesunięcie materii ustawowej do regulacji wewnętrznej zawartej w regulaminie Sejmu, co stanowi naruszenie art. 112 Konstytucji.
Po trzecie, zastrzeżenia HFPC wzbudziło rozpatrywanie spraw w pełnym, 13-osobowym składzie Trybunału oraz wymaganie podejmowania rozstrzygnięć większością 2/3 głosów. W jej ocenie, wymaganie kwalifikowanej większości głosów spowoduje wzmocnienie domniemania konstytucyjności badanych aktów, ponieważ trudniej będzie je uznać za niezgodne z Konstytucją. To z kolei w bezpośredni sposób będzie skutkowało obniżeniem roli Trybunału Konstytucyjnego.
Po czwarte, zasada dotycząca rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz obowiązek przeprowadzenia rozprawy w terminie nie krótszym niż 3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, nie pozostawiają wątpliwości, że ustawa nowelizująca stanowi reakcję ustawodawcy na niekorzystne dla Sejmu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w grudniu 2015 r.
W ocenie HFPC, całokształt zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą do ustawy o TK zmierza do zwiększenia wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na sąd konstytucyjny oraz do spowolnienia postępowań przed Trybunałem, tak aby nie było możliwa bieżąca i skuteczna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją. Działanie ustawodawcy, mające na celu osłabienie jednego z mechanizmów ochrony Konstytucji, w fundamentalny sposób narusza art. 2 Konstytucji.
12.4 W końcowej części stanowiska HFPC przedstawiła przykłady ingerencji władzy ustawodawczej i wykonawczej w sferę kompetencji sądów konstytucyjnych w wybranych państwach – Austrii, Peru, Ekwadorze, Indiach, Rosji, Białorusi, Rumunii, na Węgrzech i na Słowacji. Według HFPC, doświadczenia innych państw, szczególnie Europy Środkowo-Wschodniej, wskazują, że pospieszne i nakierowane na ograniczenie pozycji sądu konstytucyjnego zmiany prawa mogą skutkować poważnym kryzysem konstytucyjnym i zaburzeniem mechanizmów równoważenia się władzy.
-
Fundacja Batorego w piśmie z … przedstawiła opinię amicus curiae [do uzupełnienia].
-
Prezes Trybunału Konstytucyjnego 29 grudnia 2015 r. oraz 7, 8 i 15 stycznia 2016 r. wydał zarządzenia w których połączył wnioski do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość ich przedmiotu.
-
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2016 r. zdecydował o skierowaniu połączonych spraw na rozprawę.
II
Na rozprawie…
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
- Podstawy orzekania.
1.1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN), dwie grupy posłów (wnioskami z 29 grudnia 2015 r. i 31 grudnia 2015 r., dalej – odpowiednio – pierwsza i druga grupa posłów), Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) i Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) zwrócili się do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę konstytucyjności ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca) oraz większości przewidzianych w niej modyfikacji w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dotyczyły one m.in. trybu postępowania przed Trybunałem, w tym zasad przygotowania rozprawy i posiedzeń niejawnych, wyznaczania składów orzekających Trybunału oraz kolejności rozpoznawania spraw. Art. 5 ustawy nowelizującej przewidywał, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, co nastąpiło 28 grudnia 2015 r.
Powołując się na art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, wszyscy wnioskodawcy podkreślili konieczność pilnego rozpoznania niniejszej sprawy bezpośrednio na podstawie Konstytucji oraz z pominięciem przepisów zawartych w ustawie nowelizującej (przy czym Rzecznik uznał, że wystarczająca byłaby odmowa zastosowania jej art. 5, dotyczącego braku vacatio legis). W ich opinii, nie jest dopuszczalne, aby podstawą orzekania były te same przepisy, które w danej sprawie są przedmiotem kontroli. Wnioskodawcy wskazali również, że Sejm nie ma prawa do ograniczania konstytucyjnie określonej kognicji Trybunału za pomocą ustaw. Trybunał jest zobowiązany do wykonywania swoich konstytucyjnych kompetencji, pomimo ewentualnych regulacji ustawowych, utrudniających mu sprawne i rzetelne działanie.
1.2. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2015 r., sygn. K 4715 (niepubl.) zadecydował o skierowaniu sprawy zainicjowanej powyższymi wnioskami na rozprawę. W motywach tego orzeczenia wskazano m.in., że Trybunał Konstytucyjny w każdych okolicznościach ma obowiązek wykonywać swoje ustrojowe zadania. Należy do nich niewątpliwie badanie zgodności z Konstytucją ustaw, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału (por. art. 188 pkt 1 Konstytucji). Podkreślono również, że ocena ustawy nowelizującej ma wyjątkowe znaczenie ustrojowe, ponieważ pozwala ustalić, czy zmienione przez nią podstawy organizacji i trybu pracy sądu konstytucyjnego nie tworzą zagrożenia dla orzekania przez Trybunał w innych zawisłych przed nim sprawach. Trybunał Konstytucyjny przyjął ponadto, że jego pełny skład tworzą wszyscy sędziowie, którzy mają zdolność orzekania w dniu wydawania wyroku.
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że powyższe ustalenia zachowują w pełni aktualność.
1.3. Trybunał stwierdza, że jego przyszłe orzeczenie dotyczy przepisów ustawy o TK, które mają być jednocześnie podstawą prawną czynności orzeczniczych Trybunału, w tym istotnych czynności procesowych, służących wydaniu tego orzeczenia. Konkluzja, że przedmiot sporu prawnego przed Trybunałem jest zarazem ustrojową i proceduralną podstawą rozstrzygnięcia tego sporu, musi zostać odrzucona jako nieakceptowalna. W takim bowiem przypadku ewentualne orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów prowadziłoby do podważenia samego procesu orzekania (i w konsekwencji jego rezultatu – wyroku) jako przeprowadzonego na niekonstytucyjnej podstawie. Paradoks ten, będący następstwem m.in. zaskarżenia przepisów ustawy o TK dotyczących organizacji i trybu działania sądu konstytucyjnego w procedurze następczej kontroli konstytucyjności ustawy, spowodował, że rozpoznanie sprawy należy rozpocząć od ustalenia właściwych ram orzekania w niniejszej sprawie.
1.4. Ocena zgodności z Konstytucją ustawy regulującej tryb postępowania przed Trybunałem musi mieć charakter priorytetowy. Trybunał Konstytucyjny nie może działać (w tym zwłaszcza orzekać) na podstawie przepisów, które zostały zaskarżone i budzą istotne wątpliwości pod względem zgodności z Konstytucją. Tworzyłoby to zagrożenie dla orzekania w sprawach zawisłych przed Trybunałem, naruszałoby prawa i wolności obywateli oczekujących na rozpoznanie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego, a także wpływałoby na stabilność i przewidywalność systemu prawa (por. wspomniane postanowienie o sygn. K 47/15).
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji – jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Konstytucja nie przewiduje żadnego trybu kontroli czy też wzruszenia orzeczeń Trybunału z uwagi na ich wady proceduralne (nie ma do nich zastosowania art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewidujący możliwość wznowienia postępowania w razie wydania orzeczenia w sprawie indywidualnej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją). Ani sam Trybunał, ani żaden organ zewnętrzny, nie może uchylić ani zmienić kończącego postępowanie orzeczenia wydanego przez skład orzekający Trybunału, nawet jeżeli orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów, które później zostały ocenione jako niezgodne z Konstytucją.
Nie jest w szczególności dopuszczalne odpowiednie zastosowanie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego przepisów o trybie stwierdzania nieważności postępowania, przewidzianych w procedurze cywilnej. Art. 74 ustawy o TK dopuszcza wprawdzie stosowanie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.), lecz jedynie „w sprawach nieuregulowanych w ustawie o TK” i tylko „odpowiednio”. Natomiast art. 190 ust. 1 Konstytucji wyraźnie stanowi, że orzeczenia Trybunału są „ostateczne”, co powoduje, że w tym wypadku nie ma możliwości odpowiedniego zastosowania rozwiązań z procedury cywilnej. Brak możliwości wznowienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zakończonej wyrokiem Trybunału przy zastosowaniu przepisów k.p.c. potwierdziło postanowienie z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72).
Ze względu na omówioną nieodwracalność wad proceduralnych wyroków Trybunału, jest więc bardzo ważne, aby wszelkie ewentualne wątpliwości konstytucyjne odnośnie do podstaw jego orzekania były wyjaśnione, zanim przepisy te będą stosowane. W tym sensie niniejsze orzeczenie jest wydawane w sytuacji nadzwyczajnej. Jest ono niezbędne dla przełamania wątpliwości dotyczących ustawy o TK i stanowi warunek sine qua non zgodnego z Konstytucją orzekania przez Trybunał w kolejnych sprawach.
Należy przy tym zauważyć, że Trybunał jest jedynym organem państwa, który może ostatecznie i z mocą powszechnie obowiązującą oceniać hierarchiczną zgodność prawa (zob. art. 188, art. 190 ust. 1 Konstytucji), w tym także zgodność ustawy o TK, z Konstytucją. W obecnym stanie prawnym, żaden inny organ państwa, w tym Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest władny Trybunału z tego obowiązku zwolnić bądź przejąć jego funkcji do własnego zakresu działania. Trybunał nie może więc stwierdzić braku swojej właściwości do kontroli konstytucyjności ustawy o TK i odmówić orzekania w tej sprawie.
1.5. Konstytucja przewiduje dwa sposoby rozstrzygania o zgodności ustawy o TK z Konstytucją przed jej wejściem w życie. Po pierwsze, w tego typu sytuacjach Prezydent może wystąpić do sądu konstytucyjnego o tzw. kontrolę prewencyjną przed podpisaniem ustawy (por. art. 122 ust. 3 w związku z art. 126 ust. 2 Konstytucji). Po drugie, możliwe i wskazane jest także, by w razie wątpliwości skontrolować konstytucyjność ustawy o TK w okresie vacatio legis, czyli pomiędzy ogłoszeniem ustawy a jej wejściem w życie. Aby możliwość ta nie była iluzoryczna, okres spoczywania ustawy musi być „odpowiedni”.
Powinien uwzględniać zarówno rozsądny czas na przygotowanie wniosków o kontrolę ustawy o TK przez uprawnionych wnioskodawców (Trybunał nie może bowiem w tym zakresie działać z własnej inicjatywy), jak i dostateczny czas na wszechstronne wyjaśnienie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, zgromadzenie wymaganych prawem stanowisk uczestników postępowania, przygotowanie projektu wyroku wraz z uzasadnieniem, a w końcu – zarządzenie i przeprowadzenie ewentualnej rozprawy (por. także niżej).
Wykorzystanie wymienionych możliwości prawnych pozwoliłoby wiążąco (w ramach systemu konstytucyjnego państwa) ustalić, czy nowe zasady organizacji i trybu pracy TK są zgodne z Konstytucją. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Prezydent nie skierował wniosku do Trybunału przed podpisaniem ustawy nowelizującej, a ustawodawca przesądził, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia (por. wspomniany art. 5 ustawy o TK).
1.6. Na skutek decyzji wskazanych organów państwa, ze względu na oczywistą potrzebę pilnego wydania orzeczenia dotyczącego ustawy nowelizującej i przewidzianych w niej zmian w ustawie o TK, Trybunał Konstytucyjny jest więc zmuszony sięgnąć po możliwość, znajdującą podstawę w art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, sędziowie Trybunału mogą odmówić w pewnych okolicznościach zastosowania obowiązującej ustawy, gdyż „w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”. Dotyczy to także – lege non disingunete – ustawy o TK.
Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie z wykorzystaniem art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji wymaga pewnego dalszego komentarza.
Po pierwsze, podległość sędziego Trybunału tylko Konstytucji jest przede wszystkim pochodną zadań orzeczniczych sądu konstytucyjnego, które obejmują kontrolę obowiązujących ustaw. Podległość ta nie ogranicza się jednak tylko do podstawy finalnego rozstrzygnięcia o zgodności zaskarżonych przepisów, które wieńczy postępowanie. Dotyczy ona także wszelkich aktów stosowania prawa przez Trybunał, w tym czynności procesowych, które są niezbędnym elementem całego złożonego procesu kontroli konstytucyjności ustawy i wydania orzeczenia co do meritum (np. wyznaczenia terminu rozprawy).
Po drugie, podległość sędziego Trybunału tylko Konstytucji i (będąca jego praktycznym przejawem) możliwość pominięcia przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją, jest działaniem ze sfery stosowania prawa. Trybunał nie stwierdza w ten sposób utraty mocy obowiązującej pominiętego przepisu, ani go nie „deroguje”. Incydentalna odmowa jego zastosowania i przyjęcie w to miejsce unormowania konstytucyjnego bądź innej obowiązującej regulacji ustawowej (np. lex generalis) mogą być przy tym motywowane odmiennie, niż – jeśli do tego dojdzie – ocena kontroli konstytucyjności ustawy o TK. Na podobnej zasadzie, sędziowie sądów powszechnych, wojskowych, administracyjnych i Sądu Najwyższego mogą odmówić stosowania w rozstrzyganej sprawie przepisów rozporządzeń sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji podlegają oni „tylko Konstytucji i ustawom” (ich zakres związania prawem jest więc większy niż w wypadku sędziów TK, podlegających „tylko Konstytucji”).
Po trzecie, zastosowanie przez Trybunał art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji i pominięcie na jego podstawie tych obowiązujących przepisów ustawy o TK, które są jednocześnie przedmiotem zaskarżenia w sprawie zawisłej przed Trybunałem, samo w sobie nie wzrusza domniemania ich konstytucyjności (tj. założenia, że są one zgodne z Konstytucją, dopóki w postępowaniu przed Trybunałem nie zostanie udowodnione, że jest inaczej). De lege lata domniemanie to jest jednym z fundamentów systemu prawnego państwa i o jego uchyleniu można mówić dopiero wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzana jest niezgodność ustawy z Konstytucją (por. wyrok z 11 kwietnia 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 43). Na etapie ustalania podstaw orzekania, Trybunał ani nie zakłada kierunku przyszłej merytorycznej oceny pominiętego przepisu ustawy o TK, ani nie przesądza jej rezultatu – kwestię tę rozstrzygnie późniejsza kontrola konstytucyjności.
1.7. W świetle art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji sędziowie Trybunału są bezwzględnie zobowiązani do orzekania według zasad proceduralnych przewidzianych w Konstytucji. Konstytucja nie zawiera w tym zakresie wyczerpujących regulacji, a przeciwnie, pozostawia „tryb postępowania przed Trybunałem” do uregulowania w ustawie (por. art. 197 Konstytucji). Skoro Konstytucja nie może być wyłączną podstawą orzekania przez Trybunał, konieczne jest uwzględnienie w tym zakresie także niezbędnych przepisów ustawowych. Rodzi to konieczność rozstrzygnięcia, czy punktem odniesienia powinna być ustawa o TK w brzmieniu sprzed czy po nowelizacji, a także, które przewidziane w niej przepisy należy stosować, a które pomijać przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
1.8. Trybunał Konstytucyjny za podstawę niniejszego orzeczenia przyjmuje bezpośrednio stosowalne przepisy Konstytucji oraz ustawę o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, z wyłączeniem jej niektórych przepisów. Pominięte zostaną te zaskarżone regulacje, która dotyczą trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i mogłyby mieć potencjalnie zastosowanie w niniejszej sprawie (por. szczegółowo niżej). Jak wspomniano, nie jest bowiem dopuszczalne, aby te same przepisy były równocześnie podstawą i przedmiotem orzekania.
Należy równocześnie stwierdzić, że (wbrew postulatom wnioskodawców) nie ma możliwości stosowania w niniejszym postępowaniu ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie zbada zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją, nie można przesądzać, czy ustawa ta dokonała skutecznych zmian w ustawie o TK – obowiązuje bowiem domniemanie jej konstytucyjności. Ustalając proceduralne podstawy orzekania, Trybunał Konstytucyjny nie może więc antycypować wyniku postępowania, a konstytucyjność lub niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów nie może determinować prawidłowości trybu kontroli.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że orzekanie na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji łączyłoby się z ryzykiem wydania wyroku na podstawie nieobowiązujących przepisów. Gdyby bowiem Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawców odnośnie do trybu uchwalania i treści ustawy nowelizującej, należałoby uznać, że dokonała ona skutecznych zmian w ustawie o TK, które weszły w życie przed wydaniem niniejszego wyroku, a wcześniejsze brzmienie zmienionych przepisów utraciło moc obowiązującą.
1.9. Przekładając powyższe rozwiązania na konkretne zasady procedowania w niniejszej sprawie, należy szczegółowo wyjaśnić powody jej rozstrzygania na rozprawie w składzie 12 sędziów poza kolejnością wpływu spraw, przy równoczesnym zobowiązaniu uczestników postępowania do przedstawienia stanowisk w skróconym terminie. W tym bowiem zakresie rozwiązania przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny odbiegają od przewidzianych w art. 44 ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu po nowelizacji oraz art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 82 ust. 5 ustawy o TK.
1.10. Ustalając właściwy w niniejszej sprawie skład orzekający, Trybunał Konstytucyjny miał na względzie poniższe okoliczności: : Po pierwsze, w warunkach faktycznych i prawnych, które występują w dniu wydania niniejszego wyroku, pełny skład Trybunału liczy 12 sędziów. W wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15, niepubl.) Trybunał orzekł, że dwaj sędziowie Trybunału wybrani 8 października 2015 r. przez Sejm VII kadencji na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 2 i 8 grudnia 2015 r., nie zostali wybrani skutecznie. Natomiast trzej sędziowie Trybunału, którzy mieli obsadzić stanowiska opróżniane 6 listopada 2015 r, zostali tego samego dnia wybrani przez Sejm na zgodnej z Konstytucja podstawie prawnej, ale nie złożyli dotąd ślubowania wobec Prezydenta. Wyrok ten jest znany Trybunałowi z urzędu, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji) także w stosunku do Trybunału.
Po drugie, w świetle art. 194 ust.1 Konstytucji nie budzi wątpliwości, że w procedowaniu pełnego składu Trybunału może maksymalnie wziąć udział 15 sędziów. Są to zarazem wszyscy sędziowie, którzy mają konstytucyjną legitymację do wydawania rozstrzygnięć. Jeżeli zatem Trybunał wydaje orzeczenie w sytuacji, w której kilkoro sędziów nie ma legitymacji do orzekania na skutek braku wymaganego działania innego organu państwa (por. wspomniany wyrok o sygn. K 34/15), a zarazem w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia biorą udział wszyscy sędziowie, którzy są legitymowani do orzekania, to tak wyznaczony skład w istocie jest „składem pełnym”.
Z powyższych powodów Trybunał przyjął, że pełny skład Trybunału to skład złożony ze wszystkich sędziów Trybunału, którzy mogą orzekać w danej sprawie (z ewentualnym wyłączeniem części sędziów ze składu orzekającego, jeśli – zgodnie z obowiązującym prawem – istnieją po temu uzasadnione przesłanki). Innymi słowy, pełny skład, to cały obsadzony skład Trybunału w rozumieniu konstytucyjnym, zdolny in casu do orzekania (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał musiał zatem odrzucić rezultat interpretacji art. 44 ust. 3 ustawy o TK, oparty na założeniu, że ustawodawca – znając tenor wyroku TK o sygn. K 34/15 (opublikowanego 16 grudnia 2015 r., a więc dzień po wniesieniu do Sejmu projektu ustawy nowelizującej), stanowi przepisy, których realizacja prowadzi do działania sprzecznego z jego własnym orzeczeniem, mającym moc powszechnie obowiązującą, albo stanowi przepis, który w ogóle nie może znaleźć zastosowania.
Równocześnie jednak Trybunał nie proceduje stosownie do stanu prawnego sprzed nowelizacji, w myśl którego dla wydania orzeczenia w pełnym składzie wystarczało 9 sędziów. Na tym etapie postępowania nie można bowiem przesądzać, ani czy zmiana dotychczasowych zasad (tj. zaskarżona nowelizacja art. 43 ust. 3 ustawy o TK) była zgodna z Konstytucją, ani czy – w takim przypadku – spowodowała ona powrót do zasad wcześniejszych.
1.11. Zaskarżony art. 99 ust. 1 ustawy o TK po nowelizacji stanowi, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów. Dotychczas przyjmowano, że wystarczająca w takich przypadkach jest zwykła większość głosów. Trybunał postanowił pominąć tę regulację jako sporną w tym postępowaniu, nie oceniając na tym etapie, czy wprowadzenie wymogu większości kwalifikowanej mieści się w ramach swobody ustawodawcy. Zamiast niej Trybunał zdecydował o bezpośrednim zastosowaniu – jako lex superior – art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewidującym zwykłą większość głosów do podjęcia orzeczenia. Z przyczyn wskazanych wyżej, podstawą decyzji w tym zakresie nie jest natomiast art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji (choć jego treść w istocie powtarza normę zawartą w art. 190 ust. 5 Konstytucji).
1.12. Zgodnie z zaskarżonym art. 80 ust. 2 ustawy o TK w nowym brzmieniu, „Terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których rozpoznawane są wnioski, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału”. Art. 87 ust. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że „Rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a dla spraw orzekanych w pełnym składzie – po upływie 6 miesięcy”. Art. 87 ust. 2a ustawy o TK dopuszcza skrócenie powyższych terminów, lecz tylko o połowę i na zasadach przewidzianych w tym przepisie. Wydanie wyroku w niniejszej sprawie następuje z pominięciem powyższych przepisów. Są one bowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a Trybunał Konstytucyjny ustalił, że istnieją ważne powody, przemawiające za tym, aby takich reguł nie stosować. Istnieje bowiem obiektywna konieczność rozpoznania zastrzeżeń wobec ustawy nowelizującej przed rozpoznaniem jakichkolwiek innych spraw zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chodzi przy tym nie tylko o gwarancje dla podmiotów konstytucyjnych wolności i praw (np. osób, które wystąpiły do Trybunału ze skargami konstytucyjnymi), ale także o generalną stabilność i przewidywalność systemu prawa, na który wpływają wyroki Trybunału.
1.13. Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej przewiduje także uchylenie art. 82 ust. 5 ustawy o TK, przyznającego Prezesowi TK możliwość wyznaczenia innego terminu (krótszego lub dłuższego niż 2 miesiące) na przedstawienie stanowiska przez uczestnika postępowania. Uczestnicy postępowania w niniejszej sprawie zostali wezwani do przedstawienia stanowisk do 29 stycznia 2016 r. Termin ten dla został przedłużony do 8 lutego 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że było to dopuszczalne. Terminy na przedstawienie stanowisk mają charakter instrukcyjny, a ich nienadesłanie lub nadesłanie z opóźnieniem nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ze względu na konstytucyjną zasadę współdziałania władz, wyrażoną w preambule Konstytucji, podmioty zobowiązane do przedstawienia stanowisk powinny jednak wywiązywać się z tego obowiązku w możliwie najkrótszym terminie (a w każdym razie – przed wyznaczonym terminem rozprawy). Należy w tym kontekście odnotować, że w niniejszej sprawie stanowisko przedłożył jedynie Prokurator Generalny, nie wpłynęły zaś stanowiska Sejmu i Rady Ministrów.
1.14. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pozostałe unormowania ustawy o TK, nieobjęte nowelizacją i niezaskarżone, stwarzają wystarczające podstawy do procedowania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
2. Przedmiot i wzorce kontroli.
2.1. Zarzuty podniesione we wnioskach można podzielić na dwie grupy. Pierwszą grupę stanowią zastrzeżenia dotyczące trybu uchwalenia ustawy nowelizującej oraz terminu jej wejścia w życie, adresowane przez wszystkich wnioskodawców do ustawy nowelizującej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, tak określony przedmiot zaskarżenia jest prawidłowy i nie wymaga dalszego komentarza.
Na drugą grupę składają się zastrzeżenia odnośnie do treści poszczególnych rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej, które polegają na zmianie, uchyleniu lub dodaniu przepisów do ustawy o TK albo mają charakter przepisów intertemporalnych. Większość wnioskodawców kierowała je do przepisów ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, a w samej ustawie nowelizującej kwestionowała jedynie przepisy derogujące lub przejściowe. Odmienne podejście zaprezentował tylko Rzecznik Praw Obywatelskich, który uznał, że przedmiotem kontroli powinna być wyłącznie ustawa nowelizująca. Jego zdaniem, zakwestionowanie przepisów ustawy o TK w nadanym przez nią brzmieniu mogłoby spowodować lukę prawną, co pogłębiłoby już obecnie istniejący paraliż orzeczniczy Trybunału.
2.2. Oceniając powyższe różnice między sposobem sformułowania wniosków, Trybunał Konstytucyjny ma na względzie, że ustawa nowelizująca została zaskarżona nie w okresie jej vacatio legis (której w ogóle nie przewidywała), lecz już po jej wejściu w życie (tj. po dniu jej ogłoszenia). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasadność badania zgodności z Konstytucją ustawy zmieniającej zależy w takiej sytuacji od rodzaju stawianych zarzutów. W typowych przypadkach, aktualność zachowują wyłącznie adresowane do niej zastrzeżenia o charakterze formalnym, czyli dotyczące konstytucyjności trybu jej uchwalenia w aspekcie proceduralnym i kompetencyjnym. Wątpliwości merytoryczne Trybunał rozpatruje natomiast w odniesieniu do przepisów zmienionych, w brzmieniu nadanym przez kwestionowaną ustawę zmieniającą (por. np. wyroki z: 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31 i 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50). W niniejszej sprawie sytuacja jest jednak o tyle specyficzna, że poważne wątpliwości wnioskodawców wzbudził już sam sposób uchwalenia ustawy nowelizującej. Uważają oni, że skala i stopień nieprawidłowości proceduralnych jest na tyle duża, że uzasadnia uznanie tej ustawy w całości za niezgodną z Konstytucją. W razie uwzględnienia tego zarzutu, należałoby zadecydować, czy ustawa nowelizująca dokonała skutecznej zmiany w ustawie o TK (a więc, czy istnieją przepisy ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez tę ustawę, które mogą stanowić przedmiot kontroli). Jeżeli zaś wspomniane zarzuty legislacyjne okazałyby się nietrafne, wątpliwości merytoryczne należałoby adresować – zgodnie ze wskazanym wyżej orzecznictwem – co do zasady do przepisów zmienionych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest możliwe na etapie badania zakresu dopuszczalnego orzekania merytorycznego. Przedmiot i wzorce kontroli powinny być bowiem ustalone na początku postępowania, przed dokonaniem jakichkolwiek ocen co do zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją. W przeciwnym wypadku ewentualne orzeczenie byłoby dotknięte wadą logiczną, ponieważ wstępne założenia formalne odnośnie do dopuszczalnych granic rozpoznania sprawy byłyby determinowane przez końcowe wyniki postępowania. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając w równym stopniu stanowiska wszystkich wnioskodawców, przyjmuje, że przedmiotem zarzutów merytorycznych będą przepisy ustawy nowelizującej zakwestionowane we wnioskach i równolegle z nimi powołane w nich zmieniane, dodawane lub uchylane przepisy ustawy o TK. Wyjątkiem będą tylko przepisy intertemporalne zawarte w ustawie nowelizującej, które zawierają autonomiczne normy proceduralne stosowane w okresie przejściowym i nie kształtują treści przepisów ustawy o TK, a więc stanowią samodzielny przedmiot kontroli.
2.3. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że – zgodnie z art. 50 ust. 3 pkt 1 ustawy o TK – przedmiotem zarzutu niekonstytucyjności może być nie tylko treść aktu normatywnego lub jego części, lecz także kompetencja do wydania aktu normatywnego lub tryb jego wydania. W przypadku kontroli materialnej, orzekanie przez Trybunał o zgodności ustawy z Konstytucją polega na porównaniu treści normy kwestionowanej i normy stanowiącej wzorzec kontroli oraz ustaleniu relacji zgodności lub niezgodności, w jakiej obie te normy pozostają. W razie kontroli proceduralnej, jej przedmiotem staje się natomiast czynność prawodawcza, punktem odniesienia zaś reguły, które wyznaczają sposób jej dokonania. W demokratycznym państwie prawnym wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane do działania na podstawie prawa i w granicach przez prawo wyznaczonych (por. art. 7 Konstytucji). Obowiązek ten dotyczy również organów państwowych, które uczestniczą w procesie stanowienia ustaw. Dochowanie przez te organy konstytucyjnych wymogów trybu ustawodawczego jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, natomiast działania niezgodne z prawem – niedopuszczalne (zob. wyroki z: 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121). Stwierdzenie naruszenia przepisów procedury może być wystarczającą przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego aktu (zob. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23 i 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego ze względu na tryb jego wydania nie wyłącza przy tym dopuszczalności badania także zarzutów prawnomaterialnych, dotyczących treści poszczególnych przepisów tego aktu (zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35 oraz wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Równoległe stosowanie dwóch rodzajów kryteriów oceny konstytucyjności przewiduje art. 50 ust. 3 ustawy o TK, a potwierdza praktyka Trybunału.
W niniejszej sprawie Trybunał uznaje kontrolę na obydwu wskazanych wyżej płaszczyznach za konieczną z dwóch powodów. Po pierwsze, w czterech spośród pięciu wniosków zostały zawarte osobno zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy nowelizującej i treści poszczególnych regulacji; odpowiada to rozróżnieniu przedmiotów zarzutów zawartemu w art. 50 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał powinien więc odnieść się do zarzutów obu kategorii. Po drugie, ograniczenie się do orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej ze względu na poważne wady procedury legislacyjnej nie pozwoliłoby na weryfikację licznych zarzutów dotyczących treści zaskarżonych przepisów. Weryfikacja taka jest natomiast potrzebna również na wypadek podejmowania przez ustawodawcę dalszych zamierzeń legislacyjnych, odnoszących się do organizacji i funkcjonowania Trybunału. Pozwala bowiem na wskazanie tych rozwiązań normatywnych, które ewentualnie są nie do pogodzenia z Konstytucją i nie mieszczą się w zakresie swobody ustawodawcy.
2.4. Wskazane przez wnioskodawców problemy konstytucyjne zostały podzielone na kilka grup. Najpierw zostaną rozpoznane zastrzeżenia formalne, dotyczące sposobu uchwalenia ustawy nowelizującej i jej wejścia w życie bez vacatio legis. Następnie Trybunał Konstytucyjny oceni zmiany przewidziane w ustawie nowelizującej w zakresie podejmowania uchwał i procesu orzekania oraz statusu sędziów TK (w tym modyfikacji postępowania dyscyplinarnego). Końcowa cześć uzasadnienia zostanie poświęcona uchyleniu przez ustawę nowelizującą przepisów dotyczących zgłaszania kandydatów na sędziów TK, procedury stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta oraz wygaszania szczególnych zasad dostępu asystentów sędziów TK do egzaminu sędziowskiego. Szczegółowa ocena przedmiotu i wzorców kontroli zostanie przedstawiona w dalszej części tekstu, w rozdziałach poświęconych poszczególnym zarzutom.
3. Ocena trybu uchwalenia ustawy nowelizującej.
3.1. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zarzuty niezgodności z Konstytucją ustawy ze względu na wadliwy tryb jej uchwalenia zostały podniesione we wszystkich wnioskach inicjujących postępowanie w niniejszej sprawie
Nadmierna szybkość prac ustawodawczych była akcentowana we wnioskach pierwszej i drugiej grupy posłów, Rzecznika i KRS. Zdaniem wnioskodawców, tempa prac nad projektem ustawy nie uzasadniała ani regulowana materia, ani okoliczności sprawy. Pośpiech nie sprzyjał namysłowi i refleksji nad istotą przygotowywanych zmian, był natomiast zaprzeczeniem rzeczowej debaty parlamentarnej. Posłowie opozycji nie uzyskali odpowiedzi na pytania skierowane do posła sprawozdawcy, nie zostały zasięgnięte opinie prawne. Marszałek Sejmu skrócił rażąco czas wypowiedzi w trakcie rozpatrywania projektu ustawy. Zdaniem wnioskodawców, demokratyczne stanowienie prawa nie wyczerpuje się w formalnych aspektach procesu ustawodawczego, powinno bowiem gwarantować także rozważenie różnych racji i argumentów, stwarzać możliwość racjonalnego podjęcia decyzji prawodawczej. Ponadto we wnioskach pierwszej grupy posłów, Rzecznika, i KRS zwrócono uwagę, że tempo prac ustawodawczych było de facto ominięciem art. 123 ust. 1 Konstytucji, który zastrzega pilną inicjatywę ustawodawczą wyłącznie dla Rady Ministrów i tylko w niektórych sprawach. Prokurator Generalny podniósł jednak, że art. 123 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie, bowiem zakwestionowana ustawa była przedłożeniem poselskim, a nie rządowym.
We wszystkich wnioskach pojawił się zarzut wykroczenia przez Sejm poza dopuszczalny zakres poprawek do projektu ustawy. Nowości normatywne, które – według wnioskodawców – nie miały związku z meritum inicjatywy ustawodawczej, zostały dodane zarówno na etapie prac w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu projektu ustawy, jak również w toku jego drugiego czytania. Łącznie było to około 20 istotnych poprawek, które zmodyfikowały pierwotne przedłożenie poselskie, ale „nie przeszły drogi trzech czytań” (pełnej procedury ustawodawczej). W ten sposób ustawa nowelizująca uzyskała treść, której nie zakładali i nie proponowali jej projektodawcy. Zarzut ten nie został podzielony przez Prokuratora Generalnego, który uznał, że poprawki wprowadzone po pierwszym czytaniu projektu ustawy nowelizującej, mieściły się w zakresie pierwotnego przedłożenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził dodatkowo, że projekt ustawy nie został rozpatrzony w trzech czytaniach. Przewidziana w art. 119 ust. 1 Konstytucji czynność „rozpatrzenia” nie powinna być traktowana jako „formalny rytuał”, ale konieczność wysłuchania i wzięcia pod uwagę przez Sejm reprezentatywnych poglądów dotyczących projektowanej materii. „W przeciwnym wypadku decyzja prawodawcza Sejmu nie może uwzględniać wszystkich aspektów rozpatrywanego problemu i nie jest oparta na argumentach słuszności i racjonalności, lecz wyłącznie na argumencie woli większości i jej aktualnej siły głosu”. Za znaczący element „rozpatrzenia” projektu ustawy Rzecznik uznał sięgnięcie po opinie i ekspertyzy prawne, przeprowadzenie pogłębionej dyskusji i „podjęcie dialogu z organami władzy sądowniczej”.
We wniosku drugiej grupy posłów odnotowano, że – wbrew art. 118 ust. 3 Konstytucji – w uzasadnieniu projektu ustawy nie przedstawiono skutków finansowych wykonania ustawy. Daleko niewystarczające i nieprawdziwe jest stwierdzenie, że „ustawa nie wywołuje skutków finansowych dla budżetu państwa”. Już sama przewlekłość postępowań, która będzie skutkiem zmian w ustawie o TK, a także odszkodowania za tę przewlekłość będą obciążeniem budżetu państwa. Na wady uzasadnienia projektu ustawy zwrócił uwagę również Rzecznik, który zakwestionował liczne stwierdzenia projektodawcy. W jego ocenie, uzasadnienie m.in. nie wyjaśniało rzeczywistego celu i potrzeby wprowadzenia ustawy, nieprawidłowo oszacowało skutki społeczne nowelizacji, a także błędnie oceniło, że nie jest ona objęta zakresem prawem Unii Europejskiej.
Wnioskodawcy, a przede wszystkim pierwsza grupa posłów i Rzecznik, zarzucili pominięcie konsultacji ostatecznego kształtu projektu ustawy z KRS i SN. Prokurator Generalny podniósł jednak, że kompetencja opiniodawca KRS w zakresie aktów normatywnych dotyczących niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów nie ma podstawy w Konstytucji, lecz tylko w ustawie. Brak opinii KRS w tej kwestii nie może być zatem uznany za naruszenie Konstytucji.
Wreszcie we wniosku drugiej grupy posłów został zawarty dodatkowy zarzut naruszenia art. 163a ust. 1-2 w związku z art. 189 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu), normujących tryb pracy komisji sejmowych polegającego na niedopuszczalnej reasumpcji głosowania w sprawie zarządzenia przerwy w obradach sejmowej Komisji Ustawodawczej.
3.2. Przedmiot i wzorce kontroli.
3.2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty zawarte we wnioskach są w różnym stopniu uzasadnione i mają różny ciężar gatunkowy. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że merytorycznemu rozpoznaniu powinny podlegać – częściowo ze sobą powiązane – wątpliwości dotyczące: nadmiernej szybkości postępowania ustawodawczego, wykroczenia przez Sejm poza zakres dopuszczalnych poprawek do projektu ustawy oraz niezasięgnięcia opinii KRS,
Pierwszy i ostatni z tych zarzutów podważają konstytucyjność całego procesu legislacyjnego, którego rezultatem była ustawa nowelizująca, powinny więc być adresowane do tej ustawy w całości.
Zarzut drugi dotyczy natomiast nieprawidłowości, którymi dotknięte było uchwalenie tylko niektórych przepisów ustawy nowelizującej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że został on dostatecznie uzasadniony jedynie w odniesieniu do art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 1 pkt 2, 5, 7 i częściowo 8 ustawy nowelizującej, oraz art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który dotyczy uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK. W pozostałym zakresie postępowanie odnośnie do omawianego zarzutu powinno zostać umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Pozostałe wątpliwości podnoszone przez wnioskodawców Trybunał Konstytucyjny uznaje za pozostające w związku z powyższymi wątpli**wościami podstawowymi i niestanowiące podstawy odrębnych zarzutów.
3.2.2. Wnioskodawcy wskazali liczne wzorce kontroli, częściowo powtarzające się lub ujmujące analogiczne problemy konstytucyjne z różnych perspektyw. Uzasadnienia wniosków i zawarta w nich argumentacja nie zawsze pozwalały na precyzyjne przypisanie wzorca kontroli do konkretnego zarzutu proceduralnego. Całe bloki zagadnień zostały skonfrontowane z tymi samymi przepisami Konstytucji. Dlatego Trybunał, kierując się intencją wnioskodawców i stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, uporządkował podstawy kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej i przyjął, że wzorcami kontroli będą: zasada prawidłowej legislacji, wynikająca z art. 2 Konstytucji, a także art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji – co do kwestii szybkości postępowania ustawodawczego w Sejmie oraz rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji – co do zakresu poprawek do projektu ustawy, oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji – co do pominięcia konsultacji z KRS.
Trybunał stwierdził natomiast, podzielając stanowisko Prokuratora Generalnego, że art. 123 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w ramach zarzutu pospiesznie prowadzonego postępowania ustawodawczego. Projekt ustawy był poselską inicjatywą ustawodawczą, uchwaloną na podstawie ogólnych przepisów regulaminu Sejmu, choć z wykorzystaniem mechanizmów prawnych znacząco skracających procedowanie. Wnioskodawcy utożsamili instytucję prawną pilnego trybu rozpatrywania ustawy, która jest zarezerwowana dla projektów Rady Ministrów, z szybkim tempem prac legislacyjnych w Sejmie jako stanem faktycznym konkretnego postępowania ustawodawczego. Tymczasem art. 123 ust. 1 Konstytucji nie ma zastosowania do projektów poselskich, a postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy właśnie poselskiego projektu ustawy.
3.3. Przebieg prac legislacyjnych – ogólna charakterystyka. 3.3.1. Poselski projekt ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) został wniesiony do Sejmu 15 grudnia 2015 r. Zawierał on propozycje zmian w siedmiu przepisach ustawy o TK (tj. art. 10 ust. 1, art. 12, art. 21 ust. 1, art. 44 ust. 1-3, art. 81 ust. 2, art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1), przewidywał uchylenie kilkunastu przepisów ustawy o TK (wymienionych w art. 4), dwa przepisy przejściowe (oznaczone jako art. 2 i 3) oraz przepis przewidujący wejście w życie ustawy nowelizującej po upływie 30 dni od jej ogłoszenia (oznaczony jako art. 5). 3.3.2. 16 grudnia 2015 r. została przedstawiona „Wstępna opinia legislacyjna o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” przygotowana przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu (dalej: BL Kancelarii Sejmu, sygn. BL-1600-346/15).
W opinii tej wskazano, że uzasadnienie projektu ustawy nie spełnia wymogu wynikającego z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu, a w związku z tym Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania powinien przesłać go do konsultacji SN, Prokuratorowi Generalnemu (dalej: PG), Naczelnej Radzie Adwokackiej (dalej: NRA), Krajowej Radzie Radców Prawnych (dalej: KRRP) oraz KRS.
Stwierdzono również, że „należy rozważyć skierowanie projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu na podstawie art. 37 ust. 3 Regulaminu Sejmu (przesłanka ważnych względów)”. Ponadto podniesiono wątpliwości o charakterze prawnym, w tym zarzuty konstytucyjne, dotyczące projektu ustawy, stwierdzając jednocześnie, że „podniesione zastrzeżenia ze względu na krótki czas na przygotowanie niniejszej opinii, mają jedynie charakter wstępny. (…) kwestie te wymagają pogłębionej analizy, w związku z czym powinny być one przedmiotem szczegółowej opinii prawnej”. BL Kancelarii Sejmu odnotowało m.in., że: zmiana w art. 99 ust. 1 ustawy o TK, przewidująca, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów, budzi wątpliwości w świetle art. 190 ust. 5 Konstytucji, zasady dotyczące podejmowania rozstrzygnięć przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału większością kwalifikowaną 2/3 głosów oraz zgłaszania kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mogą okazać się dysfunkcjonalne.
3.3.3. Do projektu ustawy nowelizującej, zawartej w druku sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu opinie złożyły następujące podmioty: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. BSA III – 021 – 506/15; dalej: opinia Pierwszego Prezesa SN), Helsińska Fundacja Praw Człowieka (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. 2561/2015/MPL; dalej; opinia HFPC), Naczelna Rada Adwokacka (opinia z 17 grudnia 2015 r., sygn. NRA.018-SEK-3.12.2015; dalej: opinia NRA), Krajowa Rada Sądownictwa (opinia z 18 grudnia 2015 r., sygn. WO-020-205/15; dalej: opinia KRS), Krajowej Rady Radców Prawnych (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. 12362/2015; dalej: opinia KRRP) oraz Prokurator Generalny (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. PG VII G 025/388/15; dalej: opinia PG).
3.3.4. Marszałek Sejmu 16 grudnia 2015 r. skierował projekt ustawy do pierwszego czytania, które odbyło się 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu Sejmu. Proponowane w nim rozwiązania zostały negatywnie ocenione przez posłów opozycji, którzy zgłosili wniosek o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu (nie uzyskał on wymaganej większości, por. Sprawozdanie Stenograficzne z 5. posiedzenia Sejmu, 17 grudnia 2015 r.). Po zakończeniu pierwszego czytania projekt ustawy został skierowany do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia. 21 grudnia 2015 r. toczyły się komisyjne prace ustawodawcze (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r.), w wyniku których 22 grudnia 2015 r. Komisja Ustawodawcza przedstawiła sprawozdanie o projekcie nowelizującej wraz z rekomendacją jego uchwalenia przez Sejm oraz wnioskami mniejszości (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Dołączona do niego druga wersja projektu ustawy przewidywała modyfikacje w jedenastu przepisach ustawy o TK (tj. w art. 1, art. 8 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 31, art. 36, art. 44 ust. 1-3, art. 80, art. 81 ust. 2, art. 87, art. 93 ust. 1, art. 99 ust. 1), a ponadto dodanie nowych art. 28a, art. 31a i art. 105a, poszerzenie katalogu uchylanych przepisów m.in. o cały rozdział 10 ustawy o TK (regulacje uchylane wymieniono w art. 1 pkt 16 i 17), nową wersję przepisów przejściowych (nadal oznaczonych jako art. 2 i 3) oraz przepis wskazujący, że ustawa nowelizująca wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (oznaczony jako art. 4). Posłowie opozycyjni w dziesięciu wnioskach mniejszości proponowali skreślenie licznych przepisów oraz wprowadzenie 2 miesięcy vacatio legis. 3.3.5. Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 22 grudnia 2015 r. (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r.). Pod głosowanie poddany został wówczas drugi wniosek o odrzucenie projektu ustawy w całości (nie uzyskał on wymaganej większości). Zaakceptowane zostały wówczas wszystkie wymienionej wyżej poprawki, zgłoszone podczas prac sejmowej Komisji Ustawodawczej, poza przepisem dotyczącym możliwości „wznowienia postępowania do chwili ogłoszenia orzeczenia”, jeżeli zostało ono wydane „z rażącym naruszeniem prawa” (por. art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, przewidujący dodanie do ustawy o TK art. 105a). W związku powyższym, Sejm zdecydował o ponownym odesłaniu projektu do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia przez nią poprawek i przedstawienia sprawozdania. Komisja Ustawodawcza podjęła prace jeszcze tego samego dnia, tj. 22 grudnia 2015 r., i przedstawiła sprawozdanie z rekomendacją przyjęcia pięciu z dwudziestu dziewięciu poprawek zgłoszonych podczas drugiego czytania projektu ustawy (por. druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu). Uwzględniono mianowicie wnioski złożone przez przedstawicieli większości parlamentarnej, dotyczące zmiany art. 1 pkt 11 i 17 ustawy nowelizującej oraz dwóch przepisów przejściowych, a także omówionego wyżej skreślenia art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej. 3.3.6. Trzecie czytanie projektu ustawy odbyło się tego samego dnia co drugie czytanie, tj. 22 grudnia 2015 r. W trakcie przeprowadzonych wówczas głosowań Sejm ustosunkował się m.in. do wniosku o odrzucenie projektu ustawy, poprawek i wniosków mniejszości. Ostatecznie projekt został uchwalony w kształcie nadanym podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej, z uwzględnieniem zarekomendowanych przez nią pięciu poprawek. 3.3.7. 22 grudnia 2015 r. ustawa nowelizująca została przekazana do Senatu (zob. druk sejmowy nr 58/IX kadencja Senatu), zaś 23 grudnia 2015 r. stała się przedmiotem wspólnego posiedzenia dwóch senackich komisji, tj. Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (por. Zapis Stenograficzny ze wspólnego posiedzenia Komisji Ustawodawczej (11.) oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (8.) Senatu IX kadencji). W sprawozdaniu przedstawionym 23 listopada 2015 r. obie Komisje wnioskowały o przyjęcie ustawy nowelizującej bez poprawek. Zostały zgłoszone także wnioski mniejszości, w tym wniosek o odrzucenie ustawy (zob. druk sejmowy nr 58A/IX kadencja Senatu). Podczas posiedzenia Komisji były prezentowane m.in. Uwagi do ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 58) z 23 grudnia 2015 r., przygotowane przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (dalej: opinia BL Senatu z 23 grudnia 2015 r.), w której sformułowano liczne zastrzeżenia konstytucyjne. Wypowiadali się również przedstawiciele organizacji społecznych. 24 grudnia 2015 r. Senat przyjął ustawę nowelizującą bez poprawek (zob. uchwała Senatu z 24 grudnia 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz Sprawozdanie Stenograficzne z 6. Posiedzenia Senatu IX kadencji, 23 grudnia 2015 r.). 3.3.8. Ustawa nowelizująca została 28 listopada 2015 r. przekazana Prezydentowi, który tego samego dnia ją podpisał i zarządził ogłoszenie. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 listopada 2015 r. o godz. 16.44.
3.4. Ocena zarzutu zgodności ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. 3.4.1. Rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach przez Sejm (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji) nie może być rozumiane tylko formalnie (jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo oznaczonego tekstu), ale służy przede wszystkim możliwie dokładnej i wnikliwej analizie projektu ustawy, a w konsekwencji zminimalizowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, niepubl.). Pośpieszne rozpatrywanie projektu ustawy oraz rezygnacja z tych środków działania i procedur sejmowych, które pozwalają wszechstronnie objaśnić i krytycznie ocenić proponowane rozwiązania prawne, nie sprzyjają ani jakości ustawodawstwa, ani materialnej legitymizacji samego procesu ustawodawczego. Autonomia Sejmu (por. art. 112 Konstytucji) nie oznacza całkowitej swobody i dowolności w kształtowaniu poszczególnych elementów procesu ustawodawczego oraz praktyki ich stosowania. Jak stwierdził Trybunał we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15, „rozwiązania przyjmowane w tym zakresie w regulaminie izby muszą uwzględniać zarówno konstytucyjnie zdeterminowane stadia procesu ustawodawczego, jak i uprawnienia organów upoważnionych do udziału w tym procesie. Co więcej, rozwiązania regulaminowe muszą uwzględniać te normy, zasady i wartości konstytucyjne, które wprost do postępowania ustawodawczego się nie odnoszą, lecz wyznaczają ogólne standardy demokratycznego państwa prawnego, które w postępowaniu tym muszą być uwzględniane”. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, jest dookreślony w przepisach regulaminu Sejmu poprzez wskazanie konkretnych czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej przez izbę, jej organy i poszczególnych posłów. Określenie przez Sejm tego, na czym polega rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, jest nie tylko jego uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z art. 112 Konstytucji. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem „porządek prac Sejmu (…) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. Wyrażona przez to sformułowanie zasada autonomii regulaminowej daje Sejmowi względną swobodę w kwestii określenia porządku prac nad projektem ustawy, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że czynności podejmowane w ramach owego porządku prac powinny gwarantować rzeczywiste, a nie jedynie formalne rozpatrzenie tego projektu przez Sejm. Innymi słowy, określając porządek prac nad projektem ustawy, Sejm związany jest treścią Konstytucji, w tym również jej art. 119 ust. 1. Naruszenie tego ostatniego przepisu poprzez niezapewnienie rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach może nastąpić zarówno w sferze stanowienia przepisów regulaminowych, jak również w sferze ich stosowania. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na trzy sposoby. Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Zgodnie z regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje „uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy” (por. art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie zasadniczo obejmuje „przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji”, a także „przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków” (por. art. 44 ust. 1 regulaminu Sejmu). Z kolei trzecie czytanie to „przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania” oraz „głosowanie” (por. art. 49 regulaminu Sejmu). Elementem rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytania są również prace w komisjach pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem oraz ewentualnie pomiędzy drugim i trzecim czytaniem, które również określane są jako „rozpatrywanie” projektu ustawy oraz „obradowanie” nad nim (por. art. 40-42 i art. 47 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu daje komisjom możliwość powołania podkomisji w celu „szczegółowego rozpatrzenia” projektu ustawy, a także możliwość zwrócenia się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, zarządzenia wysłuchania publicznego, jak również wysłuchania zaproszonych ekspertów (por. art. 41-42 regulaminu Sejmu). Efektem prac komisji są sprawozdania przedkładane Sejmowi, będące następnie przedmiotem debaty na posiedzeniu plenarnym (por. art. 43 i art. 47 regulaminu Sejmu). Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga stworzenia także odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Stąd też w regulaminie Sejmu przystąpienie do kolejnych czytań uzależnione zostało od pozostawienia posłom czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etapach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dalszych etapach. Tak więc pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś drugie czytanie – nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (por. art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu). Pominięcie tych terminów może nastąpić na mocy decyzji Sejmu, a w drugim wypadku – także komisji (por. art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczone przez Sejm ramy czasowe postępowania ustawodawczego nie powinny jednak negatywnie wpływać na przebieg tego postępowania. O takim negatywnym wpływie można zaś mówić wówczas, gdy – z uwagi na obszerność przedłożenia lub skomplikowany charakter materii – pominięcie wspomnianych terminów wyklucza możliwość przygotowania się przez posłów do dalszego procedowania w stopniu gwarantującym realne rozpatrywanie projektu ustawy. Choć zatem Sejm, w ramach przyznanej mu autonomii, ma swobodę w zakresie wyboru tempa prac ustawodawczych, to jednak owa swoboda jest ograniczona treścią art. 119 ust. 1 Konstytucji i wynikającym z tego przepisu wymogiem rozpatrzenia projektu ustawy. Procedowanie nad projektami ustaw w wyjątkowo krótkim czasie z pewnością nie sprzyja ich rozpatrywaniu w rozumieniu wspomnianego przepisu. Stąd też może ono mieć miejsce wówczas, gdy za szybkim przyjęciem projektu ustawy przemawiają ważne powody, a jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym wymóg poszanowania prawa opozycji do bycia wysłuchaną w toku postępowania ustawodawczego. Pewne wskazówki co do ustaw, które nie powinny być uchwalane pośpiesznie, wynikają z Konstytucji. Zgodnie z jej art. 123 ust. 1, w trybie pilnym nie można rozpatrywać rządowych projektów ustaw podatkowych, wyborczych, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pośpiesznie nie powinna być również zmieniana Konstytucja, stąd terminy w ramach postępowania ustrojodawczego wskazane w jej art. 235 są wydłużone w stosunku do terminów obowiązujących w zwykłym postępowaniu ustawodawczym. Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia także pluralistycznego charakteru parlamentu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał konieczność badania tego, czy „przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska” (wyroki z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, niepubl.). Z uwagi na to, że Sejm zasadniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatrywanie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy, ale również możliwość żądania ich rzeczywistego rozpatrzenia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania z uwzględnieniem opinii niezależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia. Po czwarte, rozpatrywanie projektu ustaw w trzech czytaniach wymaga stworzenia przestrzeni dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgodności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego są – poza autorami projektu ustawy – wszyscy posłowie i senatorowie, a ponadto podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi opinii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeśli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu. Dopiero w następstwie tak rozumianego rozpatrzenia projektu ustawy może nastąpić jej uchwalenie w Sejmie, ewentualnie z uwzględnieniem zgłoszonych w ramach tego postępowania poprawek, o ile zostały one przez większość parlamentarną uznane za zasadne. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w sposób gwarantujący możliwość rozważenia krytycznych względem niego uwag zgłoszonych przez opozycję parlamentarną i podmioty uprawnione do przedłożenia opinii nie tylko ogranicza swobodę ustawodawcy, a w praktyce swobodę większości parlamentarnej zdolnej do przegłosowania ustawy, ale również jest środkiem poprawy jakości tworzonego prawa. 3.4.2.Odnosząc powyższe ustalenia do sposobu procedowania przez Sejm nad projektem ustawy nowelizującej Trybunał Konstytucyjny uważa, że należy w tym wypadku odpowiednio zastosować standardy, ustalone we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15. Przedmiotem tego wyroku były bowiem podobne zarzuty proceduralne, jak formułowane przez wnioskodawców w niniejszej sprawie, dotyczące bardzo zbliżonego stanu faktycznego, tj. uchwalenia ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928, dalej: nowela listopadowa). Trybunał Konstytucyjny wyznaczył ustawodawcy w tym wyroku „punkty graniczne”, których przekroczenie skutkuje nie tylko wadliwością procesu ustawodawczego, ale również jego niekonstytucyjnością. Zaprezentowana w tym orzeczeniu argumentacja zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do oceny ustawy nowelizującej, uchwalonej nieco ponad miesiąc później. 3.4.3. Porównując naruszenia norm proceduralnych, które miały miejsce w trakcie uchwalania noweli listopadowej i ustawy nowelizującej, Trybunał doszedł do wniosku, że stopień nasilenia tych naruszeń w wypadku tej ostatniej ustawy był znacznie większy. Świadczą o tym następujące argumenty: Po pierwsze, uchwalając ustawę nowelizującą Sejm w jeszcze większym stopniu niż uchwalając nowelę listopadową naruszył art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej, powinno się odbyć – tak jak w wypadku każdej ustawy regulującej ustrój i właściwość władz publicznych – na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu poprzednio badanej noweli listopadowej odbyło się na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej, co Trybunał uznał za naruszenie art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu. Z kolei pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się wprawdzie na posiedzeniu Sejmu, jednakże następnie na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu oraz podczas drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu zostały zgłoszone poprawki do projektu ustawy, stanowiące nowość normatywną (por. niżej). Te elementy projektu ustawy ogóle nie zostały poddane procedurze pierwszego czytania – ani na posiedzeniu Sejmu, ani na posiedzeniu Komisji. O ile zatem pierwsze czytanie projektu noweli listopadowej miało miejsce, choć z naruszeniem przepisów regulaminu Sejmu, o tyle pierwsze czytanie niektórych przepisów projektu ustawy nowelizującej w ogóle się nie odbyło. Taka wadliwość procesu ustawodawczego jest nie tylko naruszeniem art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, ale przede wszystkim art. 119 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Sejm rozpatruje projekty ustaw w trzech czytaniach. Projekt ustawy nowelizującej w części dotyczącej zgłoszonych poprawek został poddany tylko dwóm czytaniom, a zatem procedura jego uchwalenia była niekonstytucyjna. Po drugie, w wypadku obu analizowanych ustaw, zrezygnowano z zastosowania reguły gwarancyjnej wynikającej z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą pierwsze czytanie powinno odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Przepis ten zezwala na zasadzie wyjątku, by na podstawie decyzji Sejmu lub komisji przystąpić do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. Pierwsze czytanie noweli listopadowej odbyło się po 5 dniach od wpłynięcia projektu do Marszałka Sejmu, zaś pierwsze czytanie obecnie badanej ustawy nowelizującej – zaledwie po dwóch dniach od wniesienia projektu do laski marszałkowskiej. W wypadku tej drugiej ustawy posłowie mieli zatem znacznie mniej czasu na zapoznanie się z treścią projektu i przygotowanie do dalszego procedowania, pomimo że przewidywała ona liczniejsze i bardziej rewolucyjne zmiany. Oceniając tę okoliczność należy mieć także na względzie, że podczas uchwalania ustawy nowelizującej wystąpiła jeszcze dodatkowa okoliczność, świadcząca o potrzebie przeznaczenia większego czasu na przygotowanie do rozprawy, która nie miała miejsca podczas prac nad nowelą listopadową. Otóż w dniu skierowania projektu ustawy do pierwszego czytania (16 grudnia 2015 r.) Marszałek Sejmu dysponował już złożonymi tego dnia opiniami, wskazującymi na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinią BL Kancelarii Sejmu i opinią Pierwszego Prezesa SN. W dniu pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej (tj. 17 grudnia 2015 r.) do Sejmu wpłynęły dwie dodatkowe opinie prawne, które również wskazywały na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinia NRA i HFPC. Zgłaszane w tych dokumentach wątpliwości co do konstytucyjności projektu ustawy nowelizującej nie skłoniły jednak Marszałka Sejmu do skorzystania z możliwości zasięgnięcia opinii Komisji Ustawodawczej w trybie art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu, jak również zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, tj. terminu między doręczeniem projektu posłom a przystąpieniem do pierwszego czytania. Po trzecie, w wypadku obu porównywanych ustaw Sejm zrezygnował z drugiej normy gwarancyjnej, zgodnie z którą drugie czytanie może się odbyć „nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji” (por. art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie projektu noweli listopadowej odbyło się następnego dnia po przedłożeniu przez komisję sprawozdania, co – jak stwierdził Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 – „może być uznane za wystarczające na zapoznanie się z treścią sprawozdania, ale rodzi wątpliwości co do możliwości należytego przygotowania się w tym czasie do dalszego procedowania”. Z kolei drugie czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się jeszcze szybciej, gdyż tego samego dnia, w którym Komisja Ustawodawcza przedłożyła Sejmowi sprawozdanie o projekcie. Posłowie mieli zatem jeszcze mniej czasu niż w poprzedniej procedurze na zapoznanie się ze sprawozdaniem komisji, czyli dokumentem o istotnym znaczeniu dla dalszego procedowania. Co więcej, analiza treści sprawozdania do projektu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w wyznaczonym im terminie jednego dnia posłowie nie byli w stanie rzetelnie przygotować się do dalszego procedowania. Zawierało ono bowiem liczne poprawki i wnioski mniejszości, dotyczące zasadniczych elementów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i statusu sędziów TK, częściowo wykraczające poza pierwotny projekt ustawy (por. niżej). Natomiast sprawozdanie komisji do projektu noweli listopadowej zawierało wniosek o przyjęcie tego projektu bez zmian, a zatem posłowie nie potrzebowali czasu na ponowne analizowanie całego projektu, choć – co warto podkreślić – i tak Trybunał powziął wątpliwość, czy w wypadku tak istotnych zmian jeden dzień to czas wystarczający na przygotowanie się do dalszego procedowania. Ocena wadliwości tego elementu procesu ustawodawczego w niniejszym postępowaniu musi być zatem surowsza niż ta dokonana przez Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 w odniesieniu do noweli listopadowej – Trybunał nie ma bowiem wątpliwości, że wyznaczony termin na zapoznanie się ze stanowiskiem Komisji był zdecydowanie niewystarczający. Dodatkowo należy mieć na uwadze to, że między pierwszym a drugim czytaniem do Sejmu wpłynęły trzy kolejne obszerne opinie prawne kwestionujące konstytucyjność wielu przyjętych w projekcie rozwiązań, przy czym dwie z tych opinii, tj. opinia KRRP i opinia PG, wpłynęły 21 grudnia 2015 r., a zatem zaledwie dzień przed drugim czytaniem. Wszystkie te opinie prezentowały liczne i jednocześnie podobne merytorycznie zarzuty konstytucyjne wobec projektowanej regulacji, wskazujące zagrożenia m.in. dla niezawisłości sędziów Trybunału, niezależności sądu konstytucyjnego oraz zasady podziału i równoważenia władz w demokratycznym państwie prawnym. Pomimo tych zastrzeżeń i wątpliwości sejmowa Komisja Ustawodawcza, której przekazano projekt ustawy 21 grudnia 2015 r., procedowała nad nim tylko jeden dzień i już następnego dnia przedstawiła Sejmowi sprawozdanie o tym projekcie wraz z rekomendacją jego uchwalenia w nowym kształcie oraz wraz z wnioskami mniejszości. Komisja nie zasięgnęła opinii ekspertów, a co więcej nie wysłuchała obecnego przez kilka godzin na jej posiedzeniu eksperta HFPC, który – jak zaznaczono w protokole z posiedzenia Komisji – kilkakrotnie bezskutecznie prosił o głos, przy wsparciu posłów opozycji (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 22, 34, 56). Po czwarte, w wypadku obu omawianych ustaw Sejm naruszył obowiązek ich skonsultowania z uprawnionymi podmiotami. Przed pierwszym czytaniem projektu noweli listopadowej Marszałek Sejmu zwrócił się wprawdzie do KRS, SN, PG, NRA i KRRP o przedstawienie opinii o projekcie ustawy, jednak tego samego dnia skierował ów projekt do pierwszego czytania i ustawa została uchwalona, zanim opinie wpłynęły. Z kolei, jeśli chodzi o ustawę nowelizującą, to opinie tych podmiotów wpłynęły do Sejmu w początkowej fazie procedowania nad projektem ustawy, ale następnie w trakcie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu do projektu ustawy wprowadzono nowe rozwiązania, które w ogóle nie zostały poddane procedurze opiniodawczej (por. szczegółowo niżej). Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że powyższe uchybienie zostało wyraźnie zasygnalizowane posłom pod koniec posiedzenia wspomnianej Komisji, 22 grudniu 2015 r. Legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu przypomniał wówczas, że obowiązek konsultacyjny „aktualizuje się w momencie, kiedy w projekcie ustawy podczas jej rozpatrywania pojawiają się nowe istotne treści z punktu widzenia danego projektu. W ocenie Biura Legislacyjnego z takimi nowymi treściami w przypadku tego projektu mamy do czynienia. W związku z tym wskazujemy, że obowiązek konsultacyjny od pięciu podmiotów, które przed chwilą wymieniłem, aktualizuje się, co oznacza, że taka jest praktyka, iż sprawozdanie Komisji jest wysyłane do określonych podmiotów. Powinno to sprawozdanie zostać wysłane tak, aby te podmioty mogły swoją kompetencję w tym zakresie wykonać”. Pomimo tego wystąpienia, przewodniczący Komisji niezwłocznie zarządził głosowanie nad całością projektu ustawy, w wyniku którego doszło do uchwalenia ustawy (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 137). W sumie więc naruszenie obowiązku konsultacyjnego w odniesieniu do ustawy nowelizującej należy ocenić jako poważniejsze niż w wypadku procedowania nad nowelą listopadową. O ile w tym drugim wypadku o opinie wystąpiono, choć uchwalono ustawę przed ich otrzymaniem, o tyle w tym pierwszym wypadku po wprowadzeniu nowych treści do projektu w ogóle zaniechano takiego wystąpienia, wbrew jednoznacznym zaleceniom BL Kancelarii Sejmu. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku obu ustaw obowiązek konsultacyjny dotyczył wszystkich podmiotów wyżej wymienionych, tj. Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, jednak szczególne znaczenie miał w wypadku tego pierwszego organu i w tym zakresie zarzut naruszenia tego obowiązku został odrębnie rozpoznany (zob. dalsza część uzasadnienia). Po piąte, przeciwko szybkiemu procedowaniu przez Sejm noweli listopadowej i ustawy nowelizującej przemawiał ich przedmiot. Nie ma wątpliwości, że problematyka dotycząca tak istotnych zagadnień ustrojowych, jak: postępowanie dyscyplinarne sędziego Trybunału i wygaszenie jego mandatu przed upływem kadencji, procedura wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, organizacja prac Trybunału, w tym kolejność rozpatrywania spraw, składy orzekające, zasady przygotowania rozprawy lub posiedzenia niejawnego oraz liczba głosów koniecznych do wydania orzeczenia, wymagała rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Należało więc nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych przez regulamin Sejmu (tzn. bez nadzwyczajnego skracania terminów poszczególnych czynności ustawodawczych; zob. np. art. 37 ust. 4 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Pośpiech w pracach nad projektem ustawy nowelizującej nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu z przyjętych rozwiązań, nieznanych dotąd w polskim systemie prawa. Zmiany w ustawie o TK dokonane ustawą nowelizującą były znacznie obszerniejsze i istotniejsze niż zmiany w tej samej ustawie dokonane nowelą listopadową Obejmowały bowiem znacznie więcej przepisów dotyczących różnych kwestii ustrojowych i proceduralnych, z których część uległa radykalnym zmianom, a część została całkowicie uchylona. Zakres zmian dokonanych ustawą nowelizującą oraz ich głębokość to dodatkowe okoliczności przemawiające za tym, że Sejm powinien był procedować nad tą ustawą z należytą rozwagą i w rozsądnych ramach czasowych pozwalających na jej faktyczne (a nie tylko formalne) rozpatrzenie w trzech czytaniach. Po szóste, procedując nad projektem ustawy nowelizującej, Sejm powielił czynności, które w wyroku z 9 grudnia 2015 r. zostały przez Trybunał uznane za wadliwe. Te same naruszenia regulaminu Sejmu, o ile mogły jeszcze budzić wątpliwości w trakcie procedowania nad nowelą listopadową, o tyle w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą były już bezsporne. Prace nad tą ostatnią ustawą rozpoczęły się bowiem tydzień po ogłoszeniu wyroku z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, w którym TK wytknął ustawodawcy opisane wyżej nieprawidłowości podczas uchwalania noweli listopadowej. Powtórzenie tych samych nieprawidłowości, z jeszcze większym ich nasileniem, w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą, świadczy o utrwalaniu się niewłaściwej praktyki działania Sejmu. Co więcej, stanowcze i jednoznaczne zarzuty dotyczące zarówno rozwiązań przyjętych w tej ustawie, jak i sposobu procedowania nad nią były podnoszone przez opozycję parlamentarną, służby legislacyjnej Sejmu i Senatu oraz podmioty, które w toku postępowania ustawodawczego przedłożyły swoje opinie, tj. Pierwszego Prezesa SN, NRA, KRRiTV, HFPC i PG. Procedowanie przez Sejm w sposób ignorujący zarówno wnioski wynikające z wyroku o sygn. K 35/15, jak i zarzuty niekonstytucyjności zgłaszane w toku postępowania ustawodawczego potwierdza tezę o świadomym procedowaniu tego organu z naruszeniem wymogu działania na podstawie prawa i w jego granicach (por. art. 7 Konstytucji). Co więcej, wyjątkowo szybkie procedowanie nad projektem ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy niekonstytucyjność tego projektu stwierdzały wszystkie opinie o tym projekcie złożone w toku postępowania ustawodawczego, jak również brak konsultacji w sprawie tego projektu pomimo wskazania na obowiązek ich przeprowadzenia przez BL Kancelarii Sejmu, prowadzą do wniosku, że prace nad ustawą nowelizującą odbywały się z pełną świadomością wysokiego prawdopodobieństwa dokonywania przez Sejm naruszeń prawa. Jest to dodatkowa okoliczność świadcząca o niekonstytucyjności tej ustawy z uwagi na wadliwość procedury jej uchwalenia. 3.4.4. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że ustawa nowelizująca została uchwalona z naruszeniem Konstytucji, a konkretnie jej art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1. Sejm naruszył bowiem wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji), procedując z naruszeniem zasad, które sam w ramach autonomii regulaminowej ustanowił (por. art. 112 Konstytucji). Z uwagi na to, że procedura trzech czytań precyzowana jest przez Sejm w przepisach regulaminowych, stąd stwierdzenie jej naruszenia było sprzeczne zarówno z art. 119, jak i art. 112 Konstytucji. Procedując nad ustawą nowelizującą Sejm, powielił nieprawidłowości już wcześniej stwierdzone przez Trybunał w kontekście prac nad nowelą listopadową. Ta okoliczność oraz to, że prace ustawodawcze były kontynuowane pomimo wielu negatywnych opinii przedłożonych Sejmowi, prowadzą do wniosku, że ustawa nowelizująca narusza dodatkowo także art. 2 i art. 7 Konstytucji. Trybunał wziął pod uwagę, że nie każde nieprawidłowości legislacyjne automatycznie powodują sprzeczność badanej ustawy z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przesądzają o tym dodatkowe okoliczności procesu ustawodawczego, które ujawniają szczególnie naganny kontekst dokonywanych czynności prawodawczych, związany m.in. z częstotliwością naruszeń prawa parlamentarnego, ograniczeniem udziału posłów w rozpatrzeniu projektu ustawy bądź uniemożliwieniem im wyrażenia w toku prac komisji lub obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. np. wyroki z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32 i 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). W świetle dokonanych wyżej ustaleń faktycznych, wszystkie te okoliczności wystąpiły – i to z dużym nasileniem – w toku prac legislacyjnych nad ustawą nowelizująca. Świadome działanie przez organ państwa (w tym wypadku – Sejm) poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji) podczas uchwalania tej ustawy stanowi więc naruszenie zasady prawidłowej legislacji, która jest jedną z najbardziej podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji). Na zakończenie tej części rozważań Trybunał pragnie podkreślić, że procedura ustawodawcza – jako zbiór konstytucyjnych i regulaminowych reguł wyznaczających sposób uchwalania ustawy – ma spełniać dwa podstawowe zadania: zapewniać ustawie demokratyczną legitymację oraz legitymizować ją merytorycznie. Wykazane przez Trybunał naruszenia procedury, do jakich doszło w procesie uchwalania ustawy nowelizującej, uzasadniają twierdzenie, że w rozważanej sprawie nie spełniła ona żadnego z nich. Po pierwsze, w procesie ustawodawczym nie zapewniono realnego udziału wszystkich sił politycznych reprezentowanych w parlamencie. Po drugie, pospieszne procedowanie, bez rzetelnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań i ocenienia ich możliwych skutków, nie zminimalizowały ryzyka regulacji nietrafnych oraz niezgodnych z Konstytucją.
3.5. Ocena zgodności art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą oraz art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla rozdział 10 ustawy o TK, z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji. 3.5.1. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnoszenie poprawek oznacza prawo składania wniosków, polegających na propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub określonej części projektu ustawy (tak np. wyrok z 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21). Interpretując pojęcie „poprawki”, Trybunał odwołał się do dwóch znaczeń tego słowa: „doprowadzenia do poprawności, usunięcia usterki, błędu, korekty” oraz „uzupełnienia, wprowadzenia uzasadnionej zmiany, modyfikacji”, które zakładają związek poprawki z pewnym „elementem bazowym” (czyli z projektem ustawy, zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03). Konsekwentna linia orzecznicza Trybunału wskazuje konieczność odróżnienia „poprawki” i „inicjatywy ustawodawczej”, choćby ze względu na to, że są to odrębne pojęcia konstytucyjne (por. art. 118 ust. 1 i 2 oraz art. 119 ust. 2 i 3 Konstytucji). O ile istotą „inicjatywy ustawodawczej” jest poddanie wszystkich proponowanych treści pełnej procedurze parlamentarnej, zanim dojdzie do ich uchwalenia, o tyle „poprawka” wnoszona jest w trakcie prac nad projektem ustawy (bądź nad uchwaloną już ustawą), nigdy więc proponowane w niej treści nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. „Prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może” (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; podobnie zob. wyroki z: 21 grudnia 2005 r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140 i 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49). To, czy dane rozwiązania mieszczą się konstytucyjnym pojęciu „poprawki” do projektu ustawy zależy przede wszystkim od dwóch okoliczności: Po pierwsze, poprawki powinny pozostawać w związku ze złożonym przez wnioskodawcę projektem, przy czym związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny. Konkretne poprawki muszą mianowicie pozostawać w odpowiedniej relacji do treści ą projektu; muszą zmierzać do modyfikacji jego treści, a nie do stworzenia nowego projektu (zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03). W tym kontekście Trybunał zwracał uwagę na różnicę pomiędzy „głębokością” poprawki (dotyczącą materii zawartej w projekcie ustawy) a jej „szerokością” (określaną granicami przedmiotowymi regulowanej materii). W jego opinii, ustalanie dopuszczalnej granicy „głębokości” i „szerokości” poprawki winno być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której ona dotyczy (zob. wyrok z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Po drugie, ocena dopuszczalności poprawek zależy w znacznym stopniu od etapu prac parlamentarnych, na którym zostają one wnoszone. W postępowaniu sejmowym szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód, by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, nawet odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest bowiem jeszcze wczesny, a ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego gwarantuje art. 119 ust. 4 Konstytucji, pozwalający wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania. Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego. Wyrazem tej zasady jest art. 119 ust. 3 Konstytucji, pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji (zob. wyrok z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23). W każdym jednak razie istnieje konstytucyjny nakaz, „by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Nakazowi temu sprzeciwia się takie stosowanie procedury poprawek, które pozwala na wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury sejmowej. Dotyczyć to może zwłaszcza poprawek zgłoszonych dopiero w drugim czytaniu i nie będących przedtem przedmiotem rozważań w komisjach” (zob. powołany wyrok o sygn. K 3/98). 3.5.2. Jak wynika z dokumentacji procesu legislacyjnego, treść poselskiego projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) została znacząco zmieniona w trakcie prac ustawodawczych w Sejmie. Najdalej idące poprawki w stosunku do propozycji przedłożonej w inicjatywie ustawodawczej zostały zgłoszone i włączone do projektu ustawy po pierwszym czytaniu, w trakcie jego rozpatrywania przez sejmową Komisję Ustawodawczą komisje sejmowe. Po pierwsze, został wówczas dodany nowy art. 28a, który przewidywał możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału także na wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości. Po drugie, został zmodyfikowany obowiązujący model sądownictwa dyscyplinarnego. Uprawnienie do złożenia sędziego Trybunału z urzędu przed upływem kadencji zostało powierzone Sejmowi (na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału), podczas gdy uprzednio złożenie sędziego Trybunału z urzędu było skutkiem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym przed Trybunałem. Mechanizm wprowadzający powyższe zmiany został zawarty w nowych art. 8 ust. 4, art. 31a i art. 36 (mówiąc ściślej: art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2); służyło temu także uchylenie art. 31 pkt 3 ustawy o TK. Po trzecie, zostały zmienione zasady kierowania spraw na rozprawy i posiedzenia oraz terminy ich odbywania (zob. art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2-2a ustawy o TK). Po czwarte, w art. 105a została przewidziana instytucja wznowienia postępowania przed Trybunałem. Przepis ten został następnie skreślony poprawką zgłoszoną w drugim czytaniu projektu ustawy (zob. pkt 20 dodatkowego sprawozdania Komisji Ustawodawczej, druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu). Po piąte, został uchylony cały rozdział 10 ustawy o TK – „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Po szóste, zostały dodane nowe przepisy przejściowe, które rozbudowały regulację określającą wpływ ustawy zmieniającej na sprawy zawisłe przed Trybunałem. Po siódme, został zmieniony przepis końcowy, znoszący przewidzianą w projekcie ustawy 30 dniową vacatio legis. 3.5.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie wszystkie z wymienionych powyżej poprawek miały dostateczny związek z materią projektu ustawy, a więc problematyką poruszoną w poselskiej inicjatywie ustawodawczej. Należy przy tym zaznaczyć, że materia ta jest wyznaczona nie tylko przez przepisy zmieniające i przejściowe projektu ustawy, ale także przez jego przepisy końcowe, w tym przepis uchylający, w którym projektodawca przewidział utratę mocy obowiązującej licznej grupy przepisów ustawy o TK. Po pierwsze, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu regulował elementy postępowania dyscyplinarnego sędziów Trybunału. W jego art. 4 projektodawca zdecydował o derogowaniu dwóch przepisów ustawy o TK, które dotyczyły odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału za postępowanie przed objęciem stanowiska (uchylenie art. 28 ust. 2) oraz wyłączenia możliwości złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w drugiej instancji (uchylenie art. 30). W toku dalszych prac do projektu ustawy zostały jednak dodane kolejne regulacje z tego obszaru, tj. zaskarżone art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, stanowiły one zbyt szeroką rewizję pierwotnego zamysłu prawodawczego i wobec tego były niedopuszczalne. Ustawodawca zdecydował się za ich pomocą zmodyfikować mechanizm odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału, wyłączając z jego zakresu jedną z podstaw wygaszania mandatu sędziego przed upływem kadencji do specjalnego postępowania toczącego się z udziałem Sejmu i Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału. Z perspektywy sformułowanych przez wnioskodawców zarzutów proceduralnych, zwłaszcza tych podniesionych we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Trybunał uznał, że etap na jakim omawiane poprawki zostały zgłoszone (tj. prace komisji pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem) był wprawdzie dostatecznie wczesny, aby uwzględniać nawet „głębokie” korekty pierwotnego zamierzenia legislacyjnego, odnoszące się także do pośrednich aspektów modyfikowanej instytucji prawnej. W żadnym wypadku zmiany te nie mogły dotyczyć wprowadzenia całkiem nowej instytucji prawnej złożenia sędziego Trybunału z urzędu przez Sejm. Takie rozwiązanie stanowiło novum normatywne, zasadniczo rewidujące dotychczasowe podstawy wygaszania mandatu sędziego Trybunału przed upływem jego kadencji (por. szczegółowo niżej). Po drugie, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu nie przewidywał również zmian w treści rozdziału 10 ustawy o TK zatytułowanego „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Żaden z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów (por. art. 116-120) nie został wskazany jako podlegający uchyleniu przez art. 4 projektu ustawy. Dopiero na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. w wyniku przyjęcia poprawki nr 14 skreślono cały rozdział 10 ustawy o TK. Obecny na tym posiedzeniu przedstawiciel BL Kancelarii Sejmu, P. Sadłoń, wskazał wówczas, że „[d]odanie tej zmiany na etapie rozpatrywania projektu, biorąc pod uwagę charakter tej zmiany i materię, która w Rozdziale 10 jest zawarta, budzi wątpliwości z punktu widzenia naruszenia zasady trzech czytań” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 90). Uchylenie rozdziału 10 ustawy o TK w wyniku poprawki zgłoszonej na etapie prac komisji stanowiło novum normatywne, które nie było objęte projektem ustawy w jego pierwotnej wersji. Była to jednocześnie poprawka, która istotnie zmodyfikowała treść ustawy o TK, bowiem usunęła z tej ustawy wszystkie przepisy regulujące procedurę stwierdzania przez Trybunał przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Na marginesie można zauważyć, że w ustawie o TK pozostawiono art. 56 pkt 14 odwołujący się do art. 117 ust. 3 tej ustawy, choć ten ostatni – jako jeden z przepisów rozdziału 10 ustawy o TK – został wraz z całym tym rozdziałem uchylony przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej. Jest to dodatkowym argumentem świadczącym o niestaranności legislacyjnej ustawodawcy. 3.5.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, zmienione lub dodane w rezultacie poprawek do projektu ustawy zgłoszonych podczas prac w komisji sejmowej między jego pierwszym i drugim czytaniem, są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji. Ponadto za niezgodny z tymi samymi wzorcami kontroli Trybunał uznał art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który dotyczy uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK.
3.6. Ocena zgodności ustawy nowelizującej z art. 186 ust. 1 Konstytucji. 3.6.1. Pozycja ustrojowa i kompetencje opiniodawcze KRS w kontekście zbliżonym do tego, który wystąpił także w niniejszej sprawie, zostały szeroko omówione w powołanym już wyroku o sygn. K 35/15. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu. Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji, KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zadanie to jest realizowane m.in. przez zaangażowanie KRS w procedury stanowienia i oceny konstytucyjności prawa, które dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Uprawnienie do opiniowania przez KRS projektów aktów normatywnych ma szczególne znaczenie w postępowaniu ustawodawczym, ustawa bowiem jest jedyną dopuszczalną formą ingerencji organów stanowiących prawo w sprawy dotyczące władzy sądowniczej. Ingerencja ta musi mieścić się w ramach wyznaczonych przez Konstytucję, stąd też uprawnienie KRS do opiniowania projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów spełnia istotną funkcję gwarancyjną. Choć zatem opinia KRS nie jest prawnie wiążąca i służy jedynie poszerzeniu wiedzy podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym, to jednak jej zasięgnięcie jest konieczne zawsze, gdy projekt ten dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Prawo nie przesądza etapu postępowania ustawodawczego, w którym projekt ustawy powinien zostać przedłożony KRS do zaopiniowania. Z art. 34 ust. 3 zdanie pierwsze regulaminu Sejmu wynika jednak, że procedura opiniodawcza powinna mieć miejsce już na etapie przygotowywania projektu ustawy, ponieważ uzasadnienie projektu ustawy powinno informować o przedstawionych opiniach, jeśli obowiązek ich zasięgnięcia wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii organu uprawnionego do jej wyrażenia (por. art. 34 ust. 3 zdanie drugie regulaminu Sejmu). Procedura opiniodawcza powinna być inicjowana również na dalszych etapach postępowania ustawodawczego, jeśli do projektu w formie poprawek zostaną wprowadzone postanowienia dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, o których KRS nie miała możliwości wypowiedzenia się na etapach wcześniejszych. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska KRS w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył projekt i do którego KRS odniosła się lub mogła się odnieść w pierwszej swojej opinii. Stąd też Trybunał podkreślał, że „wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii” (wyrok z 13 czerwca 2013 r., sygn. P 35/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 59; zob. również orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49 oraz wyroki z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293 i 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5). Jeśli jednak poprawka wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu w sposób przekształcający charakter materii i założenia treściowe tego projektu, to aktualizuje się na nowo obowiązek zasięgnięcia opinii KRS na ten temat (zob. wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98). 3.6.2. W sprawie ustawy nowelizującej KRS przedstawiła opinię 18 grudnia 2015 r. Należy przypomnieć, że pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się 17 grudnia 2015 r., zaś prace w Komisji Ustawodawczej między pierwszym a drugim czytaniem prowadzono 22 grudnia 2015 r. Uczestnicy postępowania legislacyjnego mogli zatem zapoznać się z argumentacją KRS i – przynajmniej teoretycznie – uwzględnić zgłoszone przez ten organ uwagi i zastrzeżenia. Krajowa Rada Sądownictwa nie wypowiedziała się natomiast na piśmie na temat poprawek do projektu ustawy, które zmodyfikowały przedłożenie poselskie (por. wyżej). 3.6.3. Oceniając te okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, podobnie jak w sprawie o sygn. K 35/15, Trybunał stwierdził, że kompetencja KRS do opiniowania aktów normatywnych w zakresie, w jakim odnosi się do niezależności sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji, tj. SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, oraz niezawisłości sędziów tych sądów, ma podstawy ustawowe. Wobec tego, nawet przy braku opinii KRS w postępowaniu ustawodawczym nie można byłoby przyjąć, że tryb przyjęcia ustawy nowelizującej naruszał Konstytucję. Z tego powodu Trybunał orzekł, że ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
- Ocena braku vacatio legis.
4.1. Zaskarżony przepis. Stosownie do art. 5 ustawy nowelizującej, ustawa ta „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”.
4.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zasady wejścia w życie ustawy nowelizującej zostały zakwestionowane we wszystkich wnioskach rozpatrywanych w niniejszej sprawie. 4.2.1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o orzeczenie, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 i z art. 188 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że kwestionowany art. 5 ustawy nowelizującej pozbawia Trybunał Konstytucyjny możliwości dokonania oceny zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją na dotychczasowych zasadach. Tym samym ustawa ta dokonuje jej „samowyłączenia” z dotychczasowego zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszy Prezes SN uważa to za naruszenie art. 188 Konstytucji, który nie przewiduje wyłączenia z zakresu właściwości Trybunału ustaw zmieniających organizację i tryb postępowania przed sądem konstytucyjnym. Wobec niezgodności z Konstytucją rozwiązań zawartych w ustawie nowelizującej, art. 5 tej ustawy powoduje również, że Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Prawem tym staje się ustawa o TK w nowym brzmieniu – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na nowych zasadach. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, stanowi to obejście art. 8 ust. l Konstytucji. Ponadto, w jego ocenie, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż pozbawia adresata regulacji – Trybunał Konstytucyjny, możliwości dostosowania się do jego nowej sytuacji, spowodowanej radykalną ingerencją prawodawcy w status prawny Trybunału. 4.2.2. Pierwsza grupa posłów w petitum wniosku sformułowała ogólny zarzut naruszenia przez ustawę nowelizującą art. 2, art. 7, art. 118 i art. 119 ust. 1 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji. W uzasadnieniu wniosku zarzut naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis został odniesiony do art. 5 ustawy nowelizującej i powiązany expressis verbis z art. 2 Konstytucji. Zdaniem pierwszej grupy posłów, wejście w życie ustawy dotyczącej ustroju konstytucyjnego organu państwa z dniem jej ogłoszenia jest niedopuszczalne w świetle standardów państwa prawa. Ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zawarte w niej przepisy stanowiły zaskoczenie dla obywateli – stron postępowania przed Trybunałem; naruszały więc zasadę zaufania do państwa i prawa. Według pierwszej grupy posłów, odpowiednia vacatio legis dla kwestionowanej ustawy powinna wynosić co najmniej 2 miesiące. Okres ten powinien umożliwić Trybunałowi Konstytucyjnemu ewentualną kontrolę konstytucyjności ustawy, a parlamentowi dać czas na wyeliminowanie ewentualnych błędów w ustawie i sprzeczności w systemie prawa. 4.2.3. Druga grupa posłów wniosła o orzeczenie, że ustawa nowelizująca w całości jest niezgodna ze standardami demokratycznego państwa prawnego, wynikającymi z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. l, oraz z art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. l Konstytucji. Wniosek o zbadanie zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą vacatio legis, wynikającą z art. 2 Konstytucji, został przedstawiony jako szczegółowy wniosek alternatywny wobec powyższego zarzutu. W ocenie wnioskodawców, ze względu na dokonaną w ustawie nowelizującej gruntowną zmianę zasad funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej, przepis ten stanowi „oczywiste naruszenie” art. 2 Konstytucji. 4.2.4. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji. W jego opinii, nakaz zachowania odpowiedniego okresu spoczywania ustawy stanowi przejaw zasady pewności prawa. Rzecznik wskazał, że wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem jej ogłoszenia prowadzi do „faktycznego sparaliżowania pracy konstytucyjnego organu”, a tym samym nie może zostać usprawiedliwione w świetle przesłanek wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie Rzecznika, jedynym celem, który realizował ustawodawca było uniemożliwienie kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej w okresie vacatio legis, co stanowi naruszenie art. 188 Konstytucji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godzinie 16.44, a weszła w życie z początkiem tego dnia. Oznaczało to nadanie jej mocy obowiązującej przed jej ogłoszeniem, w sposób sprzeczny z art. 88 ust. 1 Konstytucji. 4.2.5. Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o orzeczenie, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 6 Konwencji oraz z art. 188 Konstytucji, przez to, że ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, bez odpowiedniej vacatio legis. Negatywne skutki braku okresu spoczywania tej ustawy przejawiają się – jej zdaniem – w trzech płaszczyznach: braku możliwości zapoznania się z wprowadzonymi zmianami przez uczestników postępowań wszczętych przed Trybunałem Konstytucyjnym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej; według KRS podważono ten sposób zaufanie obywateli do państwa i jego organów, braku możliwości organizacyjnego przygotowania się przez Trybunał Konstytucyjny do nowych zasad, co może skutkować paraliżem Trybunału, przerwą w wykonywaniu przez Trybunał zadań określonych w Konstytucji oraz może doprowadzić do przewlekłości postępowań, braku możliwości zbadania zgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. Uzasadniając powyższe zarzuty, KRS wskazała, że materia regulowana ustawą nowelizującą ma charakter ustrojowy, zaś jej waga dla sprawnego działania jedynego sądu konstytucyjnego oraz skutki dla obywateli są na tyle istotne, że obowiązkiem ustawodawcy było wprowadzenie wydłużonego okresu vacatio legis, który dla tego rodzaju ustaw nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy.
Drukujesz tylko jedną stronę artykułu. Aby wydrukować wszystkie strony, kliknij w przycisk "Drukuj" znajdujący się na początku artykułu.
1. Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca) przewidywała wprowadzenie do ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, poz. 1928, ze zm.; dalej: ustawa o TK) licznych zmian, dotyczących m.in. postępowania przed Trybunałem i statusu sędziów TK. Procedura uchwalania ustawy nowelizującej i, zawarte w niej rozwiązania zostały zakwestionowane w pięciu wnioskach skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego.
2. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. wniósł o zbadanie zgodności: art. 10 ust. 1, art. 44 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3, 9, 10, 12, 14 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, art. 2 ustawy nowelizującej z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą, art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że tworząc instytucję publiczną w kształcie uniemożliwiającym jej rzetelne i sprawne działanie, naruszają zasady państwa prawnego w zakresie kontroli konstytucyjności sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny oraz zasadę racjonalności ustawodawcy, art. 28a, art. 31a, art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5, 7, 8 ustawy nowelizującej, z art. 10 ust. 1, art. 173 i art. 195 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 Konstytucji, art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 5, 7, 8 ustawy nowelizującej, z art. 119 ust. 1 Konstytucji, art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 w związku z art. 8 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Pierwszy Prezes SN na podstawie art. 8 ust. 1 i art. 188 Konstytucji zwrócił się o rozpoznanie wniosku według ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej zaskarżoną ustawą.
2.1. Zastrzeżenia Pierwszego Prezesa SN wobec kwestionowanych przepisów zostały uzasadnione w następujący sposób:
2.1.1. Po pierwsze, wbrew założeniom projektodawców, ustawa nowelizująca nie usprawnia funkcjonowania Trybunału Konstytucyjnego. Przeciwnie – wprowadzone w niej rozwiązania są niezgodne z zasadą zapewniania rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (wynikającą z Preambuły do Konstytucji) oraz zasadą racjonalności ustawodawcy (por. art. 2 Konstytucji). W rezultacie ograniczone zostaje także konstytucyjne prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji), urzeczywistniane w postaci skargi konstytucyjnej oraz pytań prawnych.
Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) spowodują, że organ ten może nie być zdolny do podjęcia niektórych uchwał (z powodu braku wymaganej większości 2/3 głosów lub braku wymaganego kworum co najmniej 13 sędziów).
Podobne zasady orzekania w pełnym składzie we wszystkich sprawach poza wszczętymi w trybie skargi konstytucyjnej i pytania prawnego (por. art. 44 ust. 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym brzmieniu) będą skutkowały znacznym spowolnieniem pracy Trybunału (ze względu na brak możliwości kierowania spraw do trzech zespołów orzekających złożonych z pięciu sędziów oraz trudności ze zbudowaniem wymaganej dla wydania orzeczenia większości 2/3 głosów). W rezultacie nie można wykluczyć, że niektóre orzeczenia nie zostaną wydane, co „stanowiłoby swoistą odmowę rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego i tym samym naruszenie art. 8 ust. 1 Konstytucji (…), a także naruszenie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji)”.
Rażąco dysfunkcjonalny jest także obowiązek wyznaczania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw (por. zmieniony art. 80 ust. 1 ustawy o TK). Może on prowadzić do pozbawienia Trybunału „zdolności reagowania w sytuacjach kryzysowych, w których wydanie orzeczenia poza kolejnością wpływu spraw może okazać się nieodzowne, np. w razie konieczności uznania przez Trybunał przejściowej niemożności sprawowania urzędu przez Prezydenta albo w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego”.
Podobne skutki będzie miał także ukształtowany przez nowelizację art. 87 ust. 2 ustawy o TK, który ustala najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw (3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia zawiadomienia o jej terminie – w zależności od rodzaju sprawy). „Przepis ten stanowi zaprzeczenie zasady sprawności i rzetelności działania władz publicznych, skoro Trybunał jest gotów do przeprowadzenia rozprawy, ale ustawa nakazuje czekać z jej odbyciem i wydaniem orzeczenia”.
Analogiczne zastrzeżenia dotyczą także zawartych w ustawie nowelizującej przepisów intertemporalnych (por. art. 2 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej).
W opinii Pierwszego Prezesa SN, powyższe rozwiązania nie mogą być uzasadnione dążeniem do zwiększenia rzetelności i obiektywności Trybunału – wartość orzeczeń nie zależy wszak od liczby sędziów, ale od ich kwalifikacji. „Racjonalnym kompromisem” miedzy rzetelnością a sprawnością funkcjonowania Trybunału były zasady dotychczasowe, tj. orzekanie w większości spraw w składach pięcioosobowych. Trudno natomiast uznać za racjonalne rozwiązania, które – w celu usprawnienia pracy Trybunału – posługują się przepisami w istocie znacznie osłabiającymi sprawność tej instytucji (a tym samym ograniczają znaczenie Konstytucji jako najwyższego prawa Rzeczpospolitej – por. art. 8 ust. 1 Konstytucji).
2.1.2. Po drugie, niektóre kwestionowane przepisy naruszają także zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów.
Nowe uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do składania wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego Trybunału lub złożenie sędziego z urzędu (por. art. 28a i art. 31a ustawy o TK w nowym brzmieniu) nie są przewidziane w Konstytucji oraz godzą w zasadę podziału władzy sądowniczej i wykonawczej (por. art. 10 Konstytucji). Korzystanie z art. 31a ustawy o TK może mieć charakter całkowicie dyskrecjonalny (ze względu na sformułowanie „w szczególnie rażących przypadkach”) i być wyrazem braku akceptacji linii orzeczniczej Trybunału przez większość parlamentarną i rząd.
Przyznanie Sejmowi prawa do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału na wniosek Zgromadzenia Ogólnego (por. znowelizowany art. 36 ustawy o TK) jest natomiast naruszeniem zasady równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej (por. art. 10 Konstytucji). Także to uprawnienie nie jest przewidziane w Konstytucji. Oznacza ono uzależnienie losów sędziego od stanowiska większości parlamentarnej, a zatem prowadzi do upolitycznienia Trybunału Konstytucyjnego. Zwlekanie z rozpatrzeniem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu sędziego może także prowadzić do zablokowania działalności Trybunału.
Analizowane rozwiązania, godząc w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów, są także niezgodne z art. 8 ust. 1 Konstytucji.
2.1.3. Po trzecie, znowelizowane art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o TK – wbrew wymogom przewidzianym w art. 119 ust. 1 Konstytucji – nie zostały rozpatrzone w trzech czytaniach.
Wprowadzenie do tekstu ustawy na etapie prac legislacyjnych w komisji sejmowej po pierwszym czytaniu rozwiązań stanowiących novum legislacyjne narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
Pierwszy Prezes SN uznał, że dokonywanie zmian w ustawie o TK „w niezwykłym pośpiechu, w warunkach chaotycznych polemik, w przekonaniu, że Trybunał zablokuje reformy przygotowane przez rząd wyłoniony w wyniku wyborów parlamentarnych, bez konsultacji z organizacjami pozarządowymi, bez zasięgnięcia opinii ekspertów, jest niezgodne z zasadami tworzenia prawa, które powinny być stosowane w demokratycznym państwie prawnym”.
2.1.4. Po czwarte, art. 5 ustawy nowelizującej, przesądzający o wejściu w życie tej ustawy z dniem ogłoszenia, jest rażąco niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 ust. 1 i art. 188 Konstytucji.
Pozbawia on Trybunał Konstytucyjny możliwości dokonania oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej na dotychczasowych zasadach. W ten sposób Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego, a prawem tym staje się ustawa – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na zasadach określonych w ustawie (a więc w przyszłości). Sytuację tę Pierwszy Prezes SN określił jako „obejście art. 8 ust. 1 Konstytucji”.
Skutkiem braku vacatio legis jest także wyłączenie ustawy nowelizującej spod kognicji Trybunału Konstytucyjnego, a więc pozakonstytucyjna zmiana zakresu kompetencji Trybunału, wbrew art. 188 Konstytucji. Tymczasem zniesienie kontroli konstytucyjności ustawy bez zmiany Konstytucji jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady nadrzędności Konstytucji w porządku prawnym (por. art. 8 ust. 1 Konstytucji).
Natychmiastowe wejście w życie ustawy nowelizującej nie jest także uzasadnione z punktu widzenia dopuszczalnych wyjątków od zasady należytego vacatio legis, wynikającej z art. 2 Konstytucji. „Żaden ważny interes państwa nie wymaga obejścia Konstytucji (…), a zasady demokratycznego państwa prawnego stoją na przeszkodzie obowiązywaniu niezgodnych z Konstytucją (…) przepisów przez trudny do przewidzenia okres”.
Wejście w życie zaskarżonych przepisów z chwilą ogłoszenia należy ocenić negatywnie także w kontekście zasady zaufania obywateli do państwa i prawa (por. art. 2 Konstytucji). Art. 5 ustawy nowelizującej „pozbawił Trybunał Konstytucyjny możliwości dostosowania się do jego nowej sytuacji, wynikającej z radykalnej ingerencji prawodawcy w status prawny Trybunału”.
2.2. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, Pierwszy Prezes SN stwierdził, że działania zmierzające do obejścia Konstytucji (zwłaszcza jej art. 8 ust. 1 i art. 188) nie mogą korzystać z ochrony w demokratycznym państwie prawnym. W rezultacie ustawa nowelizująca nie może być objęta domniemaniem zgodności z Konstytucją od momentu jej ogłoszenia.
Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 188 Konstytucji może ustalić własną kompetencję do orzekania w sprawie ustawy nowelizującej według dotychczasowych przepisów. Dostosowanie Trybunału Konstytucyjnego do ustawy niepodlegającej ocenie pod względem zgodności z Konstytucją byłoby bowiem sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji).
3. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: pierwsza grupa posłów) we wniosku z 29 grudnia 2015 r. zwróciła się o zbadanie zgodności ustawy nowelizującej w całości z art. 2, art. 7, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja).
Ponadto pierwsza grupa posłów wniosła o: wskazanie przez Trybunał Konstytucyjny minimalnej vacatio legis zmian regulacji ustrojowych odnoszących się do Trybunału Konstytucyjnego (w ich opinii, powinno ono wynosić co najmniej 2 miesiące); niezwłoczne rozpoznanie wniosku w pełnym składzie na podstawie ustawy o TK w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej.
3.1. W uzasadnieniu wniosku pierwsza grupa posłów przytoczyła następujące argumenty:
3.1.1. Po pierwsze, nad projektem ustawy nowelizującej nie odbyła się szersza debata publiczna.
Marszałek Sejmu uniemożliwiał posłom opozycji zadawanie pytań w sprawie poszczególnych proponowanych przepisów (czas wypowiedzi podczas głosowania nad poprawkami został „rażąco skrócony”), a autor projektu ustawy nie odpowiedział na zadane pytania.
Cały proces legislacyjny w Sejmie trwał siedem dni (przy czym pomiędzy jego drugim i trzecim czytaniem upłynęło tylko kilka godzin, nie skierowano go do podkomisji sejmowej oraz analizowano tylko na dwóch posiedzeniach Komisji Ustawodawczej), a Senat procedował kilkanaście godzin. W rezultacie prace ustawodawcze trwały krócej niż w wypadku projektów pilnych w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji.
Dodatkowo drugie i trzecie czytanie projektu ustawy nowelizującej miało miejsce 22 grudnia, a więc w okresie tuż przed świętami Bożego Narodzenia.
Żadna z instytucji państwowych nie wyraziła swojego stanowiska odnośnie do projektu w brzmieniu uchwalonym ostatecznie przez Sejm (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS), Pierwszy Prezes SN, Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) i Prokurator Generalny (dalej: PG) zdążyły przedstawić jedynie negatywne opinie co do pierwotnego projektu ustawy, zawartego w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu. Opinie te nie zostały rozważone i wzięte pod uwagę, a projekt ustawy w dalszych pracach legislacyjnych został znacznie poszerzony.
W rezultacie, uchwalenie ustawy nowelizującej odbyło się z rażącym naruszeniem art. 2, art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji.
3.1.2. Po drugie, pierwsza grupa posłów zakwestionowała wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem jej ogłoszenia (o czym przesądził jej art. 5.
Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, jak i w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1484; dalej: ustawa o ogłaszaniu) przyjęto, że „ogólnym założeniem wyjściowym jest minimum 14 dni vacatio legis”. Ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes państwa wymagał odstąpienia od tej zasady i natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej.
W ocenie pierwszej grupy posłów, okres spoczywania ustawy nowelizującej powinien wynosić co najmniej 2 miesiące. Ponadto pierwsza grupa posłów zwróciła także uwagę, że ustawodawca powinien określać dzień wejścia w życie nowych regulacji z poszanowaniem „zasady zaufania obywateli do prawa”. 3.1.3. Po trzecie, pierwsza grupa posłów stwierdziła, że uchwalona ustawa nowelizująca znacznie różni się od jej pierwotnego projektu (por. druki sejmowe nr 122 i 144/VIII kadencja Sejmu). W toku prac ustawodawczych (a zwłaszcza podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu): dodano do ustawy o TK kilka nowych przepisów, niemieszczących się w zakresie treściowym pierwotnego projektu ustawy nowelizującej lub pozostających z nim jedynie w pośrednim związku (m.in. art. 28a, art. 31a, art. 36 pkt 4, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 1 i art. 87 ust. 2a; ustawa nowelizująca w ostatecznym brzmieniu zawierała ponadto nowy art. 2 i – wprowadzony podczas trzeciego czytania – art. 3); uchylono kilkadziesiąt dotychczas istniejących przepisów ustawy o TK, wychodząc ponad założenia projektu (m.in. art. 16, art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 2 zdanie drugie, art. 19, art. 20, art. 28 ust. 2, art. 30, art. 45 ust. 2, art. 70 ust. 2, art. 82 ust. 5, art. 112 ust. 2, art. 125 ust. 2-4 i art. 137, a także cały jej rozdział 10) oraz zrezygnowano z jakiejkolwiek vacatio legis (pierwotnie przewidywano, że ma ono wynosić 30 dni).
Zdaniem pierwszej grupy posłów, narusza to zasadę przyzwoitej legislacji (por. art. 2 Konstytucji), zasady inicjatywy ustawodawczej (por. art. 118 Konstytucji) oraz zasadę uchwalania ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Cel trzech czytań nie został zrealizowany, ponieważ zmiany do ustawy nowelizującej zostały wprowadzone bez analizy ich rzeczywistych skutków („zupełnie mechanicznie”) oraz uchwalone przez Sejm w ciągu kilku godzin. Ustawa została więc faktycznie uchwalona w dwóch czytaniach.
3.1.3. Reasumując, pierwsza grupa posłów podkreśliła, że liczba omówionych naruszeń procesu legislacyjnego przesądza o potrzebie stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy nowelizującej w całości.
Wyraziła także pogląd, iż ustawa nowelizująca miała stanowić swego rodzaju „pułapkę” dla Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał miał zostać pozbawiony możliwości oceny przyjętych w niej rozwiązań pod względem zgodności z Konstytucją.
3.2. Uzasadniając wniosek o orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie ustawy o TK w dotychczasowym brzmieniu, pierwsza grupa posłów powołała się na art. 8 ust. 1, art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Jej zdaniem, nie ma „żadnych wątpliwości, że ustawa nowelizująca narusza standardy konstytucyjne” i nie może być objęta domniemaniem konstytucyjności. Sędziowie TK podlegają wyłącznie Konstytucji, a Sejm nie ma prawa do ograniczania kognicji Trybunału za pomocą ustawy.
4. Grupa posłów na Sejm VIII kadencji (dalej: druga grupa posłów) we wniosku z 31 grudnia 2015 r. (data wpływu do Trybunału Konstytucyjnego: 5 stycznia 2016 r.) wniosła o stwierdzenie, że ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna ze standardami demokratycznego państwa prawnego, wynikającymi z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. 1, oraz z art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. 1 Konstytucji ze względu na wadliwy tryb jej przyjęcia oraz określenie zasad funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej prowadzące do jego dysfunkcjonalności i braku możliwości rzetelnego wykonywania kompetencji konstytucyjnych.
Alternatywnie druga grupa posłów wniosła o stwierdzenie, że: art. 8 ust. 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym – odpowiednio – przez art. 1 pkt 2 i 8 ustawy nowelizującej) są niezgodne z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji;
art. 10 ust. 1 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji;
art. 28a ustawy o TK (dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK (odpowiednio – dodany przez art. 1 pkt 7 i zmieniony przez art. 8 ustawy nowelizującej) oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 78, art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji; art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji;
art. 80 ust. 2 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski Prezydenta o kontrolę prewencyjną ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; art. 87 ust. 2 i ust. 2a ustawy o TK (odpowiednio – zmieniony i dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 45, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji, a w zakresie, w jakim obejmuje wnioski Prezydenta o kontrolę prewencyjną ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym – także z art. 224 ust. 2 Konstytucji; art. 99 ust. 1 ustawy o TK (w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 i art. 190 ust. 5 Konstytucji, a także z zasadą sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w Preambule Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; art. 3 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą odpowiedniego vacatio legis.
Ponadto druga grupa posłów wniosła o rozpoznanie sprawy na podstawie Konstytucji oraz ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji.
4.1. W opinii drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest konieczne z następujących względów:
4.1.1. Po pierwsze, ustawa ta została uchwalona w wadliwy sposób.
Uzasadnienie jej projektu nie spełniało wymogów wynikających z art. 118 ust. 3 Konstytucji. Błędnie przyjęto w nim bowiem brak jakichkolwiek skutków finansowych proponowanych przepisów, podczas gdy należało uwzględnić obciążenia dla budżetu państwa z tytułu odszkodowań za spowodowaną przez nie przewlekłość postępowania. Ponadto druga grupa posłów dostrzegła także brak w uzasadnieniu projektu ustawy elementów przewidzianych w art. 34 ust. 2 uchwały Sejmu z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu): nieprzedstawienie skutków społecznych, gospodarczych i prawnych projektu, rzeczywistego stanu rzeczy w dziedzinie podlegającej normowaniu, potrzeby i celu większości planowanych rozwiązań, wyników konsultacji, wariantów rozwiązań i opinii.
W toku prac nad ustawą nowelizującą doszło do naruszenia zasady trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji. Poprawki przyjęte po pierwszym czytaniu (nowe brzmienie art. 8 pkt 4 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK oraz dodane do niej art. 28a i art. 31a) istotnie rozszerzały zakres przedmiotowy projektu i stanowiły obejście zasady, że nowości normatywne powinny podlegać pełnej procedurze legislacyjnej.
Naruszono także art. 163a ust. 1-2 w związku z art. 189 ust. 1 regulaminu Sejmu poprzez nieuzasadnione zarządzenie reasumpcji głosowania w sprawie wniosku o zarządzenie przerwy w pracach Komisji Ustawodawczej do 7 stycznia 2016 r. Prace były prowadzone pośpiesznie, co nie było uzasadnione ani materią sprawy, ani też innymi szczególnymi okolicznościami. W opinii drugiej grupy posłów, świadczy to o niezgodności zaskarżonej ustawy z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.
4.1.2. Po drugie, zdaniem drugiej grupy posłów, stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy nowelizującej jest uzasadnione także z uwagi na niezgodność z Konstytucją jej podstawowych założeń. Przewidziane w ustawie rozwiązania są dysfunkcjonalne takim stopniu, że uniemożliwiają Trybunałowi wykonywanie jego konstytucyjnych zadań. Dotyczy to w szczególności przepisów przewidujących zwiększenie uprawnień władzy ustawodawczej i wykonawczej w stosunku do sędziów Trybunału oraz ograniczenie sprawności i autonomii wewnętrznej Trybunału Konstytucyjnego, które godzą nie tylko w standardy demokratycznego państwa prawnego, ale także w art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 1 i 2, art. 190 ust. 5, art. 194 ust. 1 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji.
4.2. Zawarte we wniosku uzasadnienie alternatywnych, szczegółowych zarzutów było następujące:
4.2.1. Przewidziana w ustawie nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. zmieniony art. 8 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK) budzi zastrzeżenia z powodu niedostatecznej określoności pojęcia „wniosku o wygaśnięcia mandatu sędziego”.
Będzie ona także dysfunkcjonalna, zwłaszcza w razie bezczynności Sejmu (prawdopodobnej z uwagi na brak jakichkolwiek terminów podjęcia przez niego uchwał czy innych środków dyscyplinujących), nieosiągnięcia kworum lub większości głosów wymaganej do podjęcia uchwały przez Zgromadzenie Ogólne oraz w sytuacji, gdy wniosek o wygaśnięcie mandatu dotyczy Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału.
W opinii drugiej grupy posłów, czynność stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK należy do sfery wewnętrznej autonomii Trybunału (a ściślej: tzw. spraw osobowych sędziów TK), która stanowi wyraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej. Brak jest konstytucyjnego i systemowego uzasadnienia dla przekazania tego uprawnienia Sejmowi, a w szczególności nie można tego łączyć z powoływaniem sędziów TK przez Sejm.
4.2.2. Zaostrzone warunki podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. znowelizowany art. 10 ust. 1 ustawy o TK) mogą potencjalnie skutkować paraliżem Trybunału ze względu na trudności w osiągnięciu wymaganego kworum i większości.
Zdaniem drugiej grupy posłów, nie da się ustalić celu analizowanego rozwiązania – w projekcie ustawy zawarto jedynie jego omówienie, nie wskazano natomiast żadnych argumentów przemawiających za koniecznością podwyższenia dotychczasowych standardów. Nie odpowiada on więc przesłankom niezbędności i adekwatności, które składają się na zasadę proporcjonalności.
4.2.3. Przyznanie organom władzy wykonawczej (Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości) prawa do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK (por. dodany art. 28a ustawy o TK) nie ma żadnego systemowego uzasadnienia, godzi w sferę zaliczaną do autonomii Trybunału oraz gwarancje niezawisłości sędziów.
4.2.4. Nowy, quasi-dyscyplinarny tryb składania sędziego TK z urzędu (por. art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK oraz art. 1 pkt 6 ustawy nowelizującej) przewiduje wyłącznie postępowanie jednoinstancyjne. Wymierzana w nim kara ma jednak charakter niewątpliwie dyscyplinarny i wobec tego powinien się do niej stosować standard wynikający z art. 78 Konstytucji.
Przesłanka „szczególnie rażących przypadków” na oznaczenie sytuacji uzasadniającej wszczęcie omawianego postępowania nie spełnia wymogów określoności i pewności prawa, a jej stosowanie stwarza ryzyko arbitralności. Wprowadza ona także wyłom od zasady nieusuwalności sędziów oraz trójpodziału władzy (ze względu na uzależnienie decyzji o pozbawieniu sędziego TK urzędu od woli większości parlamentarnej oraz przyznanie organom władzy wykonawczej prawa do inicjowania postępowania).
Druga grupa posłów uznała również, że na skutek omawianego rozwiązania dochodzi do nieuzasadnionego i nieracjonalnego wyodrębnienia kary złożenia z urzędu z katalogu sankcji dyscyplinarnych. W ten sposób powstały dwa konkurencyjne tryby odpowiedzialności dyscyplinarnej, zróżnicowane pod względem procedury, sankcji i podmiotu, który ją wymierza, z których tylko jeden (przewidziany w art. 29 ustawy o TK) odpowiada standardom niezawisłości sędziowskiej.
Dodatkowo wątpliwości może budzić także redakcja art. 31a ust. 2 ustawy o TK. Z przepisu tego nie wynika jednoznacznie, jaki ma być przedmiot uchwały Zgromadzenia Ogólnego (złożenie sędziego z urzędu czy jedynie wystąpienie z wnioskiem o wydanie w tym zakresie uchwały przez Sejm). Godzi to w zasadę określoności prawa i pogłębia dysfunkcjonalność przyjętych rozwiązań.
Druga grupa posłów zwróciła także uwagę na nieuregulowanie w ustawie o TK sejmowego etapu postępowania z wnioskiem o złożenie sędziego z urzędu i pozostawienie tej materii regulaminowi Sejmu. W jej opinii, problematyka ta należy do materii ustawowej i nie jest objęta swobodą regulaminową Sejmu, wynikającą z art. 112 Konstytucji.
4.2.5. Nowe wymogi dotyczące składów orzekających (por. art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK) są w najwyższym stopniu dysfunkcjonalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia, a przez to sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem drugiej grupy posłów, dostatecznym zabezpieczeniem wnikliwości, wszechstronności, jakości i obiektywizmu pracy Trybunału są wymogi stawiane kandydatom na sędziów (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz art. 18 ustawy o TK). Druga grupa posłów podkreśliła dodatkowo, że przyjęte w omawianym przepisie mieszane kryteria wyznaczania składów orzekających (w zależności od trybu wszczęcia postępowania i przedmiotu zaskarżenia) rodzi ryzyko zróżnicowania zakresu ochrony prawnej, przysługującej podmiotom inicjującym postępowanie przed Trybunałem. Ustalenie liczebności pełnego składu na poziomie 13 sędziów Trybunału stanowi wyraz arbitralnej decyzji ustawodawcy i nie zostało należycie uzasadnione w projekcie ustawy. Wymóg ten negatywnie wpłynie na efektywność i tempo prac Trybunału. Jego dalszym rezultatem może być ograniczenie prawa do sądu z powodu przewlekłości postępowania i – w razie braku możliwości wydania orzeczenia – także iluzoryczności prawa do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Omawiane zasady stanowią także wyraz nadmiernej ingerencji prawodawcy w sferę niezależności władzy sądowniczej z analogicznych powodów, jak wskazane w kontekście nowych reguł podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne.
4.2.6. Zasada ustalania terminów rozpraw albo posiedzeń niejawnych według kolejności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie odpowiada standardom racjonalności i funkcjonalności. Nie uwzględnia ona, że sprawy mogą różnić się pod względem złożoności, a niektórym z nich należy przyznać priorytet z powodu ich istoty lub sposobu zainicjowania.
Omawiane rozwiązanie jest ponadto sprzeczne z konstytucyjnymi terminami rozpatrzenia wniosków Prezydenta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym (por. art. 224 ust. 2 Konstytucji).
Także ograniczenia terminów rozpraw, przewidziane w przepisach przejściowych (por. art. 2 ustawy nowelizującej), będą powodowały obniżenie sprawności działania Trybunału. Stanowią one ingerencję w konstytucyjnie gwarantowaną niezależność władzy sądowniczej, do której powinno należeć decydowanie o kolejności rozpatrywania spraw zawisłych przed jej organami.
4.2.7. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, ustalone przez art. 87 ust. 2 i ust. 2a ustawy o TK, ingerują w niezależność Trybunału Konstytucyjnego i wymuszają nieuzasadnioną zwłokę w rozpatrywaniu zawisłych przed nim spraw. Dotyczy to w szczególności wniosków Prezydenta o prewencyjną kontrolę ustawy budżetowej lub ustawy o prowizorium budżetowym, które – w świetle art. 224 ust. 2 Konstytucji – powinny być rozpoznane wcześniej niż przewidują to zaskarżone przepisy.
4.2.8. Zasada podejmowania orzeczeń pełnoskładowych większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK) jest sprzeczna z postulatem racjonalności prawa i sprawności działania instytucji publicznych. Regulacja zawarta w art. 99 ust. 1 ustawy o TK jest także sprzeczna z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który przewiduje wydawanie orzeczeń przez Trybunał większością głosów. Brzmienie tego przepisu różni się od regulacji konstytucyjnych, przewidujących wymóg uzyskania kwalifikowanej większości głosów. Wobec tego należy przyznać, że jest w nim mowa o zwykłej większości głosów.
Dodatkowo druga grupa posłów wskazała, że kwalifikowana większość głosów jest uznawana za cechę charakterystyczną procedur parlamentarnych i rozwiązanie nieadekwatne w postępowaniach jurysdykcyjnych.
Wydanie orzeczenia większością 2/3 głosów w pełnym składzie Trybunału będzie nieproporcjonalnie trudniejsze niż uchwalenie ustawy przez Sejm, co następuje zwykłą większością głosów. W rezultacie kontrola działalności władzy ustawodawczej stanie się dalece nieefektywna, a nawet iluzoryczna.
Analizowane rozwiązanie stanowi także niedopuszczalne wkroczenie władzy ustawodawczej „w dziedzinę niezależności Trybunału Konstytucyjnego jako władzy sądowniczej, skutkujące paraliżem jego działalności i faktycznym zablokowaniem możliwości wykonywania przez niego konstytucyjnie określonych zadań”.
4.2.9. Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących sposób wyboru sędziów TK (por. art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej) jest sprzeczne z zasadą, że organizacja Trybunału Konstytucyjnego (a więc i tryb jego obsadzania) należy do materii ustawowej. Kwestia ta nie mieści się w zagadnieniach przekazanych przez art. 112 Konstytucji do unormowania w regulaminie Sejmu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny jest niezależnym organem władzy sądowniczej (a nie organem Sejmu). Działanie ustawodawcy, motywowane zamiarem jej przeniesienia do regulaminu Sejmu, stanowi także niedopuszczalną ingerencję w niezależność i odrębność władzy sądowniczej.
4.2.10. Ograniczenie przesłanek odpowiedzialności dyscyplinarnej do okoliczności występujących po objęciu stanowiska (na skutek wykreślenia art. 28 ust. 2 ustawy o TK) prowadzi do osłabienia istotnych gwarancji niezawisłości sędziowskiej. Otwiera to drogę do sprawowania urzędu sędziego TK przez osoby, które uchybiły obowiązkowi piastowanego wcześniej urzędu państwowego lub które okazały się niegodne urzędu sędziego TK.
Złożenie takich osób z urzędu byłoby możliwe jedynie w trybie określonym w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, a więc na mocy uchwały Sejmu. Narusza to zasadę niezależności i odrębności władzy sądowniczej.
4.2.11. Regulacja przejściowa, nakazująca m.in. ustalanie składów orzekających i kolejności rozpraw na podstawie znowelizowanej ustawy (por. art. 2 ustawy nowelizującej), narusza zasadę prawidłowej legislacji.
Podważa ona także zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa, uchybia wymaganiom prawa do sądu (zwłaszcza prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki) oraz godzi w „niezależność i niezawisłość” Trybunału.
4.2.12. Uzasadnienie zarzutu niezgodności art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2 Konstytucji ogranicza się do stwierdzenia, że wejście w życie jej przepisów z dniem ogłoszenia narusza zasadę odpowiedniego vacatio legis.
4.3. Uzasadniając wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, druga grupa posłów wskazała, że ustawa nowelizująca jest przedmiotem kontroli, wobec czego nie powinna stanowić podstawy wydania wyroku. Jej pominięcie jest konieczne dla ochrony podstawowych zasad ustrojowych i wartości demokratycznego państwa prawnego (w tym ochrony praw i wolności obywatelskich oraz sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych). W tym kontekście druga grupa posłów wyraziła także pogląd, że – w razie stwierdzenia niekonstytucyjności rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej – istniałaby możliwość wznowienia postępowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji we wszystkich sprawach, w których była ona stosowana.
Druga grupa posłów zauważyła, że orzekanie na podstawie dotychczasowego brzmienia ustawy o TK nie oznacza zniesienia domniemania konstytucyjności ustawy nowelizującej. Domniemanie to pozostaje w mocy i wiąże wszystkie organy władzy publicznej i obywateli – z wyjątkiem jednak sędziów Trybunału, którzy podlegają wyłącznie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1 Konstytucji).
Ponadto druga grupa posłów odniosła się także do art. 197 Konstytucji, w myśl którego organizację i tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa. W ich opinii, gdy regulacje ustawowe uniemożliwiają sprawne i rzetelne działanie Trybunału Konstytucyjnego, powinien on orzec z ich pominięciem (obliguje do tego art. 188 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji).
5. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO albo Rzecznik) we wniosku z 8 stycznia 2016 r. zakwestionował zgodność: ustawy nowelizującej w całości z art. 7, art. 112 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10, art. 180 ust. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji; art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 Konstytucji; art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1, art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 188 Konstytucji, a także z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1: dalej: Karta); art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej z art. 122 ust. 3, art. 133 ust. 2, art. 189 i art. 190 ust. 5 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty; art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji.
5.1. Na wstępie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ochrona niezależności Trybunału Konstytucyjnego i niezawisłości jego sędziów oraz gwarancje proceduralne podczas postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowią fundament ochrony praw człowieka w polskim systemie prawnym. Uzasadnia to legitymację Rzecznika do przedstawienia stanowiska w sprawie.
5.2. Odnosząc się do zarzutów wobec całej ustawy nowelizującej, Rzecznik zwrócił uwagę na liczne wątpliwości odnośnie do trybu jej uchwalenia.
Po pierwsze, prace nad projektem ustawy nowelizującej były prowadzone bardzo szybko, pomimo że treść tych przepisów dotyczyła zagadnień ustrojowych. W jego opinii, tempo prac nad ustawą nowelizującą było sprzeczne z tym założeniem i stanowiło obejście art. 123 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo narażało ono na uszczerbek takie konstytucyjne wartości, jak zasada zaufania obywateli do państwa i prawa oraz zasada dialogu społecznego (por. art. 2 i Preambuła Konstytucji).
Po drugie, ustawa nowelizująca nie została rozpatrzona w rozumieniu art. 119 ust. 1 Konstytucji. Nie doszło do pogłębionej dyskusji nad krytycznymi opiniami, złożonymi w toku prac legislacyjnych przez Pierwszą Prezes SN, KRS, PG, NRA, Helsińską Fundację Praw Człowieka (dalej: HFPC) i Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (a zawierały one „najcięższe” gatunkowo zarzuty niekonstytucyjności projektowanych rozwiązań). Nie prowadzono także dialogu z organami władzy sądowniczej, wymaganego przez zasadę równowagi władzy ustawodawczej i sądowniczej.
Po trzecie, poprawki zgłoszone na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu nie dotyczyły materii, która była objęta pierwotnym projektem ustawy, lecz stanowiły novum normatywne. Nie przeszły one więc trzech czytań wymaganych przez art. 119 ust. 1 Konstytucji i wykraczały poza zakres poprawki, wyznaczony przez art. 119 ust. 2 Konstytucji. Po trzecie, w toku postępowania naruszono także zasady procesu legislacyjnego, wynikające z regulaminu Sejmu, przyjętego na podstawie art. 112 Konstytucji (por. art. 34 ust. 2 pkt 1, 2, 4 i 7, art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu).
W projekcie ustawy nie ujawniono rzeczywistego celu ustawy (którym było dążenie do sparaliżowania działalności Trybunału). Nie wskazano również, jakie pozytywne skutki społeczne ma ona wywoływać (pogłębienie kryzysu konstytucyjnego i wydłużenie czasu oczekiwania na orzeczenia Trybunału są skutkami negatywnymi).
Błędnie uznano także, iż projekt nie jest objęty prawem UE, choć Trybunał Konstytucyjny jest uprawniony do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Ostateczna wersja projektu nie została także skonsultowana z SN i KRS. Stanowiło to naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN).
W toku prac ustawodawczych zrezygnowano także z terminów doręczenia posłom druków sejmowych przed pierwszym i drugim czytaniem (por. art. 37 ust. 3 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu).
Podsumowując zarzuty legislacyjne, Rzecznik zwrócił uwagę, że omówiony sposób stanowienia prawa naruszał również rotę ślubowania poselskiego, według której poseł zobowiązany jest przestrzegać Konstytucji i innych praw Rzeczypospolitej Polskiej (por. art. 104 ust. 2 Konstytucji).
Kumulacja naruszeń regulaminu Sejmu oraz dwóch ustaw regulujących udział konstytucyjnych organów państwa w procesie ustawodawczym (tj. ustawy o KRS i ustawy o SN) prowadzi do wniosku, że zakwestionowana ustawa została uchwalona z „mającym swój konstytucyjny wymiar naruszeniem porządku obrad Sejmu”. Stanowi to o jej niezgodności z art. 112 Konstytucji.
Naruszenie regulaminu Sejmu oraz wspomnianych ustaw oznacza także naruszenie zasady praworządności (por. art. 7 Konstytucji).
5.3. Uzasadnienie zarzutów szczegółowych wobec kwestionowanych przepisów było następujące:
5.3.1. Nowa procedura stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału, wprowadzona przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, godzi w zasadę niezależności Trybunału Konstytucyjnego. Jest ona istotna zwłaszcza z punktu widzenia gwarancji należytego rozpoznania skarg konstytucyjnych (por. art. 79 Konstytucji), ponieważ tylko niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej organ może skutecznie chronić prawa jednostki.
Stanowi ona także zagrożenie dla niezawisłości sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Sędzia konstytucyjny bada zgodność z Konstytucją przepisów prawa, w których uchwaleniu biorą udział organy zaangażowane w postępowanie o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu (Prezydent, Sejm i Minister Sprawiedliwości). W rezultacie to „podsądny” decydowałby o losie sędziego orzekającego w jego sprawie.
W opinii Rzecznika, relacja między Sejmem i sędziami TK została w sposób wyczerpujący określona w Konstytucji i sprowadza się wyłącznie do wyboru danej osoby na sędziego Trybunału Konstytucyjnego (por. art. 194 ust. 1 Konstytucji). Potwierdza to także treść art. 196 i art. 197 Konstytucji. W świetle Konstytucji, kwestia mandatu sędziego Trybunału Konstytucyjnego stanowi więc wewnętrzną sprawę samego Trybunału i może być rozstrzygana wyłącznie przez organy Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec powyższego Rzecznik uznał, że art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Sprzeczność tych przepisów z art. 180 ust. 1 Konstytucji polega zaś na tym, że w myśl tego przepisu złożenie sędziego z urzędu jest dopuszczalne jedynie na mocy orzeczenia sądu (w tym wypadku: Trybunału) i nie może być przedmiotem orzekania żadnego organu pozasądowego.
5.3.2. Zaostrzone zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne, przewidziane w art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, mogą uniemożliwić temu organowi podjęcie uchwał np. w razie długotrwałej choroby lub innych przeszkód uniemożliwiających obecność więcej niż dwóch sędziów. Może to prowadzić m.in. do tego, że projekt dochodów i wydatków budżetowych Trybunału nie zostanie uchwalony w terminach wynikających z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), co sparaliżuje działalność Trybunału. Podobnie destabilizujące skutki może mieć wymóg podejmowania uchwał większością 2/3 głosów.
W opinii Rzecznika, regulacja godząca w sprawność podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne jest sprzeczna z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
5.3.3. Nowe zasady postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK, wprowadzone przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, naruszają gwarancje niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 w związku z art. 10 i art. 195 ust. 1 Konstytucji). Żądanie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości zakłada relację zależności organu sądowego od organów pozasądowych, które mogą działać z pobudek politycznych.
Zdaniem Rzecznika, powyższej oceny nie zmienia prawo Prezesa TK do decydowania o zasadności wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Publiczna ocena postępowania sędziego, wyrażona w sformalizowanej procedurze przez Prezydenta albo Ministra Sprawiedliwości, niewątpliwie wpływa na postrzeganie danego sędziego (i jego działalności orzeczniczej) przez społeczeństwo. Nawet nieuzasadnione zarzuty mogą podważać wiarygodność sędziego, a w konsekwencji – także Trybunału Konstytucyjnego.
5.3.4. Znowelizowane zasady określania składów orzekających Trybunału (por. art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej) będą miały istotne konsekwencje praktyczne. Wnioski podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji będą rozpoznawane w pełnym składzie, nawet jeśli będą dotyczyły aktów prawnych tak niskiej rangi, jak zarządzenie ministra. Równocześnie o zgodności ustaw z Konstytucją będzie rozstrzygał zwykły skład, o ile postępowanie zostanie wszczęte skargą konstytucyjną albo pytaniem prawnym. Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie będzie decydował o zgodności rozporządzenia ministra z Konstytucją, zaś sędzia sądu rejonowego jednoosobowo będzie mógł odmówić stosowania tego rozporządzenia, odwołując się do treści art. 178 ust. 1 Konstytucji.
W sprawach zainicjowanych przez Rzecznika, to Rzecznik będzie w istocie ustalał skład orzekający. Powołanie we wniosku wyłącznie Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) spowoduje rozpoznanie sprawy przez zwykły skład orzekający. Wskazanie jako wzorców kontroli tylko przepisów Konstytucji, które są zasadniczo zbieżne z Konwencją, będzie zaś skutkowało obowiązkiem rozpoznania sprawy przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego.
Wprowadzenie orzekania w pełnym składzie jako reguły w sposób oczywisty wydłuży czas rozpoznawania spraw przez Trybunał Konstytucyjny, a w niektórych przypadkach w ogóle uniemożliwi wydanie orzeczenia. Angażowanie w rozpoznawanie spraw dotyczących legalności rozporządzenia co najmniej 13 sędziów Trybunału z całą pewnością czyni postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym mniej efektywnym. W dotychczasowym stanie prawnym ta liczba sędziów wystarczyłaby do skompletowania czterech składów orzekających w tego typu sprawach.
Z kolei wymaganie ustawodawcy, aby orzekanie w pełnym składzie następowało z udziałem co najmniej 13 sędziów, może blokować wydanie jakiegokolwiek orzeczenia. Świadczy o tym sprawa o sygn. K 34/15, w której Trybunał wyłączył trzech sędziów z udziału w postępowaniu (por. postanowienie z 30 listopada 2015 r., sygn. K 34/15, niepubl.).
Powyższe względy uzasadniają – zdaniem Rzecznika – uznanie, że art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Przepis ten zawiera regulacje niekonsekwentne, niedające się w racjonalny sposób wytłumaczyć, chaotyczne, przypadkowe i sprzeczne z podstawowymi zasadami logiki.
Jego niezgodność z art. 188 Konstytucji polega zaś na tym, że tryb postępowania przewidziany w art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej uniemożliwia Trybunałowi wydanie orzeczenia w określonych konstytucyjnie sprawach (np. w razie wyłączenia trzech sędziów Trybunału). Jeszcze ostrzej ten problem rysuje się w przypadku badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności ustawy z Konstytucją w trybie kontroli prewencyjnej (por. art. 122 ust. 3 Konstytucji). Brak orzeczenia Trybunału będzie stanowił przeszkodę dla wejścia tej ustawy w życie oraz będzie prowadzić do zniweczenia prerogatywy Prezydenta do wystąpienia z takim wnioskiem (por. art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji).
Nowe zasady orzekania, wynikające z art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, spowodują także przewlekłość postępowania sądowego w sprawach, w których skierowano pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, przy czym bezpośrednią przyczyną tej zwłoki będą decyzje podjęte przez ustawodawcę. Stanowi to naruszenie standardu prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
W opinii Rzecznika, omówiony przepis jest także niezgodny z art. 47 Karty, który przewiduje prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie przez sąd w razie naruszenia praw lub wolności gwarantowanych przez prawo UE. Trybunał Konstytucyjny rozpatruje wszak pytania prawne sądów związane z prawem unijnym i ocenia akty prawa pochodnego Unii Europejskiej w trybie skargi konstytucyjnej, podlega więc standardom wynikającym z art. 47 Karty.
5.3.5. Nakaz rozpoznawania wniosków w kolejności wpływu do Trybunału (por. art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej) zawiera wewnętrzną sprzeczność. Według Rzecznika, intencją ustawodawcy było rozpoznawanie pytań prawnych sądów i skarg konstytucyjnych poza kolejnością. Przez nieudolną redakcję przepisu nie jest to jednak możliwe, ponieważ terminy rozpraw (posiedzeń niejawnych) muszą być wyznaczane według kolejności wpływu wszystkich spraw do Trybunału Konstytucyjnego. Wykluczone jest przy tym uznanie, że pojęcia „wniosek” i „sprawa” są tożsame – użycie każdego z nich prowadzi do odmiennych konsekwencji prawnych (w tym przypadku – niezamierzonych przez ustawodawcę). Art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej jest więc niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu jest też rozwiązaniem dysfunkcjonalnym, ponieważ nie uwzględnia różnic w poziomie skomplikowania i zakresie zaskarżenia. W rezultacie, skład orzekający będzie musiał się wstrzymywać z wydaniem orzeczenia, nawet jeżeli jest już do tego gotowy.
Rzecznik zwrócił także uwagę, że znowelizowany art. 80 ust. 2 ustawy o TK nie zobowiązuje Trybunału do wydawania orzeczeń według kolejności wpływu spraw do Trybunału (lecz ma wpływ jedynie na harmonogram rozpraw). Teoretycznie istnieje więc możliwość wyznaczania rozpraw natychmiast po wpłynięciu sprawy, a następnie ich odraczania do czasu, gdy sprawa będzie dostatecznie wyjaśniona do wydania orzeczenia.
W odniesieniu do art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej aktualny jest także zarzut naruszenia prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty). Przepis ten osłabia zwłaszcza gwarancje rozpoznania bez nieuzasadnionej zwłoki pytań prawnych.
5.3.6. Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, przewidziane w art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, są kilka razy dłuższe niż dotychczasowe (nawet w wypadku skorzystania z możliwości ich skrócenia przez Prezesa Trybunału) i znacznie wykraczają poza termin sporządzenia pisemnego stanowiska przez obowiązkowych uczestników postępowania (por. art. 85 ust. 2 i 5 ustawy o TK). Wobec tego zaskarżone rozwiązanie nie służy prawidłowemu przygotowaniu się do rozprawy przez uczestników postępowania (wzmocnieniu przysługujących im gwarancji procesowych). Rzecznik od 1988 r. bierze aktywny udział w postępowaniu przed Trybunałem i nigdy nie dostrzegł, aby dotychczasowe zasady wyznaczania rozpraw utrudniały przygotowanie do rozprawy. Według niego, jednym celem wprowadzanej zmiany jest więc wydłużenie czasu rozpoznawania spraw przez Trybunał, co jest niezgodne z zasadą sprawności działania organów państwa, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Stanowienie regulacji uniemożliwiających efektywne realizowanie konstytucyjnych obowiązków przez Trybunał jest także niezgodne z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
Ich dalszą konsekwencją jest także naruszenie prawa do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty), zwłaszcza poprzez przewlekłe rozpatrywanie spraw zainicjowanych pytaniem prawnym.
5.3.7. Wymóg podejmowania orzeczeń pełnego składu Trybunału większością 2/3 głosów (por. art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej) stanowi niedopuszczalną korektę zasad ustalonych przez ustawodawcę w art. 190 ust. 5 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, przepis ten zawiera wymóg wydawania orzeczeń zwykłą większością głosów (przy czym sędzia TK nie może się wstrzymać od głosowania), ponieważ wszystkie wypadki zastosowania większości kwalifikowanej zostały przez ustrojodawcę wyraźnie ujęte w Konstytucji.
Zaskarżony przepis jest także całkowicie dysfunkcjonalny. Może on m.in. znacząco opóźniać wejście w życie ustawy zakwestionowanych przed ich wejściem w życie w trybie prewencyjnym i przekształcać prerogatywę Prezydenta do złożenia wniosku o kontrolę ustawy w prawo do zablokowania jej wejścia w życie nawet na wiele lat. Przesądza to o jego sprzeczności z art. 122 ust. 3 Konstytucji.
Z analogicznych względów art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 133 ust. 3 i art. 189 Konstytucji. W razie braku możliwości uzyskania wymaganej większości 2/3 głosów Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł bowiem wydać orzeczeń w sprawach przewidzianych w powołanych przepisach Konstytucji.
5.3.8. Uchylenie przepisów ustawy o TK regulujących tryb zgłaszania kandydatów na sędziów TK przez art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej spowodowało samodzielne unormowanie tego zagadnienia w regulaminie Sejmu, co nie ma podstaw w art. 112 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej niezależnym od innych władz (por. art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji). Wybór sędziego Trybunału nie jest wyłącznie wewnętrzną sprawą Sejmu, skoro osoba ta ma rozstrzygać m.in. o zakresie ochrony praw i wolności jednostki. Regulacje ustawowe są ponadto bardziej odporne na nieprzemyślane zmiany oraz lepiej chronią pozycję prawną i substrat osobowy Trybunału. W opinii Rzecznika, regulamin Sejmu nie może więc być wyłączną podstawą określenia trybu wyboru sędziów.
Wobec powyższego art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji.
5.3.9. Reguły rozpatrywania spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przewidziane w jej art. 2, zostały określone z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Z literalnego brzmienia zaskarżonego przepisu wynika, że postępowanie w takich sprawach powinno być prowadzone wyłącznie na podstawie ustawy nowelizującej. Tymczasem nie jest to możliwe, ponieważ istotne zasady proceduralne, warunkujące możliwość prowadzenia postępowania (np. reguły zawiadomienia uczestników postępowania), przewidziane są w ustawie znowelizowanej (tj. ustawie o TK).
Nie da się także stwierdzić, czy zasada ustalania składów orzekających „w każdym przypadku” według nowych reguł odnosi się tylko do postępowań określonych w kwestionowanym przepisie.
Ponadto art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie zawiera podmiotu (nie wynika z niego, kto ma orzekać, można jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny).
Możliwa jest też taka interpretacja tego przepisu, która prowadziłaby do uchylenia wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozprawy, a więc do wstecznego działania ustawy nowelizującej (wbrew zasadzie lex retro non agit, wynikającej z art. 2 Konstytucji).
Omawiana regulacja jest także obciążona wadami merytorycznymi, ponieważ prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Stanowi to naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 47 Karty z podobnych powodów, jak wskazane wcześniej.
5.3.10. Wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem ogłoszenia (por. art. 5 ustawy nowelizującej) jest nieuzasadnionym wyjątkiem od „założenia wyjściowego” o adekwatności 14-dniowego vacatio legis. Wbrew wymogom wynikającym z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu, autorzy ustawy nawet nie próbowali wskazać, jaki ważny interes państwa uzasadniał odstąpienie od tej zasady.
Zdaniem Rzecznika, celem zaskarżonej regulacji było uniemożliwienie kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej w okresie vacatio legis. Działanie to było niedopuszczalnym obejściem Konstytucji i stanowiło naruszenie jej art. 188, nie mogło więc stanowić usprawiedliwienia natychmiastowego wejścia w życie tego aktu.
Art. 5 ustawy nowelizującej jest także niezgodny z art. 88 ust. 1 Konstytucji. Na tle tego przepisu w doktrynie przyjmuje się, że ustawy wchodzą w życie z początkiem dnia, w którym zostały ogłoszone. Tymczasem ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godzinie 16.44, co w praktyce oznaczało jej wejście w życie przed ogłoszeniem.
5.4. W końcowej części wniosku Rzecznik zawarł uwagi formalne dotyczące sposobu rozstrzygnięcia sprawy.
5.4.1. W opinii Rzecznika, ustawa nowelizująca nie może być podstawą orzekania, ponieważ każde wydane na jej podstawie orzeczenie stanowiłoby naruszenie Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny nie może legitymizować obejścia Konstytucji, polegającego na takim oznaczeniu daty wejścia w życie ustawy, aby uniemożliwić kontrolę jej konstytucyjności w okresie vacatio legis.
Rzecznik przypomniał w tym kontekście, że sędziowie Trybunału podlegają wyłącznie Konstytucji (por. art. 195 ust. 1). Wobec tego nie ma do nich zastosowania domniemanie konstytucyjności ustawy nowelizującej. Dokonując oceny ustawy, sędzia TK ma obowiązek bezpośrednio stosować Konstytucję (por. art. 8 ust. 2 Konstytucji).
W opinii Rzecznika, nie oznacza to wcale konieczności odmowy zastosowania całej ustawy nowelizującej. Wystarczy pominięcie (na podstawie art. 195 ust. 1 Konstytucji) jej art. 5, który już „na pierwszy «rzut oka», bez potrzeby dogłębnej analizy prawnej” jest niekonstytucyjny. Otwierałoby to drogę do zbadania zgodności całej ustawy z Konstytucją na podstawie dotychczasowych przepisów.
5.4.2. Rzecznik wyjaśnił, że nieprzypadkowo przedmiotem zaskarżenia we wniosku uczynił przepisy ustawy nowelizującej (a nie przepisy ustawy o TK w zmienionym brzmieniu). Jego celem było uniknięcie wtórnej niekonstytucyjności w postaci luki prawnej, powstałej w wypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją ustawy o TK w brzmieniu po nowelizacji. 5.4.3. Rzecznik wniósł także o rozpoznanie sprawy łącznie z wnioskami o sygn. K 47/15 na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o TK.
6. Krajowa Rada Sądownictwa we wniosku z 15 stycznia 2016 r. wniosła o zbadanie zgodności: ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 118, art. 119 ust. 1 i art. 123 ust. 1 Konstytucji, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8, art. 131 ust. 1 i art. 197 Konstytucji, art. 5 ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 8 i art. 188 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji, art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 i art. 31a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2, 7 i 8 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 28a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 44 ust. 3 w związku z art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 i 14 ustawy nowelizującej, z art. 2, art. 7, art. 8, art. 190 ust. 5 i art. 197 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 6 Konwencji.
Ponadto KRS wniosła o rozpoznanie złożonego wniosku na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, łącznie z wnioskami poselskimi oraz wnioskiem Pierwszego Prezesa SN.
6.1. Uzasadniając swoją legitymację do złożenia wniosku, KRS podkreśliła, odwołując się art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji, że. niezależność Trybunału Konstytucyjnego przekłada się na niezależność sądów z uwagi na „bezpośrednie powiązanie” między postępowaniem przed Trybunałem i postępowaniem sądowym. Jest ono widoczne zwłaszcza w procedurze skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, chociaż każde orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wpływa na obowiązywanie prawa (i – tym samym – na stosowanie prawa przez sądy).
6.2. W opinii Krajowej Rady Sądownictwa, ustawa nowelizująca jest w całości niezgodna z Konstytucją na dwóch płaszczyznach. 6.2.1. Po pierwsze, pogłębia ona kryzys wokół Trybunału Konstytucyjnego, znacząco utrudniając mu wykonywanie zadań przewidzianych w art. 188 i art. 189 Konstytucji. Wprowadzone w niej rozwiązania uniemożliwiają Trybunałowi funkcjonowanie w pełni niezależnie od władzy ustawodawczej i wykonawczej, co godzi w niezależność Trybunału i niezawisłość jego sędziów.
Nowe zasady podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne (por. zmieniony art. 10 ust. 1 ustawy o TK) są nieracjonalne i mogą w praktyce stanowić przeszkodę dla podejmowania uchwał niezbędnych dla funkcjonowania Trybunału (np. w przedmiocie projektu budżetu czy spraw dyscyplinarnych). Ich dalszym skutkiem może być destabilizacja i dezorganizacja Trybunału, co będzie miało negatywny wpływ na możliwość wykonywania funkcji orzeczniczych. Wymóg uzyskania głosów blisko 90% sędziów TK dla podjęcia uchwały w każdej sprawie „przekracza organizacyjne i techniczne możliwości obradowania i podejmowania uchwał” i nie obowiązuje w żadnej innej instytucji.
Zgodnie z nowym art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Trybunał orzeka w pełnym składzie, chyba że „ustawa stanowi inaczej”. W opinii KRS, otwiera to drogę do określenia składu TK w innych ustawach niż ustawa o TK. Tymczasem zagadnienie to należy do materii ustrojowych i z tego względu powinno być wyczerpująco uregulowane w ustawie o TK. Orzekanie w pełnym składzie ma zasadach przewidzianych w tym przepisie spowoduje także wydłużenie postępowania przed Trybunałem, a w rezultacie – także postępowań sądowych, w których sąd wystąpił do Trybunału z pytaniem prawnym (co narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 6 Konwencji). Taki sposób orzekania powinien być zastrzeżony wyłącznie do spraw najważniejszych dla porządku prawnego państwa. Autorzy projektu ustawy nie udowodnili także, iż gwarantuje to rozpatrzenie sprawy w sposób bardziej wszechstronny i wnikliwy niż dotychczas. W tym kontekście Krajowa Rada Sądownictwa dodała, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (niezależnie od tego, w jakim składzie zostały wydane) cieszą się ogromnym zaufaniem społecznym oraz cechuje je „niezwykle wysoki poziom merytoryczny”.
Podejmowanie rozstrzygnięć większością 2/3 głosów (por. art. 99 ust. 1 ustawy o TK w nowym brzmieniu) może skutkować niezdolnością Trybunału do wydania orzeczenia i, mimo obowiązku wynikającego z Konstytucji. Projektodawca nie uzasadnił tak poważnego odstępstwa od ogólnych zasad obowiązujących w innych postępowaniach sądowych, zwłaszcza w procedurze cywilnej (stosowanej odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem na mocy art. 74 ustawy o TK).
Wyznaczanie rozpraw według kolejności wpływu spraw (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK) nie jest skorelowane z uprawnieniami przewodniczącego składu orzekającego, wynikającymi z art. 87 ust. 1 ustawy o TK. W praktyce niemożliwe może być zsynchronizowanie rozpraw i posiedzeń wyznaczanych przez przewodniczących poszczególnych składów orzekających, co może skutkować zachwianiem założonej kolejności rozpatrywania spraw i destabilizacją organizacyjną pracy orzeczniczej. Omawiana zasada pozbawia także Prezesa Trybunału instrumentów racjonalnego i efektywnego kierowania pracami Trybunału, zwłaszcza w razie konieczności niezwłocznego wydania orzeczenia (np. w sprawach sporów kompetencyjnych, ustaw ustrojowych, spraw o szczególnej doniosłości społecznej czy umów międzynarodowych). Rozwiązanie to godzi w zasadę prawidłowej legislacji i zasadę legalizmu, a ponadto narusza prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, podważając zaufanie obywateli do państwa i jego organów.
Jako dysfunkcjonalne i nieuzasadnione KRS oceniła także minimalne terminy oczekiwania na rozprawę, wynikające z nowego art. 87 ust. 2 ustawy o TK. W jej opinii, przepis ten jest sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, oraz godzi w prawo jednostki do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, albowiem przeczy zasadzie sprawnego i rzetelnego funkcjonowania organów państwa. Nieracjonalny okres „leżakowania” sprawy pomiędzy doręczeniem stronie zawiadomienia o terminie rozprawy a wyznaczonym terminem rozprawy godzi w interes uczestnika postępowania. Przewlekłość postępowań przez Trybunałem może mieć także negatywne skutki dla funkcjonowania państwa oraz skutkować destabilizacją systemu prawnego.
6.2.2. Po drugie, powodem zakwestionowania konstytucyjności ustawy nowelizującej w całości przez KRS były także uchybienia, które miały miejsce podczas jej uchwalania.
W opinii KRS, zakres i charakter zmian wprowadzonych do projektu tej ustawy po pierwszym czytaniu w Sejmie prowadzi do wniosku, że ustawa była „faktycznie procedowana” nie w trzech, a w dwóch czytaniach. Dodane wówczas przepisy dotyczące postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK oraz ich usuwania z urzędu stanowiły novum legislacyjne. Projektodawca nie zapewnił KRS możliwości ich zaopiniowania.
Prace nad ustawą toczyły się nieustannie, także w godzinach nocnych. Nieformalnie była ona procedowana w trybie pilnym, pomimo że taki status mogą mieć wyłącznie projekty rządowe, niedotyczące m.in. ustroju i właściwości władz publicznych (por. art. 123 ust. 1 Konstytucji).
6.3. Krajowa Rada Sądownictwa odrębnie uzasadniła zastrzeżenia wobec konkretnych zaskarżonych przepisów.
6.3.1. Odnosząc się do braku vacatio legis (por. art. 5 ustawy nowelizującej), KRS wyraziła pogląd, że dla ustaw o charakterze ustrojowym termin ten nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy. Okres ten należało wydłużyć w stosunku do standardowych 14 dni, m.in. z uwagi na negatywne zaopiniowanie projektu ustawy (w tym w zakresie zgodności z Konstytucją) przez szereg organów i instytucji oraz konieczność pozostawienia czasu na wyeliminowanie ewentualnych błędów i zbadanie zgodności uchwalonych przepisów z Konstytucją.
Zdaniem KRS, zbyt pochopne wprowadzenie zmian w funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego może doprowadzić nie tylko do jego niewydolności funkcjonalnej i orzeczniczej, ale także do destabilizacji państwa. Ustawodawca wskazywał żadnego ważnego interesu państwa, wymagający natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Pominięcie vacatio legis w ustawie nowelizującej spowodowało, że uczestnicy postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy zostali pozbawieni możliwości zapoznania się z wprowadzonymi zmianami. W opinii KRS, podważa to zaufanie obywateli do państwa i jego organów.
Rozwiązanie to będzie miało także negatywne skutki dla Trybunału Konstytucyjnego, ze względu na brak dostatecznego czasu na organizacyjne przygotowanie się do nowych standardów i wymogów.
Skutkiem braku vacatio legis jest także zamknięcie możliwości zbadania konstytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. W opinii KRS, świadczy to o nieracjonalności ustawodawcy i jest sprzeczne z zasadą państwa prawnego. „Trudno uznać za właściwe rozwiązania prawne, które zobowiązują Trybunał Konstytucyjny do badania zgodności z Konstytucją konkretnej ustawy na podstawie procedur wprowadzonych przez tę ustawę”.
6.3.2. W opinii KRS, uchylenie w całości rozdziału 10 ustawy o TK, bez wprowadzenia w jego miejsce nowych regulacji, jest niezgodne z Konstytucją, w szczególności z jej art. 197. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb procedowania w każdej sprawie należącej do właściwości Trybunału (a więc także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta).
6.3.3. Nowe zasady stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK (por. art. 8 pkt 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 32 ust. 2 oraz art. 31a ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą) w sposób rażący – zdaniem KRS – naruszają Konstytucję. Przejawia się to zarówno w scedowaniu uprawnień Zgromadzenia Ogólnego na Sejm (organ władzy ustawodawczej), jak i w przyznaniu możliwości inicjowania postępowania Prezydentowi i Ministrowi Sprawiedliwości (organom władzy wykonawczej). Takie rozwiązanie narusza zasadę trójpodziału i równowagi władz (por. art. 10 Konstytucji) skutkuje naruszeniem niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów (por. art. 173 Konstytucji).
6.3.4. Podobne zastrzeżenia budzi art. 28a ustawy o TK, dotyczący uprawnienia Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości do inicjowania postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów TK. Przepis ten ingeruje w niezależność Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłość jego sędziów, przekraczając „dozwolone prawem granice przenikania się” władzy wykonawczej i sądowniczej. Stwarza on organom władzy wykonawczej możliwość wywierania (choćby potencjalnie) nacisków na sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a przez to oddziaływania na wykonywanie przez Trybunał funkcji orzeczniczej. Art. 28a ustawy o TK może stanowić „hamulec do podejmowania decyzji «niepożądanych» z punktu widzenia organów władzy wykonawczej, które nie zawsze są zgodne z wolą i interesami społeczeństwa”.
6.4. Uzasadnienie wniosków formalnych ograniczyło się do podania odpowiednich podstaw prawnych.
W opinii KRS, do pominięcia ustawy nowelizującej jako podstawy orzekania w niniejszej sprawie upoważniają: art. 8 ust. 1, art. 188 i art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Podstawą połączenia wniosku z pozostałymi sprawami dotyczącymi ustawy nowelizującej powinien być zaś art. 83 ust. 1 ustawy o TK.
7. Prokurator Generalny w piśmie z 10 lutego 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że: ustawa nowelizująca, w zakresie trybu jej uchwalenia, jest zgodna z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3, art. 7, art. 112, art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, nie jest zaś niezgodna z art. 45 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 173, art. 186 ust. 1 Konstytucji i art. 13; art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest natomiast zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 w związku z preambułą Konstytucji; art. 28a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 8 oraz art. 195 ust. 2 Konstytucji; art. 31a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 36 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, jest zaś zgodny z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie w sprawach wszystkich wniosków o zbadanie konstytucyjności i (lub) legalności podustawowych aktów normatywnych, jest niezgodny z art. 2
Konstytucji w związku z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych zawartą w preambule Konstytucji, jest natomiast zgodny w całości z art. 7, art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 i art. 197 Konstytucji; art. 44 ust. 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji, z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, i z art. 188 Konstytucji, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w sprawach, w których przepisy art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, w kolejności wpływu spraw do Trybunału, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji w związku z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; art. 87 ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. a ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim przewiduje wyznaczanie terminów rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski w sprawach, w których przepisy art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji ustanawiają szczególny tryb rozpoznawania tych spraw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; art. 87 ust. 2a ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 lit. b ustawy nowelizującej, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skracania terminów określonych w ust. 2 tego artykułu w sytuacji, gdy wymaga tego szczególny interes państwa lub konieczność zapewnienia ochrony praw i wolności człowieka i obywatela, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie jest zaś niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz 173 w związku z art. 10 ust. 2 Konstytucji; art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji; art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji; art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 19 i art. 20 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 197 w związku z art. 112 Konstytucji, zaś w zakresie, w jakim uchyla art. 28 ust. 2 ustawy o TK, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji; art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; art. 3 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji; art. 5 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 1 pkt 15, art. 2 i art. 5 ustawy nowelizującej oraz art. 44 ust. 1 i 3 i art. 99 ust. 1 ustawy o TK z pozostałymi wzorcami kontroli, ze względu na zbędność orzekania. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
7.1. Odnosząc się do trybu uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny stwierdził, że poszczególne etapy procedury legislacyjnej zostały zakończone w terminach znacznie krótszych niż przewidziane dla trybu pilnego, chociaż okoliczności towarzyszące przedstawieniu projektu omawianej ustawy nie wskazywały na konieczność nadzwyczajnego skrócenia procedury legislacyjnej. Postępowanie ustawodawcy można by zatem uznać za sprzeczne z intencją ustrojodawcy, który w art. 123 Konstytucji stworzył zabezpieczenie przed zbyt pochopnym uchwalaniem ustaw istotnych dla funkcjonowania państwa, w tym ustaw „regulujących ustrój i właściwość władz publicznych”. Zaskarżona ustawa nie jest jednak niezgodna z tym wzorcem kontroli, ponieważ nie stanowiła przedłożenia rządowego.
Prokurator Generalny wskazał jednak, że nie każde uchybienie w toku prac ustawodawczych może być uznane za naruszenie standardów konstytucyjnych, a w szczególności art. 2 i art. 7 Konstytucji. Postępowanie ustawodawcze, w ramach którego uchwalona została ustawa nowelizująca, przeprowadzone zostało niezwykle szybko i może być oceniane negatywnie z punktu widzenia obyczaju konstytucyjnego i praktyki parlamentarnej. Również zastosowanie w toku procedury ustawodawczej przepisów regulaminu Sejmu, zezwalających na skrócenie okresu między poszczególnymi czytaniami projektu, nie może być oceniane jako naruszenie art. 112 Konstytucji.
7.1.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia inicjatywy ustawodawczej, Prokurator Generalny uznał, że poprawki zgłoszone w trakcie pracy sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym i drugim czytaniu modyfikowały pierwotny tekst projektu ustawy nowelizującej, ale pozostawały w powiązaniu z jej przedmiotem. Żadna ze zgłoszonych poprawek nie wykroczyła poza zakres przedmiotowy projektu ustawy. W konsekwencji wprowadzenie poprawek do ustawy nowelizującej nie narusza art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie stanowi obejścia przepisów o inicjatywie ustawodawczej (por. art. 118 ust. 1 Konstytucji), a tym samym jest zgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji.
7.1.2. W ocenie Prokuratora Generalnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji. Kompetencja opiniodawcza KRS wobec aktów normatywnych, w zakresie dotyczącym niezależności Trybunału Konstytucyjnego oraz niezawisłości jego sędziów, znajduje swoją podstawę wyłącznie w ustawie o KRS. Nie można zatem przyjąć, że brak opinii KRS wobec finalnej wersji projektu ustawy nowelizującej stanowi naruszenie Konstytucji, przesądzające o wadliwości procedury uchwalenia tej ustawy.
7.1.3. Prokurator Generalny uznał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji stanowią nieadekwatne wzorce kontroli zarzutów legislacyjnych. Zarzuty wnioskodawców odnośnie do zgodności ustawy nowelizującej z art. 10, art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji nie zostały należycie uzasadnione, wobec czego w tym zakresie należy umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
7.2. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis, Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, że podczas prac nad ustawą nowelizującą nie wskazano, jaki ważny interes państwa czy wartość konstytucyjna uzasadniały wejście tej ustawy w życie z dniem jej ogłoszenia. Prokurator Generalny zgodził się również ze stanowiskiem KRS, że ważny interes państwa wymagał raczej wydłużenia vacatio legis w stosunku do podstawowego okresu czternastodniowego.
W ocenie Prokuratora Generalnego, ze względu na ustrojową naturę tej ustawy oraz niewątpliwie kontrowersyjny charakter jej rozwiązań, interes państwa oraz zasady demokratycznego państwa prawnego sprzeciwiały się przyjęciu ustawy pozbawionej vacatio legis. Brak odpowiedniej vacatio legis stanowi bowiem nie tylko naruszenie wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasady państwa prawnego, ale również pozostaje w kolizji z art. 188 Konstytucji, uniemożliwiając realizację przez Trybunał Konstytucyjny jego ustawowych zadań. Art. 188 Konstytucji nie wyłącza ustaw zmieniających organizację i tryb postępowania przed Trybunałem z zakresu właściwości sądu konstytucyjnego, a brak vacatio legis oznacza natychmiastowe związanie nową ustawą. Prokurator Generalny podzielił pogląd Rzecznika, Pierwszego Prezesa SN oraz KRS, że wejście ustawy nowelizującej w życie z chwilą jej ogłoszenia obliczone zostało na pozbawienie Trybunału Konstytucyjnego możliwości zbadania zgodności z Konstytucją przepisów tej ustawy przed jej wejściem w życie.
Z powyższych względów Prokurator Generalny stwierdził, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 188 Konstytucji. Dokonywanie oceny zaskarżonego przepisu z pozostałymi wskazanymi przez wnioskodawców wzorcami kontroli – art. 8, art. 45 ust. 1 i art. 88 ust. 1 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji – jest zbędne, co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.
7.3. Zarzuty merytoryczne wobec zaskarżonych przepisów Prokurator Generalny uzasadnił w następujący sposób:
7.3.1. Odnosząc się do nowej procedury stwierdzania wygaśnięcia mandatu sędziego TK przez Sejm, Prokurator Generalny podkreślił, że niektóre przepisy składające się na ten mechanizm zawierają regulacje konstytucyjnie dopuszczalne. Jednak cała konstrukcja wprowadzona ustawą nowelizującą dotknięta jest „nie tylko wadą dysfunkcjonalności, mającej w pewnym zakresie wymiar tragikomiczny, ale prowadzi wprost do naruszenia standardów konstytucyjnych”.
Powierzenie Sejmowi ostatecznego orzekania o złożeniu sędziego z urzędu niewątpliwie narusza zasadę niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów. Sędziowie Trybunału orzekają w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją, dlatego rozwiązanie, przewidujące rozstrzygający głos Sejmu w sprawie wygaśnięcia mandatu sędziego przed upływem kadencji, stanowi formę wywierania niedopuszczalnej presji na decyzje sędziów Trybunału. Relacje pomiędzy Sejmem a sędziami TK zostały określone w sposób wyczerpujący w art. 194 ust. 1 Konstytucji. W świetle art. 196 i art. 197 Konstytucji, kwestia statusu sędziego TK, w tym jego praw i obowiązków oraz pozostałych kwestii związanych ze sprawowaniem mandatu sędziego, poza regulacjami przewidzianymi w Konstytucji, stanowi wewnętrzną i suwerenną sprawę samego Trybunału, która może być rozstrzygana wyłącznie w drodze decyzji podejmowanych przez organy Trybunału Konstytucyjnego.
Art. 8 pkt 4 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, prowadzi do pozbawienia Zgromadzenia Ogólnego kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego TK, zastępując ją czynnością o charakterze technicznym w postaci przygotowania wniosku do Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego, regulacja, zgodnie z którą Sejm ma ostatecznie decydować o wygaśnięciu mandatu sędziego TK i złożeniu sędziego TK z urzędu, jest niezgodna z art. 195 ust. 1 Konstytucji, art. 173 w związku z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 180 ust. 2 w związku z art. 194 ust. 1 in principio Konstytucji.
Przesłanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w dodanym art. 3la ustawy o TK, jest klauzulą generalną, której treść jest co najmniej równie pojemna, jak treść przesłanki „sprzeniewierzenia się złożonemu ślubowaniu”, o której stanowił art. 16 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1985 r.). Było to rozwiązanie powstałe w całkowicie odmiennych warunkach ustrojowych, chrakteryzujących się brakiem poszanowania dla zasad demokracji, a jednocześnie formalnie zakładających prymat władzy ustawodawczej.
Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie sędziego w urzędowaniu czy inna decyzja podjęta wbrew woli sędziego, dotycząca sprawowanego przezeń urzędu, może nastąpić wyłącznie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych ściśle w ustawie. Skoro sędzia konstytucyjny jest wybierany na 9-letnią kadencję, to z istoty przynależności Trybunału Konstytucyjnego do sfery władzy sądowniczej wynika założenie nieusuwalności sędziego Trybunału w okresie kadencji. Nie jest to jednakże nieusuwalność absolutna, gdyż mogą zaistnieć okoliczności obiektywne (np. długotrwała i nieuleczalna choroba sędziego) bądź subiektywne (np. popełnienie przez sędziego czynu uchybiającego godności urzędu), gdy wcześniejsze odejścia z urzędu staje się konieczne. Ustrojodawca takich sytuacji nie unormował, uznając tym samym, że jest to zadanie ustawodawcy, który może przewidzieć określone, lecz zarazem tylko nadzwyczajne i wyjątkowe, sytuacje utraty urzędu przez sędziego bądź wygaśnięcia jego mandatu.
Przyznanie Sejmowi kompetencji do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu sędziego, może prowadzić do tego, że Trybunał nie będzie prawidłowo obsadzony. Obsada Trybunału zależeć będzie od kalendarza i porządku prac Sejmu, które są uzależnione od priorytetów politycznych. W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to rozwiązanie dysfunkcjonalne. Może się również zdarzyć, że z uwagi na treść art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, Zgromadzenie Ogólne nie będzie w stanie podjąć uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Sejmu. Prokurator Generalny przedstawił również zastrzeżenia w odniesieniu do uchylenia przez ustawę nowelizującą art. 28 ust. 2, art. 31 pkt 3 oraz art. 30 ustawy o TK (ostatnie dwa przepisy nie zostały jednak zakwestionowane przez żadnego z wnioskodawców). W wyniku uchylenia art. 31 pkt 3 ustawy o TK w katalogu kar dyscyplinarnych pozostały tylko dwie kary – upomnienie i nagana, a zatem środki o skutkach znacznie łagodniejszych niż złożenie sędziego TK z urzędu. Wprowadzone rozwiązania znacząco się różnią od rozwiązań przyjętych w innych ustawach dotyczących postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów (np. art. 52 § 2 i art. 55 § 1 pkt 4 ustawy o SN). Ponadto uchylenie art. 30 ustawy o TK, przez art. 1 pkt. 16 ustawy nowelizującej powoduje, że sędziowie TK, odmiennie niż sędziowie SN, nie mogą zaskarżyć orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym skargą kasacyjną. W ocenie Prokuratora Generalnego uchylenie powołanych przepisów powoduje, że ustawodawca stworzył konstrukcję niespójną systemowo, na co zwracało uwagę w czasie postępowania ustawodawczego Biuro Legislacyjne Sejmu.
W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 8 pkt 4, art. 31a i art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK w powiązaniu z art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej, w zakresie uchylenia przez ten przepis art. 28 ust. 2 ustawy o TK narusza zasadę tworzenia przepisów prawa, pozwalających na praworządne działanie instytucji publicznych oraz zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wskazane przepisy naruszają również art. 194 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 195 ust. 1 Konstytucji oraz art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. Uwzględniając wcześniej podniesione argumenty dotyczące procedury uchwalenia ustawy nowelizującej, Prokurator Generalny uznał, że art. 8 pkt 4, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK są zgodne z art. 119 ust. 1 Konstytucji.
7.3.2. Oceniając art. 28a ustawy o TK, Prokurator Generalny uznał, że samo zainicjowanie postępowania dyscyplinarnego przez organ władzy wykonawczej nie jest sprzeczne z Konstytucją, pod warunkiem, że ostateczną decyzję podejmie niezależny i niezawisły organ sądowy. W tym przypadku, w dwuinstancyjnym postępowaniu dyscyplinarnym, orzeka skład sędziów Trybunału.
Wobec tego, art. 28a ustawy o TK, w zakresie, w jakim obejmuje on jedynie czynności postulatywne organów państwowych w nim wskazanych i nie jest elementem procedury prowadzącej do złożenia sędziego z urzędu bez uprzedniego orzeczenia sądu, jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10, art. 173 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. Natomiast powołane przez KRS art. 8 ust. 1 i 2 oraz ust. 2 w art. 195 Konstytucji nie są adekwatnymi wzorcami kontroli tego przepisu.
7.3.3. Odnosząc się do zarzutów dotyczących art. 10 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny podniósł, że rozwiązanie zwarte w tym przepisie nie zostało uzasadnione w projekcie ustawy. Jest ono dysfunkcjonalne, niepragmatyczne i nieracjonalne. Wystarczy bowiem nieobecność trzech sędziów Trybunału, a Zgromadzenie Ogólne zostanie pozbawione zdolności do podejmowania uchwał. Mając na względzie, że Zgromadzenie Ogólne jest uprawnione do podejmowania uchwał w sprawach osobowych sędziów TK, brak możliwości skorzystania z zapewnianej przez nie ochrony, może negatywnie wpłynąć na realizację konstytucyjnych gwarancji niezawisłości przewidzianej w art. 195 ust. 1 Konstytucji.
Art. 10 ust 1 ustawy o TK nie sprzyja zapewnieniu sprawności działania Trybunału, co nakazuje preambuła Konstytucji. Istnienie stanu zagrożenia potencjalną dysfunkcją organu państwa, spowodowane decyzją ustawodawcy, wskazuje na uchybienie zasadzie demokratycznego państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji. Art. 10 ust. 2, art. 173 w związku z preambułą i art. 45 ust. 1 Konstytucji pozostają w odległej relacji treściowej do zawartości normatywnej kwestionowanego przepisu i stanowią nieadekwatne wzorce kontroli.
7.4.4. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 44 ust. 1 i 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 i 2a oraz art. 99 ust. 1 ustawy o TK co do zasady mieszczą się one w zakresie swobody ustawodawcy, a także są zgodne z art. 197 Konstytucji.
Wymaganie przewidziane w art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, aby Trybunał w pełnym składzie rozpatrywał wszystkie sprawy inicjowane wnioskami, nie jest uzasadnione z powodów pragmatycznych. Łącznie z art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK może to w znacznym stopniu nie tylko spowolnić rozpoznawanie tych spraw, ale także odsuwać w czasie rozpoznawanie wniosków o szczególnej doniosłości, składanych np. na podstawie art. 131 ust. 1 i art. 224 Konstytucji. Wątpliwy jest również obowiązek rozpatrywania w pełnym składzie Trybunału spraw dotyczących hierarchicznej zgodności aktów podustawowych z aktami wyższego rzędu, przy równoczesnym wprowadzeniu zasady, że . Sprawy te nie obejmują bowiem kontroli ustaw, a więc nie stanowią elementu sądowej kontroli działalności legislacyjnej parlamentu. W konsekwencji, art. 44 ust. 1 ustawy o TK, w zakresie, w jakim przewiduje, że Trybunał Konstytucyjny orzeka w pełnym składzie we wszystkich sprawach zainicjowanych wnioskami pozostaje w kolizji z dyrektywą zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, wynikającą z preambuły Konstytucji w związku z art. 2 Konstytucji.
Art. 44 ust. 3 ustawy o TK przewidujący, że pełny skład Trybunału liczy 13 sędziów, może powodować trudności w wykonywaniu przez Trybunał konstytucyjnie przypisanych mu kompetencji. Nie można przyjąć za udowodnioną tezy, że im więcej sędziów uczestniczy w rozpoznawaniu sprawy, tym sprawiedliwsze zapadnie orzeczenie. Rozpoznawanie każdej sprawy, która została wszczęta na podstawie wniosku, dotyczącej nawet pojedynczego przepisu ustawy bądź rozporządzenia, w 13-osobowym składzie Trybunału może natomiast doprowadzić do paraliżu sądu konstytucyjnego np. na skutek wyłączenia czy choroby sędziego TK. Z tych względów art. 44 ust. 3 ustawy o TK jest niezgodny z art. 2 i art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 188 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 ustawy o TK, przewidujące obowiązek rozpatrzenia spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz wyznaczenie rozprawy nie wcześniej niż przed upływem 6 miesięcy od doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, mogą istotnie przyczynić się do spowolnienia pracy Trybunału. Uniemożliwiają one także wcześniejsze rozpoznanie przez Trybunał spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie dla interesów państwa bądź wynikać z konieczności zagwarantowania praw i wolności obywateli. W konsekwencji Prokurator Generalny uznał, że art. 80 ust. 2 i art. 87 ust. 2 o TK w zakresie, w jakim przewidują zasady wyznaczania terminów rozpraw w sprawach, w których art. 131 ust. 1 i art. 224 ust. 2 Konstytucji przewidują szczególny tryb ich rozpoznawania, są niezgodne z art. 2 oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych, nie są zaś niezgodne z art. 10 ust. 2, art. 45 ust. i art. 173 Konstytucji. Z kolei art. 87 ust. 2a ustawy o TK, w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości dalej idącego skrócenia określonych w ust. 2 tego artykułu terminów rozpoznania spraw, jeżeli rozstrzygnięcie danej sprawy ma istotne znaczenie dla ważnych interesów państwa lub praw i wolności obywatelskich, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 224 ust. 2 Konstytucji oraz z preambułą Konstytucji, wyrażającą dyrektywę zapewnienia sprawności działania instytucji publicznych. Przepis ten nie jest natomiast niezgodny z art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, jak również nie pozostaje w bezpośrednim związku treściowym z realizacją prawa do sądu, sformułowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Oceniając art. 99 ust. 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny porównał go z art. 190 ust. 5 Konstytucji i wskazał, że w tych miejscach, w których ustrojodawca chciał uzależnić podjęcie decyzji od uzyskania kwalifikowanej większości, dał temu jednoznaczny wyraz w tekście samej Konstytucji, Dookreślenie przez ustawodawcę zwykłego większości, o której mowa w art. 190 ust. 5 Konstytucji, jest więc niedopuszczalne. W konsekwencji powołany przepis jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 190 ust. 5 Konstytucji.
7.4.5. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK, Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany uregulować w ustawie organizację i tryb postępowania przed Trybunałem w każdej sprawie należącej do jego właściwości, także w zakresie postępowań dotyczących stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Konstytucja nie normuje zagadnień proceduralnych m.in. terminów poszczególnych czynności czy kręgu uczestników postępowania. Zagadnienia te powinny być uregulowane a w akcie prawnym rangi ustawowej, gdyż tylko w ten sposób zapewnione zostaną niezbędne gwarancje proceduralne oraz transparentność postępowania. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 197 i art. 131 ust. 1 Konstytucji.
7.4.6. Prokurator Generalny wskazał, że uchylone art. 19 i art. 20 ustawy o TK, które regulowały zasady i tryb dokonywania przez Sejm wyboru sędziów TK, stanowiły konkretyzację art. 194 ust. 1 Konstytucji i miały istotne znaczenie dla kształtowania składu sądu konstytucyjnego. Uchylenie wskazanych przepisów jest sprzeczne z art. 197 Konstytucji, ponieważ organizacja Trybunału Konstytucyjnego, a zatem niewątpliwie również tryb jego obsadzania, należy do materii ustawowej. W ocenie Prokuratora Generalnego, jest to również niezgodne z art. 112 oraz art. 173 w związku z art. 19 Konstytucji.
7.4.7. Zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 2 ustawy nowelizującej nie został dopracowany pod względem poprawności legislacyjnej.
Literalne odczytanie jego ustępu 1 prowadzi do wniosku, że w wymienionych w nim sprawach postępowanie nie jest prowadzone na podstawie ustawy o TK, lecz wyłącznie na zasadach określonych w ustawie nowelizującej. W praktyce w tych sprawach w ogóle więc nie jest możliwe, według wprost wyrażonej w tekście ustawy woli ustawodawcy, kontynuowanie postępowania, ponieważ ustawa nowelizująca nie normuje wszystkich istotnych aspektów postępowania.
Nie można też w sposób klarowny ustalić, czy zdanie drugie w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej („Jednakże w każdym przypadku skład orzekający ustala się według przepisów niniejszej ustawy”) odnosi się do postępowań, o których mowa w zdaniu pierwszym, na co wskazywałaby systematyka ustawy, czy też dotyczy także innych spraw zawisłych już przed Trybunałem Konstytucyjnym. Kolejne niedookreślone unormowanie zawiera ust. 2 art. 2 ustawy nowelizującej. Sformułowanie „w sprawie, w której orzeka w pełnym składzie – po upływie 3 miesięcy” nie zawiera podmiotu zdania przydawkowego. Z tego zdania nie wynika, jaki organ orzeka, można jedynie się domyślać, że chodzi o Trybunał Konstytucyjny. Niepoprawność redakcyjna w istocie dyskwalifikuje możliwość stosowania tego przepisu. Art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej nie udziela także jasnej odpowiedzi na pytanie, czy chodzi w nim o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których przed jej wejściem w życie doręczono uczestnikom postępowania zawiadomienie o terminie rozprawy, czy też chodzi o postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy, w których zawiadomienie o rozprawie zostanie doręczone po jej wejściu w życie.
W ocenie Prokuratora Generalnego, poziom niejasności i niepoprawności legislacyjnej, jakim charakteryzują się regulacje zawarte w art. 2 ustawy nowelizującej, uzasadnia zarzut, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji.
7.4.8. W ocenie Prokuratora Generalnego zasady przystępowania przez asystentów sędziów TK do egzaminów sędziowskich, przewidziane w art. 3 ustawy nowelizującej, mieszczą się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy i są zgodne art. 2 Konstytucji.
** 8. Marszałek Sejmu reprezentujący Sejm, jako uczestnika postępowania, nie przedstawił stanowiska.
9. Prezes Rady Ministrów, reprezentujący Radę Ministrów, jako uczestnika postępowania nie przedstawił stanowiska.
W piśmie z 27 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 28 stycznia 2016 r.) Rada Ministrów wniosła o wyznaczenie terminu na przedstawienie stanowiska zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o TK, a ponadto o wyznaczenie terminu rozprawy zgodnie z art. 80 ust, 2 w związku z art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 10 i 12 lit. a ustawy nowelizującej. Stanowisko to podtrzymała w piśmie z 29 stycznia 2016 r. (data wpływu do TK: 1 lutego 2016 r.), wskazując ponadto, że „wyznaczenie terminu stanowi naruszenie obowiązującej procedury i może mieć wpływ na ocenę legalności postępowania prowadzonego przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie”.
10. Naczelna Rada Adwokacka w piśmie z 2 lutego 2016 r. przedstawiła, za zgodą Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w pismach z 20 i 28 stycznia 2015 r., opinię amicus curiae.
10.1. Zawarta w niej argumentacja stanowi powtórzenie i rozwinięcie stanowisk przedstawionych przez wnioskodawców, zwłaszcza Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika.
10.1.1. W opinii NRA, cała ustawa nowelizująca ze względu na tryb jej uchwalenia jest niezgodna „co najmniej” z art. 2, art. 7, art. 10 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji.
NRA wskazała, że sposób prowadzenia prac nad projektem ustawy (m.in. szybkie tempo, pory i sposób prowadzenia obrad, brak opinii SN i KRS) budzą „bardzo poważne wątpliwości pod względem poszanowania standardów demokratycznych, właściwych nowoczesnym, europejskim państwom”. Zmiany wprowadzone do projektu ustawy nowelizującej po pierwszym czytaniu (a zwłaszcza poprawki nr 2, 5, 6 i 7, dotyczące art. 1 pkt 2, 5, 7 i 8 ustawy nowelizującej) stanowiły novum normatywne i nie mieściły się w pojęciu „poprawki”. Projekt ustawy nie został poddany trzem czytaniom w rozumieniu Konstytucji.
Projekt ustawy nowelizującej nie został też zaopatrzony w odpowiednie, rzetelne uzasadnienie.
10.1.2. W opinii NRA, art. 1 pkt 9, 10, 12 i 14 ustawy nowelizującej (zmieniające odpowiednio: art. 44 ust. 3, art. 80 ust. 2, art.87 ust. 2 i art. 99 ust. 2 ustawy o TK) oraz art. 2 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 2, art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji, a „nade wszystko zagrażają efektywnej realizacji prawa do sądu”, gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: Pakt).
Rozpatrywanie spraw według kolejności wpływu (por. art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej), może uniemożliwić wydanie orzeczenia w sprawie zasługującej na szczególnie pilne rozstrzygnięcie. Może także nie zapewniać państwu bezpieczeństwa w sytuacji, gdy konieczne będzie niezwłoczne wydanie orzeczenia w celu zachowania ciągłości władzy państwowej albo gdy z innych względów będzie istniała konieczność szybkiego rozstrzygnięcia. W opinii NRA, ustawodawca ze względu na zasadę trójpodziału władz nie jest uprawniony do ingerowania w sposób działania sądu konstytucyjnego i nie może utrudniać mu racjonalnego zarządzania wpływającymi sprawami. Ponadto art. 80 ust. 2 ustawy o TK w nowym brzmieniu zawiera także wewnętrzną sprzeczność, ponieważ termin rozpraw (posiedzeń niejawnych) został powiązany nie z terminem wpływu wniosków, lecz wszystkich spraw.
Nowe wymogi dotyczące orzekania w pełnym składzie, wprowadzone przez art. 44 ust. 3 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, mogą w praktyce całkowicie uniemożliwić Trybunałowi wydanie wyroku w sprawie. Ustawodawca nie przewidział bowiem żadnych rozwiązań rezerwowych w sytuacji, w której zbudowanie pełnego składu orzekającego okaże się niemożliwe.
Najwcześniejsze dopuszczalne terminy rozpraw, określone na zasadach przewidzianych w art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, naruszają prawo do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W świetle doświadczeń adwokatów występujących przed Trybunałem Konstytucyjnym, należyte przygotowanie do rozprawy było możliwe w poprzednim, czternastodniowym terminie, który NRA oceniła jako „racjonalny i odpowiedni”. Decyzja o wyznaczeniu rozprawy i jej terminie powinna każdorazowo należeć do składu orzekającego w konkretnej rozpoznawanej sprawie, zaś ustawodawca nie powinien w tę materię ingerować. Obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w pełnym składzie większością 2/3 głosów, wprowadzony przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez art. 99 ust. 1 ustawy o TK, jest rażąco sprzeczny z zasadami przewidzianymi w art. 190 ust. 5 Konstytucji, które nie mogą być doprecyzowywane w drodze ustawy zwykłej. Rozwiązanie to narusza także prawo do sądu (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Konwencji, art. 47 Karty oraz art. 14 ust. 1 Paktu) oraz art. 79 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji, ponieważ może doprowadzić do „wyjątkowej i niespotykanej w systemie organów władzy sądowniczej funkcjonujących w państwach demokratycznych sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny nie będzie mógł wydać merytorycznego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie”.
10.1.3. Brak vacatio legis, wynikający z art. 5 ustawy nowelizującej, NRA uznała za rozwiązanie przyjęte w celu uniemożliwienia Trybunałowi Konstytucyjnemu kontroli konstytucyjności tej ustawy. Okoliczność tę należy – zdaniem NRA – oceniać przez pryzmat art. 6 Konwencji, który zakazuje interwencji ustawodawczej w toczące się postępowania sądowe w celu zapewnienia rozstrzygnięcia korzystnego dla państwa.
10.1.4. W ocenie NRA, także przepisy ustawy nowelizującej wprowadzające bądź modyfikujące zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów TK i wygaśnięcia ich mandatów są rażąco sprzeczne z art. 10 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 195 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 45 ust. 1, art. 78 i art. 42 Konstytucji oraz art 6 ust. 3 Konwencji
W opinii NRA, sama możliwość występowania z żądaniem wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego TK przez przedstawicieli władzy wykonawczej może być odbierana jako wywieranie wpływu na sędziów Trybunału. Nie można przy tym wykluczyć, że Sejm (wybrawszy wcześniej kandydata na sędziego konstytucyjnego większością głosów) uzna, że wskazana we wniosku osoba powinna nadal pełnić urząd sędziego, mimo negatywnej oceny Zgromadzenia Ogólnego. Wówczas Zgromadzenie Ogólne, będące organem wewnętrznym Trybunału Konstytucyjnego, pozbawione zostanie możliwości złożenia sędziego z urzędu, zaś sędzia taki będzie w dalszym ciągu pełnił swój urząd.
Wprowadzenie środka prawnego złożenia sędziego TK z urzędu, niebędącego nominalnie karą dyscyplinarną, należy postrzegać jako przyznanie władzy ustawodawczej prawa do ingerowania w trwający tok kadencji sędziego TK. Jest to rozwiązanie całkowicie obce polskiej tradycji konstytucyjnej oraz sprzeczne z zasadą, że złożenie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie.
Dodatkowo NRA zwróciła także uwagę na niedookreśloność przesłanki „szczególnie rażących przesłanek” i podkreśliła, że nowy tryb odpowiedzialności nie został obudowany odpowiednimi gwarancjami procesowym (m.in. brak jest środka odwoławczego zarówno od uchwały Zgromadzenia Ogólnego, jak i uchwały Sejmu).
NRA wskazała też, że ustawa o TK nie precyzuje terminu wydania przez Sejm rozstrzygnięcia o złożeniu sędziego TK z urzędu. Oznacza to, że sędzia objęty takim wnioskiem staje się „zakładnikiem” większości parlamentarnej, o którego aktach legislacyjnych orzeka. 10.2. Odnosząc się do właściwej podstawy prawnej wyrokowania w niniejszej sprawie, NRA wskazała, że Trybunał Konstytucyjny nie tylko nie może zbadać ustawy nowelizującej w trybie przewidzianym przez tę ustawę, ale także w ogóle nie jest w stanie wykonywać większości swoich konstytucyjnych obowiązków. Z tego względu NRA podziela stanowisko wnioskodawców o konieczności orzekania na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji, a zwłaszcza z pominięciem art. 5 ustawy nowelizującej. Podstawą prawną dla takiego trybu orzekania jest – w jej opinii – art. 8 ust. 2 w związku z art. 195 Konstytucji.
Dodatkowo NRA poddała pod rozwagę Trybunału Konstytucyjnego możliwość wykorzystania „jako narzędzia prawnego” zasady pierwszeństwa umów międzynarodowych przed ustawami, wyrażoną w art. 91 ust. 1 Konstytucji. W jej opinii, pozwoliłoby to na obalenie argumentu, że nie jest możliwa odmowa zastosowania przepisów ustaw przed formalnym przełamaniem domniemania ich konstytucyjności.
11. Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP) w piśmie z 15 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae.
11.1. W ocenie KRRP, pośpieszny sposób procedowania nad projektem ustawy nowelizującej naruszył podstawowe kanony tworzenia prawa przyjmowane w demokratycznym państwie prawnym. Cały proces ustawodawczy w Sejmie trwał zaledwie 6 dni, co uniemożliwiło rzetelne i dogłębne rozpatrzenie projektu z udziałem ekspertów, a także pozbawiło szereg uprawnionych podmiotów, w tym Krajową Radę Sądownictwa, możliwości wyrażenia stanowiska wobec projektu w jego finalnym kształcie. Uchwalenie ustawy nowelizującej w tak szybkim trybie stanowiło również obejście dyspozycji art. 123 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którą możliwość szybkiego procedowania projektów ustaw przez Sejm i Senat zastrzeżona jest wyłącznie w stosunku do projektów Rady Ministrów. Na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. wnioskodawcy zgłosili pakiet 19 poprawek, zdecydowanie wykraczających poza materię przedłożonego projektu. Zakres „nowości” był tak obszerny, że na etapie drugiego czytania Sejm rozpatrywał zupełnie inną treść projektu ustawy niż w pierwszym czytaniu, co stanowi naruszenie art. 119 ust 1 Konstytucji.
Zdaniem KRRP, tryb uchwalenia ustawy nowelizującej jest obarczony tak poważnymi wadami legislacyjnymi, że ustawa ta powinna zostać uznana w całości za niezgodną z art. 2 i art. 7 w związku z art. 119 Konstytucji.
11.2. Krajowa Rada Radców Prawnych uzasadniła zastrzeżenia merytoryczne wobec kwestionowanych przepisów w następujący sposób:
11.2.1. W art 8 ust. 4 w związku z art. 36 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy nowelizującej, ustawodawca zakwestionował istotę zasady podziału władzy oraz niezależności sądów i trybunałów, stwarzając podstawy do niedopuszczalnej, w świetle postanowień Konstytucji, ingerencji legislatywy w skład osobowy Trybunału Konstytucyjnego. Przyznając Sejmowi kompetencje do składania z urzędu sędziów TK, ustawa nowelizująca narusza rudymentarne założenia zasady legalizmu. Zgodnie bowiem z art. 194 ust. 1 Konstytucji Sejm dysponuje jedynie kompetencją do dokonywania wyboru sędziów Trybunału, nie zaś do ich odwoływania. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w ustawie nowelizującej naruszają gwarancje pełnej niezależności i niezawisłości sędziów oraz uzależniają Trybunał Konstytucyjny od formacji politycznych, które dysponują większością mandatów w Sejmie.
KRRP podzieliła pogląd wyrażony przez Pierwszego Prezesa SN i Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 28a i art. 31a ust. 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, umożliwiają poddanie sędziów Trybunału naciskom ze strony Prezydenta i Ministra Sprawiedliwości, co jest niezgodne z art. 173 i art. 195 ust. 1 Konstytucji. Co więcej, przesłanka „szczególnie rażących przypadków”, o której mowa w art. 31a ust. 1 ustawy o TK, stanowi zwrot niedookreślony, pozostawiający niedopuszczalny margines swobody interpretacyjnej w zakresie oceny czynu sędziego, na podstawie którego można wszcząć procedurę pozbawienia go stanowiska. W ocenie KRRP, w świetle zasad wynikających z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, utrata urzędu sędziego przed upływem kadencji może nastąpić wyłącznie na podstawie rozstrzygnięcia samego Trybunału albo innego organu władzy sądowniczej, wyposażonego w przymiot apolityczności i niezależności od innych organów państwowych. Rozstrzyganie w kwestii odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przez organ o charakterze politycznym jest również niezgodne z prawem do sądu, gwarantowanym każdemu w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów, w ocenie KRRP, art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a oraz art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust 2 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, są niezgodne z art. 7 w związku z art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art 10 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 195 ust. 1 oraz art. 180 ust 1 i 2 Konstytucji. 11.2.3. Zdaniem KRRP, art. 10 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 173 oraz art. 2 Konstytucji. Zmiany dotyczące podejmowania uchwał przez Zgromadzenie Ogólne prowadzą do znaczącego obniżenia efektywności funkcjonowania tego organu, a w konsekwencji zaburzają organizację i funkcjonowanie całego Trybunału. W takiej sytuacji Zgromadzenie Ogólne może nie być zdolne do podejmowania uchwał ze względu na brak wymaganej większości lub odpowiedniego kworum. Co więcej, w uzasadnieniu projektu wnioskodawcy nie przedstawili żadnej merytorycznej argumentacji, która przemawiałaby za wprowadzeniem tak poważnej zmiany.
KRRP podniosła, że ustrojodawca w art. 197 Konstytucji nałożył na ustawodawcę obowiązek, aby przyjęte rozwiązania normatywne miały charakter racjonalny i zapewniały optymalną efektywność działania Trybunału. Tylko taka regulacja może stanowić właściwą gwarancję skutecznej realizacji mechanizmów kontroli konstytucyjności prawa. Ustawa dotycząca organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem powinna służyć organizacji, nie zaś dezorganizacji sądu konstytucyjnego. Zdaniem KRRP, rozwiązania przyjęte w zaskarżonej ustawie mają charakter dysfunkcjonalny. Nie tylko stanowią nieuzasadnioną i wykraczającą poza ramy zasady podziału władzy ingerencję w sferę funkcjonowania Trybunału, ale są również niezgodne z zasadą racjonalności ustawodawcy i zasadą poprawnej legislacji.
11.2.4. W ocenie KRRP, art. 44 ust. 1 i 3 ustawy o TK stoi w sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz zasadą rozpoznania sprawy przez sąd bez zbędnej zwłoki. Przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny mógł rozpoznawać skargi konstytucyjne i pytania prawne w składzie 5-osobowym, co umożliwiało ich rozpatrywanie przez trzy składy orzekające jednocześnie. Zaskarżona regulacja nie daje takiej możliwości, zatem naturalną konsekwencją wprowadzonych zmian będzie znaczące wydłużenie postępowań w sprawach dotyczących ochrony wolności i praw jednostki, inicjowanych w trybie skargi konstytucyjnej i pytań prawnych. KRRP wskazała, że ustawodawca przyjął błędne założenie dotyczące zwiększenia liczby sędziów w składach orzekających. Każdy skład Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od konfiguracji liczbowej, posiada bowiem właściwe kompetencje do wnikliwego oraz wszechstronnego rozważenia problemów ustrojowych, gdyż wynika to z wykształcenia i doświadczenia zawodowego sędziów Trybunału. W konsekwencji art. 44 ust. 1 pkt 1 i art. 44 ust 3 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, są niezgodne z art. 2, art. 45 ust 1 oraz art. 188 Konstytucji, gdyż uniemożliwiają Trybunałowi Konstytucyjnemu sprawne wykonywanie jego funkcji ustrojowych.
11.2.5. Zdaniem KRRP, art. 80 ust. 2 ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 10 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2, art 45 ust. 1 oraz z art. 10 w związku z art. 173 Konstytucji. Zasada ustanawiająca obowiązek rozpatrywania spraw według kolejności wpływu objęła tylko sprawy inicjowane wnioskami. W ocenie KRRP, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla tego rodzaju specjalnego potraktowania spraw rozstrzyganych w trybie kontroli abstrakcyjnej. Obowiązek rozstrzygania spraw w określonej kolejności godzi w niezależność Trybunału, a w szczególności narusza gwarancje odrębności ustrojowej władzy sądowniczej przyznane w ramach konstytucyjnego trójpodziału władzy.
11.2.6. Nowa reguła ustanowiona w art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK znacząco wydłuża okres pomiędzy zawiadomieniem uczestnika postępowania o terminie rozprawy a jej przeprowadzeniem, w stosunku do dotychczas obowiązującego minimalnego terminu 14 dni. W konsekwencji
Trybunał Konstytucyjny może nie być w stanie w odpowiednim terminie rozpoznać spraw, których pilne rozstrzygnięcie może mieć istotne znaczenie ze względu na konieczność zabezpieczenia interesów państwa, w tym spraw wymienionych w art. 131 ust. 1 art. 224 ust. 2 Konstytucji. Z tych względów KRRP uznała, że art. 87 ust. 2 i 2a ustawy o TK, dodany przez art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji.
11.2.7. Zdaniem KRRP, art. 99 ust. 1 ustawy o TK, w brzmieniu nadanym przez art 1 pkt 14 ustawy nowelizującej, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 190 ust. 5 Konstytucji. Art. 190 ust. 5 Konstytucji jednoznacznie przesądza, że orzeczenia Trybunału zapadają większością głosów. Odnosi się do wszystkich orzeczeń sądu konstytucyjnego, niezależnie od składu, w jakim są wydawane. Ponadto brak uzyskania kwalifikowanej większości 2/3 głosów spowoduje brak realnej możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez wyznaczony skład orzekający.
11.2.8. KRRP podzieliła pogląd przedstawiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich, że art. 2 ustawy nowelizującej jest niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji. Dodatkowo zaskarżony przepis pozostaje w sprzeczności z zasadą lex retro non agit, gdyż prowadzi do uchylenia skutków wydanych już zarządzeń o wyznaczeniu rozpraw w sprawach, w których możliwe stało się wydanie merytorycznego orzeczenia. Ponadto, art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej doprowadzi do chaosu organizacyjnego i przymusowego odroczenia spraw uznanych za gotowe do rozstrzygnięcia. Zdaniem KRRP, jest to niezgodne z prawem do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, gwarantowanym w art. 45 ust 1 Konstytucji.
11.2.9. KRRP stwierdziła, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Brak odpowiedniej vacatio legis powoduje, że Trybunał jest niezdolny do oceny konstytucyjności ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. Ponadto art. 5 ustawy nowelizującej prowadzi do konieczności badania zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją na podstawie przepisów, które są poddawane ocenie. Brak wprowadzenia przez ustawodawcę odpowiedniego okresu spoczywania ustawy nie został przy tym uzasadniony żadnymi wyjątkowymi względami ani potrzebami ustrojowymi.
12. Helsińska Fundacja Praw Człowieka w piśmie z 23 lutego 2016 r. przedstawiła opinię amicus curiae.
12.1. Przedstawiając zastrzeżenia legislacyjne, HFPC wskazała, że ustawa nowelizująca została uchwalona w sposób zbyt pospieszny, bez zasięgnięcia opinii ekspertów i bez pełnej oceny zgłaszanych poprawek przez legislatorów parlamentarnych. Tymczasem swoboda ustawodawcy w zakresie ustalania przebiegu i tempa prac legislacyjnych doznaje ograniczeń wynikających m.in. z domniemania racjonalności ustawodawcy, zasady demokratycznego państwa prawa (por. art. 2 Konstytucji) oraz zasady dialogu społecznego (por. art. 20 Konstytucji).
Ponadto, w opinii HFPC, poprawki zgłoszone po zakończeniu pierwszego czytania wykraczały poza pierwotny zakres projektu ustawy nowelizującej, co stanowiło naruszenie zasady rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 Konstytucji). Zdaniem HFPC, ustawa nowelizująca powstała jako reakcja na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroków o sygn. K 34/15 i K 35/15, a jej celem jest uniemożliwienie Trybunałowi szybkiej i skutecznej reakcji na bieżące zmiany prawa.
12.2. Zastrzeżenia HFPC wzbudziły też konkretne rozwiązania przewidziane w ustawie nowelizującej.
Po pierwsze, ustawa nowelizująca wprowadziła istotne zmiany dotyczące statusu sędziów TK oraz zasad ich wyboru przez Sejm, co ma istotny wpływ na autonomię Trybunału Konstytucyjnego. Kompetencja Trybunału do orzekania o usunięciu sędziego z urzędu należy do sfery niezależności i odrębności władzy sądowniczej, o której mowa w art. 173 Konstytucji. W świetle znowelizowanego art. 36 ust. 2 ustawy o TK, skierowanie wniosku o złożenie z urzędu sędziego Trybunału jest możliwe „w szczególnie rażących przypadkach”, po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego. Ogólnikowość sformułowań zdaje się sugerować, że nie jest to postępowanie dyscyplinarne, które kończyłoby się orzeczeniem kary złożenia sędziego TK z urzędu.
Ostateczna decyzja w tym zakresie została pozostawiona Sejmowi, który – pomimo zaistnienia skonkretyzowanych przesłanek potwierdzonych uchwałą Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK – może nie podjąć decyzji o złożeniu sędziego TK z urzędu. Może to stanowić naruszenie kompetencji władzy sądowniczej, o której mowa w art. 180 ust. 2 Konstytucji. Po drugie, uchylenie art. 19 i art. 20 ustawy o TK, dotyczących procedury wyboru sędziów TK, oznacza przesunięcie materii ustawowej do regulacji wewnętrznej zawartej w regulaminie Sejmu, co stanowi naruszenie art. 112 Konstytucji.
Po trzecie, zastrzeżenia HFPC wzbudziło rozpatrywanie spraw w pełnym, 13-osobowym składzie Trybunału oraz wymaganie podejmowania rozstrzygnięć większością 2/3 głosów. W jej ocenie, wymaganie kwalifikowanej większości głosów spowoduje wzmocnienie domniemania konstytucyjności badanych aktów, ponieważ trudniej będzie je uznać za niezgodne z Konstytucją. To z kolei w bezpośredni sposób będzie skutkowało obniżeniem roli Trybunału Konstytucyjnego.
Po czwarte, zasada dotycząca rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu do Trybunału oraz obowiązek przeprowadzenia rozprawy w terminie nie krótszym niż 3 lub 6 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, nie pozostawiają wątpliwości, że ustawa nowelizująca stanowi reakcję ustawodawcy na niekorzystne dla Sejmu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane w grudniu 2015 r.
W ocenie HFPC, całokształt zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą do ustawy o TK zmierza do zwiększenia wpływu władzy ustawodawczej i wykonawczej na sąd konstytucyjny oraz do spowolnienia postępowań przed Trybunałem, tak aby nie było możliwa bieżąca i skuteczna kontrola zgodności ustaw z Konstytucją. Działanie ustawodawcy, mające na celu osłabienie jednego z mechanizmów ochrony Konstytucji, w fundamentalny sposób narusza art. 2 Konstytucji.
12.4 W końcowej części stanowiska HFPC przedstawiła przykłady ingerencji władzy ustawodawczej i wykonawczej w sferę kompetencji sądów konstytucyjnych w wybranych państwach – Austrii, Peru, Ekwadorze, Indiach, Rosji, Białorusi, Rumunii, na Węgrzech i na Słowacji. Według HFPC, doświadczenia innych państw, szczególnie Europy Środkowo-Wschodniej, wskazują, że pospieszne i nakierowane na ograniczenie pozycji sądu konstytucyjnego zmiany prawa mogą skutkować poważnym kryzysem konstytucyjnym i zaburzeniem mechanizmów równoważenia się władzy.
-
Fundacja Batorego w piśmie z … przedstawiła opinię amicus curiae [do uzupełnienia].
-
Prezes Trybunału Konstytucyjnego 29 grudnia 2015 r. oraz 7, 8 i 15 stycznia 2016 r. wydał zarządzenia w których połączył wnioski do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość ich przedmiotu.
-
Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2016 r. zdecydował o skierowaniu połączonych spraw na rozprawę.
II
Na rozprawie…
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
- Podstawy orzekania.
1.1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Pierwszy Prezes SN), dwie grupy posłów (wnioskami z 29 grudnia 2015 r. i 31 grudnia 2015 r., dalej – odpowiednio – pierwsza i druga grupa posłów), Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) i Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) zwrócili się do Trybunału Konstytucyjnego o kontrolę konstytucyjności ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca) oraz większości przewidzianych w niej modyfikacji w ustawie z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Dotyczyły one m.in. trybu postępowania przed Trybunałem, w tym zasad przygotowania rozprawy i posiedzeń niejawnych, wyznaczania składów orzekających Trybunału oraz kolejności rozpoznawania spraw. Art. 5 ustawy nowelizującej przewidywał, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, co nastąpiło 28 grudnia 2015 r.
Powołując się na art. 8 ust. 2, art. 188 pkt 1 i art. 195 ust. 1 Konstytucji, wszyscy wnioskodawcy podkreślili konieczność pilnego rozpoznania niniejszej sprawy bezpośrednio na podstawie Konstytucji oraz z pominięciem przepisów zawartych w ustawie nowelizującej (przy czym Rzecznik uznał, że wystarczająca byłaby odmowa zastosowania jej art. 5, dotyczącego braku vacatio legis). W ich opinii, nie jest dopuszczalne, aby podstawą orzekania były te same przepisy, które w danej sprawie są przedmiotem kontroli. Wnioskodawcy wskazali również, że Sejm nie ma prawa do ograniczania konstytucyjnie określonej kognicji Trybunału za pomocą ustaw. Trybunał jest zobowiązany do wykonywania swoich konstytucyjnych kompetencji, pomimo ewentualnych regulacji ustawowych, utrudniających mu sprawne i rzetelne działanie.
1.2. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 14 stycznia 2015 r., sygn. K 4715 (niepubl.) zadecydował o skierowaniu sprawy zainicjowanej powyższymi wnioskami na rozprawę. W motywach tego orzeczenia wskazano m.in., że Trybunał Konstytucyjny w każdych okolicznościach ma obowiązek wykonywać swoje ustrojowe zadania. Należy do nich niewątpliwie badanie zgodności z Konstytucją ustaw, w tym także ustawy regulującej funkcjonowanie Trybunału (por. art. 188 pkt 1 Konstytucji). Podkreślono również, że ocena ustawy nowelizującej ma wyjątkowe znaczenie ustrojowe, ponieważ pozwala ustalić, czy zmienione przez nią podstawy organizacji i trybu pracy sądu konstytucyjnego nie tworzą zagrożenia dla orzekania przez Trybunał w innych zawisłych przed nim sprawach. Trybunał Konstytucyjny przyjął ponadto, że jego pełny skład tworzą wszyscy sędziowie, którzy mają zdolność orzekania w dniu wydawania wyroku.
Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że powyższe ustalenia zachowują w pełni aktualność.
1.3. Trybunał stwierdza, że jego przyszłe orzeczenie dotyczy przepisów ustawy o TK, które mają być jednocześnie podstawą prawną czynności orzeczniczych Trybunału, w tym istotnych czynności procesowych, służących wydaniu tego orzeczenia. Konkluzja, że przedmiot sporu prawnego przed Trybunałem jest zarazem ustrojową i proceduralną podstawą rozstrzygnięcia tego sporu, musi zostać odrzucona jako nieakceptowalna. W takim bowiem przypadku ewentualne orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów prowadziłoby do podważenia samego procesu orzekania (i w konsekwencji jego rezultatu – wyroku) jako przeprowadzonego na niekonstytucyjnej podstawie. Paradoks ten, będący następstwem m.in. zaskarżenia przepisów ustawy o TK dotyczących organizacji i trybu działania sądu konstytucyjnego w procedurze następczej kontroli konstytucyjności ustawy, spowodował, że rozpoznanie sprawy należy rozpocząć od ustalenia właściwych ram orzekania w niniejszej sprawie.
1.4. Ocena zgodności z Konstytucją ustawy regulującej tryb postępowania przed Trybunałem musi mieć charakter priorytetowy. Trybunał Konstytucyjny nie może działać (w tym zwłaszcza orzekać) na podstawie przepisów, które zostały zaskarżone i budzą istotne wątpliwości pod względem zgodności z Konstytucją. Tworzyłoby to zagrożenie dla orzekania w sprawach zawisłych przed Trybunałem, naruszałoby prawa i wolności obywateli oczekujących na rozpoznanie skargi konstytucyjnej czy pytania prawnego, a także wpływałoby na stabilność i przewidywalność systemu prawa (por. wspomniane postanowienie o sygn. K 47/15).
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że – zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji – jego orzeczenia mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Konstytucja nie przewiduje żadnego trybu kontroli czy też wzruszenia orzeczeń Trybunału z uwagi na ich wady proceduralne (nie ma do nich zastosowania art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewidujący możliwość wznowienia postępowania w razie wydania orzeczenia w sprawie indywidualnej na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją). Ani sam Trybunał, ani żaden organ zewnętrzny, nie może uchylić ani zmienić kończącego postępowanie orzeczenia wydanego przez skład orzekający Trybunału, nawet jeżeli orzeczenie to zostało wydane na podstawie przepisów, które później zostały ocenione jako niezgodne z Konstytucją.
Nie jest w szczególności dopuszczalne odpowiednie zastosowanie do wyroków Trybunału Konstytucyjnego przepisów o trybie stwierdzania nieważności postępowania, przewidzianych w procedurze cywilnej. Art. 74 ustawy o TK dopuszcza wprawdzie stosowanie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.), lecz jedynie „w sprawach nieuregulowanych w ustawie o TK” i tylko „odpowiednio”. Natomiast art. 190 ust. 1 Konstytucji wyraźnie stanowi, że orzeczenia Trybunału są „ostateczne”, co powoduje, że w tym wypadku nie ma możliwości odpowiedniego zastosowania rozwiązań z procedury cywilnej. Brak możliwości wznowienia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zakończonej wyrokiem Trybunału przy zastosowaniu przepisów k.p.c. potwierdziło postanowienie z 17 lipca 2003 r., sygn. K 13/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 72).
Ze względu na omówioną nieodwracalność wad proceduralnych wyroków Trybunału, jest więc bardzo ważne, aby wszelkie ewentualne wątpliwości konstytucyjne odnośnie do podstaw jego orzekania były wyjaśnione, zanim przepisy te będą stosowane. W tym sensie niniejsze orzeczenie jest wydawane w sytuacji nadzwyczajnej. Jest ono niezbędne dla przełamania wątpliwości dotyczących ustawy o TK i stanowi warunek sine qua non zgodnego z Konstytucją orzekania przez Trybunał w kolejnych sprawach.
Należy przy tym zauważyć, że Trybunał jest jedynym organem państwa, który może ostatecznie i z mocą powszechnie obowiązującą oceniać hierarchiczną zgodność prawa (zob. art. 188, art. 190 ust. 1 Konstytucji), w tym także zgodność ustawy o TK, z Konstytucją. W obecnym stanie prawnym, żaden inny organ państwa, w tym Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest władny Trybunału z tego obowiązku zwolnić bądź przejąć jego funkcji do własnego zakresu działania. Trybunał nie może więc stwierdzić braku swojej właściwości do kontroli konstytucyjności ustawy o TK i odmówić orzekania w tej sprawie.
1.5. Konstytucja przewiduje dwa sposoby rozstrzygania o zgodności ustawy o TK z Konstytucją przed jej wejściem w życie. Po pierwsze, w tego typu sytuacjach Prezydent może wystąpić do sądu konstytucyjnego o tzw. kontrolę prewencyjną przed podpisaniem ustawy (por. art. 122 ust. 3 w związku z art. 126 ust. 2 Konstytucji). Po drugie, możliwe i wskazane jest także, by w razie wątpliwości skontrolować konstytucyjność ustawy o TK w okresie vacatio legis, czyli pomiędzy ogłoszeniem ustawy a jej wejściem w życie. Aby możliwość ta nie była iluzoryczna, okres spoczywania ustawy musi być „odpowiedni”.
Powinien uwzględniać zarówno rozsądny czas na przygotowanie wniosków o kontrolę ustawy o TK przez uprawnionych wnioskodawców (Trybunał nie może bowiem w tym zakresie działać z własnej inicjatywy), jak i dostateczny czas na wszechstronne wyjaśnienie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, zgromadzenie wymaganych prawem stanowisk uczestników postępowania, przygotowanie projektu wyroku wraz z uzasadnieniem, a w końcu – zarządzenie i przeprowadzenie ewentualnej rozprawy (por. także niżej).
Wykorzystanie wymienionych możliwości prawnych pozwoliłoby wiążąco (w ramach systemu konstytucyjnego państwa) ustalić, czy nowe zasady organizacji i trybu pracy TK są zgodne z Konstytucją. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca. Prezydent nie skierował wniosku do Trybunału przed podpisaniem ustawy nowelizującej, a ustawodawca przesądził, że wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia (por. wspomniany art. 5 ustawy o TK).
1.6. Na skutek decyzji wskazanych organów państwa, ze względu na oczywistą potrzebę pilnego wydania orzeczenia dotyczącego ustawy nowelizującej i przewidzianych w niej zmian w ustawie o TK, Trybunał Konstytucyjny jest więc zmuszony sięgnąć po możliwość, znajdującą podstawę w art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem, sędziowie Trybunału mogą odmówić w pewnych okolicznościach zastosowania obowiązującej ustawy, gdyż „w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji”. Dotyczy to także – lege non disingunete – ustawy o TK.
Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie z wykorzystaniem art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji wymaga pewnego dalszego komentarza.
Po pierwsze, podległość sędziego Trybunału tylko Konstytucji jest przede wszystkim pochodną zadań orzeczniczych sądu konstytucyjnego, które obejmują kontrolę obowiązujących ustaw. Podległość ta nie ogranicza się jednak tylko do podstawy finalnego rozstrzygnięcia o zgodności zaskarżonych przepisów, które wieńczy postępowanie. Dotyczy ona także wszelkich aktów stosowania prawa przez Trybunał, w tym czynności procesowych, które są niezbędnym elementem całego złożonego procesu kontroli konstytucyjności ustawy i wydania orzeczenia co do meritum (np. wyznaczenia terminu rozprawy).
Po drugie, podległość sędziego Trybunału tylko Konstytucji i (będąca jego praktycznym przejawem) możliwość pominięcia przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją, jest działaniem ze sfery stosowania prawa. Trybunał nie stwierdza w ten sposób utraty mocy obowiązującej pominiętego przepisu, ani go nie „deroguje”. Incydentalna odmowa jego zastosowania i przyjęcie w to miejsce unormowania konstytucyjnego bądź innej obowiązującej regulacji ustawowej (np. lex generalis) mogą być przy tym motywowane odmiennie, niż – jeśli do tego dojdzie – ocena kontroli konstytucyjności ustawy o TK. Na podobnej zasadzie, sędziowie sądów powszechnych, wojskowych, administracyjnych i Sądu Najwyższego mogą odmówić stosowania w rozstrzyganej sprawie przepisów rozporządzeń sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji podlegają oni „tylko Konstytucji i ustawom” (ich zakres związania prawem jest więc większy niż w wypadku sędziów TK, podlegających „tylko Konstytucji”).
Po trzecie, zastosowanie przez Trybunał art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji i pominięcie na jego podstawie tych obowiązujących przepisów ustawy o TK, które są jednocześnie przedmiotem zaskarżenia w sprawie zawisłej przed Trybunałem, samo w sobie nie wzrusza domniemania ich konstytucyjności (tj. założenia, że są one zgodne z Konstytucją, dopóki w postępowaniu przed Trybunałem nie zostanie udowodnione, że jest inaczej). De lege lata domniemanie to jest jednym z fundamentów systemu prawnego państwa i o jego uchyleniu można mówić dopiero wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzana jest niezgodność ustawy z Konstytucją (por. wyrok z 11 kwietnia 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 43). Na etapie ustalania podstaw orzekania, Trybunał ani nie zakłada kierunku przyszłej merytorycznej oceny pominiętego przepisu ustawy o TK, ani nie przesądza jej rezultatu – kwestię tę rozstrzygnie późniejsza kontrola konstytucyjności.
1.7. W świetle art. 195 ust. 1 in fine Konstytucji sędziowie Trybunału są bezwzględnie zobowiązani do orzekania według zasad proceduralnych przewidzianych w Konstytucji. Konstytucja nie zawiera w tym zakresie wyczerpujących regulacji, a przeciwnie, pozostawia „tryb postępowania przed Trybunałem” do uregulowania w ustawie (por. art. 197 Konstytucji). Skoro Konstytucja nie może być wyłączną podstawą orzekania przez Trybunał, konieczne jest uwzględnienie w tym zakresie także niezbędnych przepisów ustawowych. Rodzi to konieczność rozstrzygnięcia, czy punktem odniesienia powinna być ustawa o TK w brzmieniu sprzed czy po nowelizacji, a także, które przewidziane w niej przepisy należy stosować, a które pomijać przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.
1.8. Trybunał Konstytucyjny za podstawę niniejszego orzeczenia przyjmuje bezpośrednio stosowalne przepisy Konstytucji oraz ustawę o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, z wyłączeniem jej niektórych przepisów. Pominięte zostaną te zaskarżone regulacje, która dotyczą trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i mogłyby mieć potencjalnie zastosowanie w niniejszej sprawie (por. szczegółowo niżej). Jak wspomniano, nie jest bowiem dopuszczalne, aby te same przepisy były równocześnie podstawą i przedmiotem orzekania.
Należy równocześnie stwierdzić, że (wbrew postulatom wnioskodawców) nie ma możliwości stosowania w niniejszym postępowaniu ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie zbada zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją, nie można przesądzać, czy ustawa ta dokonała skutecznych zmian w ustawie o TK – obowiązuje bowiem domniemanie jej konstytucyjności. Ustalając proceduralne podstawy orzekania, Trybunał Konstytucyjny nie może więc antycypować wyniku postępowania, a konstytucyjność lub niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów nie może determinować prawidłowości trybu kontroli.
Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że orzekanie na podstawie ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji łączyłoby się z ryzykiem wydania wyroku na podstawie nieobowiązujących przepisów. Gdyby bowiem Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawców odnośnie do trybu uchwalania i treści ustawy nowelizującej, należałoby uznać, że dokonała ona skutecznych zmian w ustawie o TK, które weszły w życie przed wydaniem niniejszego wyroku, a wcześniejsze brzmienie zmienionych przepisów utraciło moc obowiązującą.
1.9. Przekładając powyższe rozwiązania na konkretne zasady procedowania w niniejszej sprawie, należy szczegółowo wyjaśnić powody jej rozstrzygania na rozprawie w składzie 12 sędziów poza kolejnością wpływu spraw, przy równoczesnym zobowiązaniu uczestników postępowania do przedstawienia stanowisk w skróconym terminie. W tym bowiem zakresie rozwiązania przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny odbiegają od przewidzianych w art. 44 ust. 3, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu po nowelizacji oraz art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla art. 82 ust. 5 ustawy o TK.
1.10. Ustalając właściwy w niniejszej sprawie skład orzekający, Trybunał Konstytucyjny miał na względzie poniższe okoliczności: : Po pierwsze, w warunkach faktycznych i prawnych, które występują w dniu wydania niniejszego wyroku, pełny skład Trybunału liczy 12 sędziów. W wyroku z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15, niepubl.) Trybunał orzekł, że dwaj sędziowie Trybunału wybrani 8 października 2015 r. przez Sejm VII kadencji na miejsce sędziów, których kadencja upłynęła 2 i 8 grudnia 2015 r., nie zostali wybrani skutecznie. Natomiast trzej sędziowie Trybunału, którzy mieli obsadzić stanowiska opróżniane 6 listopada 2015 r, zostali tego samego dnia wybrani przez Sejm na zgodnej z Konstytucja podstawie prawnej, ale nie złożyli dotąd ślubowania wobec Prezydenta. Wyrok ten jest znany Trybunałowi z urzędu, jest ostateczny i ma moc powszechnie obowiązującą (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji) także w stosunku do Trybunału.
Po drugie, w świetle art. 194 ust.1 Konstytucji nie budzi wątpliwości, że w procedowaniu pełnego składu Trybunału może maksymalnie wziąć udział 15 sędziów. Są to zarazem wszyscy sędziowie, którzy mają konstytucyjną legitymację do wydawania rozstrzygnięć. Jeżeli zatem Trybunał wydaje orzeczenie w sytuacji, w której kilkoro sędziów nie ma legitymacji do orzekania na skutek braku wymaganego działania innego organu państwa (por. wspomniany wyrok o sygn. K 34/15), a zarazem w wydaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia biorą udział wszyscy sędziowie, którzy są legitymowani do orzekania, to tak wyznaczony skład w istocie jest „składem pełnym”.
Z powyższych powodów Trybunał przyjął, że pełny skład Trybunału to skład złożony ze wszystkich sędziów Trybunału, którzy mogą orzekać w danej sprawie (z ewentualnym wyłączeniem części sędziów ze składu orzekającego, jeśli – zgodnie z obowiązującym prawem – istnieją po temu uzasadnione przesłanki). Innymi słowy, pełny skład, to cały obsadzony skład Trybunału w rozumieniu konstytucyjnym, zdolny in casu do orzekania (zob. art. 194 ust. 1 Konstytucji).
Trybunał musiał zatem odrzucić rezultat interpretacji art. 44 ust. 3 ustawy o TK, oparty na założeniu, że ustawodawca – znając tenor wyroku TK o sygn. K 34/15 (opublikowanego 16 grudnia 2015 r., a więc dzień po wniesieniu do Sejmu projektu ustawy nowelizującej), stanowi przepisy, których realizacja prowadzi do działania sprzecznego z jego własnym orzeczeniem, mającym moc powszechnie obowiązującą, albo stanowi przepis, który w ogóle nie może znaleźć zastosowania.
Równocześnie jednak Trybunał nie proceduje stosownie do stanu prawnego sprzed nowelizacji, w myśl którego dla wydania orzeczenia w pełnym składzie wystarczało 9 sędziów. Na tym etapie postępowania nie można bowiem przesądzać, ani czy zmiana dotychczasowych zasad (tj. zaskarżona nowelizacja art. 43 ust. 3 ustawy o TK) była zgodna z Konstytucją, ani czy – w takim przypadku – spowodowała ona powrót do zasad wcześniejszych.
1.11. Zaskarżony art. 99 ust. 1 ustawy o TK po nowelizacji stanowi, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów. Dotychczas przyjmowano, że wystarczająca w takich przypadkach jest zwykła większość głosów. Trybunał postanowił pominąć tę regulację jako sporną w tym postępowaniu, nie oceniając na tym etapie, czy wprowadzenie wymogu większości kwalifikowanej mieści się w ramach swobody ustawodawcy. Zamiast niej Trybunał zdecydował o bezpośrednim zastosowaniu – jako lex superior – art. 190 ust. 5 Konstytucji, przewidującym zwykłą większość głosów do podjęcia orzeczenia. Z przyczyn wskazanych wyżej, podstawą decyzji w tym zakresie nie jest natomiast art. 99 ust. 1 ustawy o TK w brzmieniu sprzed nowelizacji (choć jego treść w istocie powtarza normę zawartą w art. 190 ust. 5 Konstytucji).
1.12. Zgodnie z zaskarżonym art. 80 ust. 2 ustawy o TK w nowym brzmieniu, „Terminy rozpraw albo posiedzeń niejawnych, na których rozpoznawane są wnioski, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału”. Art. 87 ust. 2 tej ustawy przewiduje zaś, że „Rozprawa nie może odbyć się wcześniej niż po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia uczestnikom postępowania zawiadomienia o jej terminie, a dla spraw orzekanych w pełnym składzie – po upływie 6 miesięcy”. Art. 87 ust. 2a ustawy o TK dopuszcza skrócenie powyższych terminów, lecz tylko o połowę i na zasadach przewidzianych w tym przepisie. Wydanie wyroku w niniejszej sprawie następuje z pominięciem powyższych przepisów. Są one bowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, a Trybunał Konstytucyjny ustalił, że istnieją ważne powody, przemawiające za tym, aby takich reguł nie stosować. Istnieje bowiem obiektywna konieczność rozpoznania zastrzeżeń wobec ustawy nowelizującej przed rozpoznaniem jakichkolwiek innych spraw zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym. Chodzi przy tym nie tylko o gwarancje dla podmiotów konstytucyjnych wolności i praw (np. osób, które wystąpiły do Trybunału ze skargami konstytucyjnymi), ale także o generalną stabilność i przewidywalność systemu prawa, na który wpływają wyroki Trybunału.
1.13. Art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej przewiduje także uchylenie art. 82 ust. 5 ustawy o TK, przyznającego Prezesowi TK możliwość wyznaczenia innego terminu (krótszego lub dłuższego niż 2 miesiące) na przedstawienie stanowiska przez uczestnika postępowania. Uczestnicy postępowania w niniejszej sprawie zostali wezwani do przedstawienia stanowisk do 29 stycznia 2016 r. Termin ten dla został przedłużony do 8 lutego 2016 r.
Trybunał Konstytucyjny potwierdza, że było to dopuszczalne. Terminy na przedstawienie stanowisk mają charakter instrukcyjny, a ich nienadesłanie lub nadesłanie z opóźnieniem nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Ze względu na konstytucyjną zasadę współdziałania władz, wyrażoną w preambule Konstytucji, podmioty zobowiązane do przedstawienia stanowisk powinny jednak wywiązywać się z tego obowiązku w możliwie najkrótszym terminie (a w każdym razie – przed wyznaczonym terminem rozprawy). Należy w tym kontekście odnotować, że w niniejszej sprawie stanowisko przedłożył jedynie Prokurator Generalny, nie wpłynęły zaś stanowiska Sejmu i Rady Ministrów.
1.14. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pozostałe unormowania ustawy o TK, nieobjęte nowelizacją i niezaskarżone, stwarzają wystarczające podstawy do procedowania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
2. Przedmiot i wzorce kontroli.
2.1. Zarzuty podniesione we wnioskach można podzielić na dwie grupy. Pierwszą grupę stanowią zastrzeżenia dotyczące trybu uchwalenia ustawy nowelizującej oraz terminu jej wejścia w życie, adresowane przez wszystkich wnioskodawców do ustawy nowelizującej. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, tak określony przedmiot zaskarżenia jest prawidłowy i nie wymaga dalszego komentarza.
Na drugą grupę składają się zastrzeżenia odnośnie do treści poszczególnych rozwiązań przewidzianych w ustawie nowelizującej, które polegają na zmianie, uchyleniu lub dodaniu przepisów do ustawy o TK albo mają charakter przepisów intertemporalnych. Większość wnioskodawców kierowała je do przepisów ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą, a w samej ustawie nowelizującej kwestionowała jedynie przepisy derogujące lub przejściowe. Odmienne podejście zaprezentował tylko Rzecznik Praw Obywatelskich, który uznał, że przedmiotem kontroli powinna być wyłącznie ustawa nowelizująca. Jego zdaniem, zakwestionowanie przepisów ustawy o TK w nadanym przez nią brzmieniu mogłoby spowodować lukę prawną, co pogłębiłoby już obecnie istniejący paraliż orzeczniczy Trybunału.
2.2. Oceniając powyższe różnice między sposobem sformułowania wniosków, Trybunał Konstytucyjny ma na względzie, że ustawa nowelizująca została zaskarżona nie w okresie jej vacatio legis (której w ogóle nie przewidywała), lecz już po jej wejściu w życie (tj. po dniu jej ogłoszenia). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że zasadność badania zgodności z Konstytucją ustawy zmieniającej zależy w takiej sytuacji od rodzaju stawianych zarzutów. W typowych przypadkach, aktualność zachowują wyłącznie adresowane do niej zastrzeżenia o charakterze formalnym, czyli dotyczące konstytucyjności trybu jej uchwalenia w aspekcie proceduralnym i kompetencyjnym. Wątpliwości merytoryczne Trybunał rozpatruje natomiast w odniesieniu do przepisów zmienionych, w brzmieniu nadanym przez kwestionowaną ustawę zmieniającą (por. np. wyroki z: 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133; 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120; 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11, OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 31 i 7 maja 2014 r., sygn. K 43/12, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 50). W niniejszej sprawie sytuacja jest jednak o tyle specyficzna, że poważne wątpliwości wnioskodawców wzbudził już sam sposób uchwalenia ustawy nowelizującej. Uważają oni, że skala i stopień nieprawidłowości proceduralnych jest na tyle duża, że uzasadnia uznanie tej ustawy w całości za niezgodną z Konstytucją. W razie uwzględnienia tego zarzutu, należałoby zadecydować, czy ustawa nowelizująca dokonała skutecznej zmiany w ustawie o TK (a więc, czy istnieją przepisy ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez tę ustawę, które mogą stanowić przedmiot kontroli). Jeżeli zaś wspomniane zarzuty legislacyjne okazałyby się nietrafne, wątpliwości merytoryczne należałoby adresować – zgodnie ze wskazanym wyżej orzecznictwem – co do zasady do przepisów zmienionych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii nie jest możliwe na etapie badania zakresu dopuszczalnego orzekania merytorycznego. Przedmiot i wzorce kontroli powinny być bowiem ustalone na początku postępowania, przed dokonaniem jakichkolwiek ocen co do zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją. W przeciwnym wypadku ewentualne orzeczenie byłoby dotknięte wadą logiczną, ponieważ wstępne założenia formalne odnośnie do dopuszczalnych granic rozpoznania sprawy byłyby determinowane przez końcowe wyniki postępowania. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny, uwzględniając w równym stopniu stanowiska wszystkich wnioskodawców, przyjmuje, że przedmiotem zarzutów merytorycznych będą przepisy ustawy nowelizującej zakwestionowane we wnioskach i równolegle z nimi powołane w nich zmieniane, dodawane lub uchylane przepisy ustawy o TK. Wyjątkiem będą tylko przepisy intertemporalne zawarte w ustawie nowelizującej, które zawierają autonomiczne normy proceduralne stosowane w okresie przejściowym i nie kształtują treści przepisów ustawy o TK, a więc stanowią samodzielny przedmiot kontroli.
2.3. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przypomina, że – zgodnie z art. 50 ust. 3 pkt 1 ustawy o TK – przedmiotem zarzutu niekonstytucyjności może być nie tylko treść aktu normatywnego lub jego części, lecz także kompetencja do wydania aktu normatywnego lub tryb jego wydania. W przypadku kontroli materialnej, orzekanie przez Trybunał o zgodności ustawy z Konstytucją polega na porównaniu treści normy kwestionowanej i normy stanowiącej wzorzec kontroli oraz ustaleniu relacji zgodności lub niezgodności, w jakiej obie te normy pozostają. W razie kontroli proceduralnej, jej przedmiotem staje się natomiast czynność prawodawcza, punktem odniesienia zaś reguły, które wyznaczają sposób jej dokonania. W demokratycznym państwie prawnym wszystkie organy władzy publicznej są zobowiązane do działania na podstawie prawa i w granicach przez prawo wyznaczonych (por. art. 7 Konstytucji). Obowiązek ten dotyczy również organów państwowych, które uczestniczą w procesie stanowienia ustaw. Dochowanie przez te organy konstytucyjnych wymogów trybu ustawodawczego jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, natomiast działania niezgodne z prawem – niedopuszczalne (zob. wyroki z: 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121). Stwierdzenie naruszenia przepisów procedury może być wystarczającą przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego aktu (zob. wyroki z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23 i 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego ze względu na tryb jego wydania nie wyłącza przy tym dopuszczalności badania także zarzutów prawnomaterialnych, dotyczących treści poszczególnych przepisów tego aktu (zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35 oraz wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Równoległe stosowanie dwóch rodzajów kryteriów oceny konstytucyjności przewiduje art. 50 ust. 3 ustawy o TK, a potwierdza praktyka Trybunału.
W niniejszej sprawie Trybunał uznaje kontrolę na obydwu wskazanych wyżej płaszczyznach za konieczną z dwóch powodów. Po pierwsze, w czterech spośród pięciu wniosków zostały zawarte osobno zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy nowelizującej i treści poszczególnych regulacji; odpowiada to rozróżnieniu przedmiotów zarzutów zawartemu w art. 50 ust. 3 ustawy o TK. Trybunał powinien więc odnieść się do zarzutów obu kategorii. Po drugie, ograniczenie się do orzeczenia o niezgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej ze względu na poważne wady procedury legislacyjnej nie pozwoliłoby na weryfikację licznych zarzutów dotyczących treści zaskarżonych przepisów. Weryfikacja taka jest natomiast potrzebna również na wypadek podejmowania przez ustawodawcę dalszych zamierzeń legislacyjnych, odnoszących się do organizacji i funkcjonowania Trybunału. Pozwala bowiem na wskazanie tych rozwiązań normatywnych, które ewentualnie są nie do pogodzenia z Konstytucją i nie mieszczą się w zakresie swobody ustawodawcy.
2.4. Wskazane przez wnioskodawców problemy konstytucyjne zostały podzielone na kilka grup. Najpierw zostaną rozpoznane zastrzeżenia formalne, dotyczące sposobu uchwalenia ustawy nowelizującej i jej wejścia w życie bez vacatio legis. Następnie Trybunał Konstytucyjny oceni zmiany przewidziane w ustawie nowelizującej w zakresie podejmowania uchwał i procesu orzekania oraz statusu sędziów TK (w tym modyfikacji postępowania dyscyplinarnego). Końcowa cześć uzasadnienia zostanie poświęcona uchyleniu przez ustawę nowelizującą przepisów dotyczących zgłaszania kandydatów na sędziów TK, procedury stwierdzania przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta oraz wygaszania szczególnych zasad dostępu asystentów sędziów TK do egzaminu sędziowskiego. Szczegółowa ocena przedmiotu i wzorców kontroli zostanie przedstawiona w dalszej części tekstu, w rozdziałach poświęconych poszczególnym zarzutom.
3. Ocena trybu uchwalenia ustawy nowelizującej.
3.1. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zarzuty niezgodności z Konstytucją ustawy ze względu na wadliwy tryb jej uchwalenia zostały podniesione we wszystkich wnioskach inicjujących postępowanie w niniejszej sprawie
Nadmierna szybkość prac ustawodawczych była akcentowana we wnioskach pierwszej i drugiej grupy posłów, Rzecznika i KRS. Zdaniem wnioskodawców, tempa prac nad projektem ustawy nie uzasadniała ani regulowana materia, ani okoliczności sprawy. Pośpiech nie sprzyjał namysłowi i refleksji nad istotą przygotowywanych zmian, był natomiast zaprzeczeniem rzeczowej debaty parlamentarnej. Posłowie opozycji nie uzyskali odpowiedzi na pytania skierowane do posła sprawozdawcy, nie zostały zasięgnięte opinie prawne. Marszałek Sejmu skrócił rażąco czas wypowiedzi w trakcie rozpatrywania projektu ustawy. Zdaniem wnioskodawców, demokratyczne stanowienie prawa nie wyczerpuje się w formalnych aspektach procesu ustawodawczego, powinno bowiem gwarantować także rozważenie różnych racji i argumentów, stwarzać możliwość racjonalnego podjęcia decyzji prawodawczej. Ponadto we wnioskach pierwszej grupy posłów, Rzecznika, i KRS zwrócono uwagę, że tempo prac ustawodawczych było de facto ominięciem art. 123 ust. 1 Konstytucji, który zastrzega pilną inicjatywę ustawodawczą wyłącznie dla Rady Ministrów i tylko w niektórych sprawach. Prokurator Generalny podniósł jednak, że art. 123 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w tej sprawie, bowiem zakwestionowana ustawa była przedłożeniem poselskim, a nie rządowym.
We wszystkich wnioskach pojawił się zarzut wykroczenia przez Sejm poza dopuszczalny zakres poprawek do projektu ustawy. Nowości normatywne, które – według wnioskodawców – nie miały związku z meritum inicjatywy ustawodawczej, zostały dodane zarówno na etapie prac w komisjach sejmowych po pierwszym czytaniu projektu ustawy, jak również w toku jego drugiego czytania. Łącznie było to około 20 istotnych poprawek, które zmodyfikowały pierwotne przedłożenie poselskie, ale „nie przeszły drogi trzech czytań” (pełnej procedury ustawodawczej). W ten sposób ustawa nowelizująca uzyskała treść, której nie zakładali i nie proponowali jej projektodawcy. Zarzut ten nie został podzielony przez Prokuratora Generalnego, który uznał, że poprawki wprowadzone po pierwszym czytaniu projektu ustawy nowelizującej, mieściły się w zakresie pierwotnego przedłożenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził dodatkowo, że projekt ustawy nie został rozpatrzony w trzech czytaniach. Przewidziana w art. 119 ust. 1 Konstytucji czynność „rozpatrzenia” nie powinna być traktowana jako „formalny rytuał”, ale konieczność wysłuchania i wzięcia pod uwagę przez Sejm reprezentatywnych poglądów dotyczących projektowanej materii. „W przeciwnym wypadku decyzja prawodawcza Sejmu nie może uwzględniać wszystkich aspektów rozpatrywanego problemu i nie jest oparta na argumentach słuszności i racjonalności, lecz wyłącznie na argumencie woli większości i jej aktualnej siły głosu”. Za znaczący element „rozpatrzenia” projektu ustawy Rzecznik uznał sięgnięcie po opinie i ekspertyzy prawne, przeprowadzenie pogłębionej dyskusji i „podjęcie dialogu z organami władzy sądowniczej”.
We wniosku drugiej grupy posłów odnotowano, że – wbrew art. 118 ust. 3 Konstytucji – w uzasadnieniu projektu ustawy nie przedstawiono skutków finansowych wykonania ustawy. Daleko niewystarczające i nieprawdziwe jest stwierdzenie, że „ustawa nie wywołuje skutków finansowych dla budżetu państwa”. Już sama przewlekłość postępowań, która będzie skutkiem zmian w ustawie o TK, a także odszkodowania za tę przewlekłość będą obciążeniem budżetu państwa. Na wady uzasadnienia projektu ustawy zwrócił uwagę również Rzecznik, który zakwestionował liczne stwierdzenia projektodawcy. W jego ocenie, uzasadnienie m.in. nie wyjaśniało rzeczywistego celu i potrzeby wprowadzenia ustawy, nieprawidłowo oszacowało skutki społeczne nowelizacji, a także błędnie oceniło, że nie jest ona objęta zakresem prawem Unii Europejskiej.
Wnioskodawcy, a przede wszystkim pierwsza grupa posłów i Rzecznik, zarzucili pominięcie konsultacji ostatecznego kształtu projektu ustawy z KRS i SN. Prokurator Generalny podniósł jednak, że kompetencja opiniodawca KRS w zakresie aktów normatywnych dotyczących niezależności Trybunału i niezawisłości jego sędziów nie ma podstawy w Konstytucji, lecz tylko w ustawie. Brak opinii KRS w tej kwestii nie może być zatem uznany za naruszenie Konstytucji.
Wreszcie we wniosku drugiej grupy posłów został zawarty dodatkowy zarzut naruszenia art. 163a ust. 1-2 w związku z art. 189 ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu), normujących tryb pracy komisji sejmowych polegającego na niedopuszczalnej reasumpcji głosowania w sprawie zarządzenia przerwy w obradach sejmowej Komisji Ustawodawczej.
3.2. Przedmiot i wzorce kontroli.
3.2.1. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty zawarte we wnioskach są w różnym stopniu uzasadnione i mają różny ciężar gatunkowy. Mając to na uwadze, należy przyjąć, że merytorycznemu rozpoznaniu powinny podlegać – częściowo ze sobą powiązane – wątpliwości dotyczące: nadmiernej szybkości postępowania ustawodawczego, wykroczenia przez Sejm poza zakres dopuszczalnych poprawek do projektu ustawy oraz niezasięgnięcia opinii KRS,
Pierwszy i ostatni z tych zarzutów podważają konstytucyjność całego procesu legislacyjnego, którego rezultatem była ustawa nowelizująca, powinny więc być adresowane do tej ustawy w całości.
Zarzut drugi dotyczy natomiast nieprawidłowości, którymi dotknięte było uchwalenie tylko niektórych przepisów ustawy nowelizującej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że został on dostatecznie uzasadniony jedynie w odniesieniu do art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 1 pkt 2, 5, 7 i częściowo 8 ustawy nowelizującej, oraz art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który dotyczy uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK. W pozostałym zakresie postępowanie odnośnie do omawianego zarzutu powinno zostać umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Pozostałe wątpliwości podnoszone przez wnioskodawców Trybunał Konstytucyjny uznaje za pozostające w związku z powyższymi wątpli**wościami podstawowymi i niestanowiące podstawy odrębnych zarzutów.
3.2.2. Wnioskodawcy wskazali liczne wzorce kontroli, częściowo powtarzające się lub ujmujące analogiczne problemy konstytucyjne z różnych perspektyw. Uzasadnienia wniosków i zawarta w nich argumentacja nie zawsze pozwalały na precyzyjne przypisanie wzorca kontroli do konkretnego zarzutu proceduralnego. Całe bloki zagadnień zostały skonfrontowane z tymi samymi przepisami Konstytucji. Dlatego Trybunał, kierując się intencją wnioskodawców i stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, uporządkował podstawy kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej i przyjął, że wzorcami kontroli będą: zasada prawidłowej legislacji, wynikająca z art. 2 Konstytucji, a także art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji – co do kwestii szybkości postępowania ustawodawczego w Sejmie oraz rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji – co do zakresu poprawek do projektu ustawy, oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji – co do pominięcia konsultacji z KRS.
Trybunał stwierdził natomiast, podzielając stanowisko Prokuratora Generalnego, że art. 123 ust. 1 Konstytucji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli w ramach zarzutu pospiesznie prowadzonego postępowania ustawodawczego. Projekt ustawy był poselską inicjatywą ustawodawczą, uchwaloną na podstawie ogólnych przepisów regulaminu Sejmu, choć z wykorzystaniem mechanizmów prawnych znacząco skracających procedowanie. Wnioskodawcy utożsamili instytucję prawną pilnego trybu rozpatrywania ustawy, która jest zarezerwowana dla projektów Rady Ministrów, z szybkim tempem prac legislacyjnych w Sejmie jako stanem faktycznym konkretnego postępowania ustawodawczego. Tymczasem art. 123 ust. 1 Konstytucji nie ma zastosowania do projektów poselskich, a postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy właśnie poselskiego projektu ustawy.
3.3. Przebieg prac legislacyjnych – ogólna charakterystyka. 3.3.1. Poselski projekt ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) został wniesiony do Sejmu 15 grudnia 2015 r. Zawierał on propozycje zmian w siedmiu przepisach ustawy o TK (tj. art. 10 ust. 1, art. 12, art. 21 ust. 1, art. 44 ust. 1-3, art. 81 ust. 2, art. 93 ust. 1 i art. 99 ust. 1), przewidywał uchylenie kilkunastu przepisów ustawy o TK (wymienionych w art. 4), dwa przepisy przejściowe (oznaczone jako art. 2 i 3) oraz przepis przewidujący wejście w życie ustawy nowelizującej po upływie 30 dni od jej ogłoszenia (oznaczony jako art. 5). 3.3.2. 16 grudnia 2015 r. została przedstawiona „Wstępna opinia legislacyjna o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” przygotowana przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu (dalej: BL Kancelarii Sejmu, sygn. BL-1600-346/15).
W opinii tej wskazano, że uzasadnienie projektu ustawy nie spełnia wymogu wynikającego z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu, a w związku z tym Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania powinien przesłać go do konsultacji SN, Prokuratorowi Generalnemu (dalej: PG), Naczelnej Radzie Adwokackiej (dalej: NRA), Krajowej Radzie Radców Prawnych (dalej: KRRP) oraz KRS.
Stwierdzono również, że „należy rozważyć skierowanie projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu na podstawie art. 37 ust. 3 Regulaminu Sejmu (przesłanka ważnych względów)”. Ponadto podniesiono wątpliwości o charakterze prawnym, w tym zarzuty konstytucyjne, dotyczące projektu ustawy, stwierdzając jednocześnie, że „podniesione zastrzeżenia ze względu na krótki czas na przygotowanie niniejszej opinii, mają jedynie charakter wstępny. (…) kwestie te wymagają pogłębionej analizy, w związku z czym powinny być one przedmiotem szczegółowej opinii prawnej”. BL Kancelarii Sejmu odnotowało m.in., że: zmiana w art. 99 ust. 1 ustawy o TK, przewidująca, że orzeczenia Trybunału wydawane w pełnym składzie zapadają większością 2/3 głosów, budzi wątpliwości w świetle art. 190 ust. 5 Konstytucji, zasady dotyczące podejmowania rozstrzygnięć przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału większością kwalifikowaną 2/3 głosów oraz zgłaszania kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału mogą okazać się dysfunkcjonalne.
3.3.3. Do projektu ustawy nowelizującej, zawartej w druku sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu opinie złożyły następujące podmioty: Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. BSA III – 021 – 506/15; dalej: opinia Pierwszego Prezesa SN), Helsińska Fundacja Praw Człowieka (opinia z 16 grudnia 2015 r., sygn. 2561/2015/MPL; dalej; opinia HFPC), Naczelna Rada Adwokacka (opinia z 17 grudnia 2015 r., sygn. NRA.018-SEK-3.12.2015; dalej: opinia NRA), Krajowa Rada Sądownictwa (opinia z 18 grudnia 2015 r., sygn. WO-020-205/15; dalej: opinia KRS), Krajowej Rady Radców Prawnych (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. 12362/2015; dalej: opinia KRRP) oraz Prokurator Generalny (opinia z 21 grudnia 2015 r., sygn. PG VII G 025/388/15; dalej: opinia PG).
3.3.4. Marszałek Sejmu 16 grudnia 2015 r. skierował projekt ustawy do pierwszego czytania, które odbyło się 17 grudnia 2015 r. na posiedzeniu Sejmu. Proponowane w nim rozwiązania zostały negatywnie ocenione przez posłów opozycji, którzy zgłosili wniosek o odrzucenie projektu ustawy w pierwszym czytaniu (nie uzyskał on wymaganej większości, por. Sprawozdanie Stenograficzne z 5. posiedzenia Sejmu, 17 grudnia 2015 r.). Po zakończeniu pierwszego czytania projekt ustawy został skierowany do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia. 21 grudnia 2015 r. toczyły się komisyjne prace ustawodawcze (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r.), w wyniku których 22 grudnia 2015 r. Komisja Ustawodawcza przedstawiła sprawozdanie o projekcie nowelizującej wraz z rekomendacją jego uchwalenia przez Sejm oraz wnioskami mniejszości (por. druk sejmowy nr 144/VIII kadencja Sejmu). Dołączona do niego druga wersja projektu ustawy przewidywała modyfikacje w jedenastu przepisach ustawy o TK (tj. w art. 1, art. 8 pkt 4, art. 10 ust. 1, art. 12, art. 31, art. 36, art. 44 ust. 1-3, art. 80, art. 81 ust. 2, art. 87, art. 93 ust. 1, art. 99 ust. 1), a ponadto dodanie nowych art. 28a, art. 31a i art. 105a, poszerzenie katalogu uchylanych przepisów m.in. o cały rozdział 10 ustawy o TK (regulacje uchylane wymieniono w art. 1 pkt 16 i 17), nową wersję przepisów przejściowych (nadal oznaczonych jako art. 2 i 3) oraz przepis wskazujący, że ustawa nowelizująca wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (oznaczony jako art. 4). Posłowie opozycyjni w dziesięciu wnioskach mniejszości proponowali skreślenie licznych przepisów oraz wprowadzenie 2 miesięcy vacatio legis. 3.3.5. Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 22 grudnia 2015 r. (por. Sprawozdanie Stenograficzne z 6. posiedzenia Sejmu VIII kadencji, 22 grudnia 2015 r.). Pod głosowanie poddany został wówczas drugi wniosek o odrzucenie projektu ustawy w całości (nie uzyskał on wymaganej większości). Zaakceptowane zostały wówczas wszystkie wymienionej wyżej poprawki, zgłoszone podczas prac sejmowej Komisji Ustawodawczej, poza przepisem dotyczącym możliwości „wznowienia postępowania do chwili ogłoszenia orzeczenia”, jeżeli zostało ono wydane „z rażącym naruszeniem prawa” (por. art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, przewidujący dodanie do ustawy o TK art. 105a). W związku powyższym, Sejm zdecydował o ponownym odesłaniu projektu do sejmowej Komisji Ustawodawczej w celu rozpatrzenia przez nią poprawek i przedstawienia sprawozdania. Komisja Ustawodawcza podjęła prace jeszcze tego samego dnia, tj. 22 grudnia 2015 r., i przedstawiła sprawozdanie z rekomendacją przyjęcia pięciu z dwudziestu dziewięciu poprawek zgłoszonych podczas drugiego czytania projektu ustawy (por. druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu). Uwzględniono mianowicie wnioski złożone przez przedstawicieli większości parlamentarnej, dotyczące zmiany art. 1 pkt 11 i 17 ustawy nowelizującej oraz dwóch przepisów przejściowych, a także omówionego wyżej skreślenia art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej. 3.3.6. Trzecie czytanie projektu ustawy odbyło się tego samego dnia co drugie czytanie, tj. 22 grudnia 2015 r. W trakcie przeprowadzonych wówczas głosowań Sejm ustosunkował się m.in. do wniosku o odrzucenie projektu ustawy, poprawek i wniosków mniejszości. Ostatecznie projekt został uchwalony w kształcie nadanym podczas prac w sejmowej Komisji Ustawodawczej, z uwzględnieniem zarekomendowanych przez nią pięciu poprawek. 3.3.7. 22 grudnia 2015 r. ustawa nowelizująca została przekazana do Senatu (zob. druk sejmowy nr 58/IX kadencja Senatu), zaś 23 grudnia 2015 r. stała się przedmiotem wspólnego posiedzenia dwóch senackich komisji, tj. Komisji Ustawodawczej oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (por. Zapis Stenograficzny ze wspólnego posiedzenia Komisji Ustawodawczej (11.) oraz Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji (8.) Senatu IX kadencji). W sprawozdaniu przedstawionym 23 listopada 2015 r. obie Komisje wnioskowały o przyjęcie ustawy nowelizującej bez poprawek. Zostały zgłoszone także wnioski mniejszości, w tym wniosek o odrzucenie ustawy (zob. druk sejmowy nr 58A/IX kadencja Senatu). Podczas posiedzenia Komisji były prezentowane m.in. Uwagi do ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk sejmowy nr 58) z 23 grudnia 2015 r., przygotowane przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (dalej: opinia BL Senatu z 23 grudnia 2015 r.), w której sformułowano liczne zastrzeżenia konstytucyjne. Wypowiadali się również przedstawiciele organizacji społecznych. 24 grudnia 2015 r. Senat przyjął ustawę nowelizującą bez poprawek (zob. uchwała Senatu z 24 grudnia 2015 r. w sprawie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym oraz Sprawozdanie Stenograficzne z 6. Posiedzenia Senatu IX kadencji, 23 grudnia 2015 r.). 3.3.8. Ustawa nowelizująca została 28 listopada 2015 r. przekazana Prezydentowi, który tego samego dnia ją podpisał i zarządził ogłoszenie. Ustawa została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 listopada 2015 r. o godz. 16.44.
3.4. Ocena zarzutu zgodności ustawy nowelizującej z art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. 3.4.1. Rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach przez Sejm (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji) nie może być rozumiane tylko formalnie (jako wymaganie trzykrotnego rozpatrywania tak samo oznaczonego tekstu), ale służy przede wszystkim możliwie dokładnej i wnikliwej analizie projektu ustawy, a w konsekwencji zminimalizowaniu ryzyka niedopracowania lub przypadkowości przyjmowanych w toku prac ustawodawczych rozwiązań (zob. wyroki z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 7 listopada 2013 r., sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, niepubl.). Pośpieszne rozpatrywanie projektu ustawy oraz rezygnacja z tych środków działania i procedur sejmowych, które pozwalają wszechstronnie objaśnić i krytycznie ocenić proponowane rozwiązania prawne, nie sprzyjają ani jakości ustawodawstwa, ani materialnej legitymizacji samego procesu ustawodawczego. Autonomia Sejmu (por. art. 112 Konstytucji) nie oznacza całkowitej swobody i dowolności w kształtowaniu poszczególnych elementów procesu ustawodawczego oraz praktyki ich stosowania. Jak stwierdził Trybunał we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15, „rozwiązania przyjmowane w tym zakresie w regulaminie izby muszą uwzględniać zarówno konstytucyjnie zdeterminowane stadia procesu ustawodawczego, jak i uprawnienia organów upoważnionych do udziału w tym procesie. Co więcej, rozwiązania regulaminowe muszą uwzględniać te normy, zasady i wartości konstytucyjne, które wprost do postępowania ustawodawczego się nie odnoszą, lecz wyznaczają ogólne standardy demokratycznego państwa prawnego, które w postępowaniu tym muszą być uwzględniane”. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, jest dookreślony w przepisach regulaminu Sejmu poprzez wskazanie konkretnych czynności podejmowanych w ramach procedury ustawodawczej przez izbę, jej organy i poszczególnych posłów. Określenie przez Sejm tego, na czym polega rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, jest nie tylko jego uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z art. 112 Konstytucji. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem „porządek prac Sejmu (…) określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. Wyrażona przez to sformułowanie zasada autonomii regulaminowej daje Sejmowi względną swobodę w kwestii określenia porządku prac nad projektem ustawy, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że czynności podejmowane w ramach owego porządku prac powinny gwarantować rzeczywiste, a nie jedynie formalne rozpatrzenie tego projektu przez Sejm. Innymi słowy, określając porządek prac nad projektem ustawy, Sejm związany jest treścią Konstytucji, w tym również jej art. 119 ust. 1. Naruszenie tego ostatniego przepisu poprzez niezapewnienie rozpatrzenia projektu ustawy przez Sejm w trzech czytaniach może nastąpić zarówno w sferze stanowienia przepisów regulaminowych, jak również w sferze ich stosowania. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, rozpatrywanie projektu ustawy w trzech czytaniach powinno się przejawiać co najmniej na trzy sposoby. Po pierwsze, musi ono obejmować sekwencję ściśle określonych czynności, podejmowanych przez organy Sejmu i zmierzających do możliwie dokładnego rozważenia potrzeby i istoty planowanych zmian prawnych. Zgodnie z regulaminem Sejmu, pierwsze czytanie projektu ustawy obejmuje „uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, debatę w sprawie ogólnych zasad projektu oraz pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy” (por. art. 39 ust. 1 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie zasadniczo obejmuje „przedstawienie Sejmowi sprawozdania komisji”, a także „przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków” (por. art. 44 ust. 1 regulaminu Sejmu). Z kolei trzecie czytanie to „przedstawienie dodatkowego sprawozdania komisji lub – jeżeli projekt nie został ponownie skierowany do komisji – przedstawienie przez posła sprawozdawcę poprawek i wniosków zgłoszonych podczas drugiego czytania” oraz „głosowanie” (por. art. 49 regulaminu Sejmu). Elementem rozpatrywania projektu ustawy w trzech czytania są również prace w komisjach pomiędzy pierwszym i drugim czytaniem oraz ewentualnie pomiędzy drugim i trzecim czytaniem, które również określane są jako „rozpatrywanie” projektu ustawy oraz „obradowanie” nad nim (por. art. 40-42 i art. 47 regulaminu Sejmu). Regulamin Sejmu daje komisjom możliwość powołania podkomisji w celu „szczegółowego rozpatrzenia” projektu ustawy, a także możliwość zwrócenia się do innych komisji o wyrażenie opinii o projekcie lub jego części, zarządzenia wysłuchania publicznego, jak również wysłuchania zaproszonych ekspertów (por. art. 41-42 regulaminu Sejmu). Efektem prac komisji są sprawozdania przedkładane Sejmowi, będące następnie przedmiotem debaty na posiedzeniu plenarnym (por. art. 43 i art. 47 regulaminu Sejmu). Po drugie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga stworzenia także odpowiednich ram czasowych, dostosowanych do wagi i stopnia skomplikowania normowanej materii. Stąd też w regulaminie Sejmu przystąpienie do kolejnych czytań uzależnione zostało od pozostawienia posłom czasu na zapoznanie się z wynikami prac przeprowadzonych na wcześniejszych etapach postępowania ustawodawczego oraz przygotowanie się do prac planowanych na dalszych etapach. Tak więc pierwsze czytanie może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu, zaś drugie czytanie – nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji (por. art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu). Pominięcie tych terminów może nastąpić na mocy decyzji Sejmu, a w drugim wypadku – także komisji (por. art. 39 ust. 2 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). W opinii Trybunału Konstytucyjnego, wyznaczone przez Sejm ramy czasowe postępowania ustawodawczego nie powinny jednak negatywnie wpływać na przebieg tego postępowania. O takim negatywnym wpływie można zaś mówić wówczas, gdy – z uwagi na obszerność przedłożenia lub skomplikowany charakter materii – pominięcie wspomnianych terminów wyklucza możliwość przygotowania się przez posłów do dalszego procedowania w stopniu gwarantującym realne rozpatrywanie projektu ustawy. Choć zatem Sejm, w ramach przyznanej mu autonomii, ma swobodę w zakresie wyboru tempa prac ustawodawczych, to jednak owa swoboda jest ograniczona treścią art. 119 ust. 1 Konstytucji i wynikającym z tego przepisu wymogiem rozpatrzenia projektu ustawy. Procedowanie nad projektami ustaw w wyjątkowo krótkim czasie z pewnością nie sprzyja ich rozpatrywaniu w rozumieniu wspomnianego przepisu. Stąd też może ono mieć miejsce wówczas, gdy za szybkim przyjęciem projektu ustawy przemawiają ważne powody, a jednocześnie nie stoją temu na przeszkodzie zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym wymóg poszanowania prawa opozycji do bycia wysłuchaną w toku postępowania ustawodawczego. Pewne wskazówki co do ustaw, które nie powinny być uchwalane pośpiesznie, wynikają z Konstytucji. Zgodnie z jej art. 123 ust. 1, w trybie pilnym nie można rozpatrywać rządowych projektów ustaw podatkowych, wyborczych, regulujących ustrój i właściwość władz publicznych, a także kodeksów. Pośpiesznie nie powinna być również zmieniana Konstytucja, stąd terminy w ramach postępowania ustrojodawczego wskazane w jej art. 235 są wydłużone w stosunku do terminów obowiązujących w zwykłym postępowaniu ustawodawczym. Po trzecie, rozpatrywanie projektu ustawy przez Sejm w ramach trzech czytań wymaga uwzględnienia także pluralistycznego charakteru parlamentu. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał podkreślał konieczność badania tego, czy „przebieg prac parlamentarnych nie pozbawił określonej grupy parlamentarnej możliwości przedstawienia w poszczególnych fazach postępowania ustawodawczego swojego stanowiska” (wyroki z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 18 listopada 2014 r., sygn. K 23/12, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 113 i 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, niepubl.). Z uwagi na to, że Sejm zasadniczo uchwala ustawy zwykłą większością głosów, rozpatrywanie ich projektów w ramach trzech czytań wymaga poszanowania przez tę większość praw mniejszości. Owe prawa obejmują nie tylko możliwość przedłożenia własnych wniosków i poprawek do projektu ustawy, ale również możliwość żądania ich rzeczywistego rozpatrzenia przez Sejm, a zatem rzetelnego przeanalizowania z uwzględnieniem opinii niezależnych ekspertów i opinii organów władzy publicznej uprawnionych do jej wyrażenia. Po czwarte, rozpatrywanie projektu ustaw w trzech czytaniach wymaga stworzenia przestrzeni dla realnej, a nie jedynie potencjalnej dyskusji dotyczącej jakości stanowionego prawa, w tym jego zgodności z Konstytucją. Podmiotami uprawnionymi do udziału w tej dyskusji w ramach postępowania ustawodawczego są – poza autorami projektu ustawy – wszyscy posłowie i senatorowie, a ponadto podmioty uprawnione do przedłożenia Sejmowi opinii o projekcie ustawy. Rozpatrzenie projektu ustawy, o którym mowa w art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga nie tylko zapewnienia możliwości przedstawienia stanowiska przez jedną stronę sporu politycznego czy prawnego, jeśli taki istnieje, ale również możliwości rozważenia i przedyskutowania tego stanowiska przez drugą stronę takiego sporu. Dopiero w następstwie tak rozumianego rozpatrzenia projektu ustawy może nastąpić jej uchwalenie w Sejmie, ewentualnie z uwzględnieniem zgłoszonych w ramach tego postępowania poprawek, o ile zostały one przez większość parlamentarną uznane za zasadne. Wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w sposób gwarantujący możliwość rozważenia krytycznych względem niego uwag zgłoszonych przez opozycję parlamentarną i podmioty uprawnione do przedłożenia opinii nie tylko ogranicza swobodę ustawodawcy, a w praktyce swobodę większości parlamentarnej zdolnej do przegłosowania ustawy, ale również jest środkiem poprawy jakości tworzonego prawa. 3.4.2.Odnosząc powyższe ustalenia do sposobu procedowania przez Sejm nad projektem ustawy nowelizującej Trybunał Konstytucyjny uważa, że należy w tym wypadku odpowiednio zastosować standardy, ustalone we wspomnianym wyroku o sygn. K 35/15. Przedmiotem tego wyroku były bowiem podobne zarzuty proceduralne, jak formułowane przez wnioskodawców w niniejszej sprawie, dotyczące bardzo zbliżonego stanu faktycznego, tj. uchwalenia ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928, dalej: nowela listopadowa). Trybunał Konstytucyjny wyznaczył ustawodawcy w tym wyroku „punkty graniczne”, których przekroczenie skutkuje nie tylko wadliwością procesu ustawodawczego, ale również jego niekonstytucyjnością. Zaprezentowana w tym orzeczeniu argumentacja zachowuje pełną aktualność w odniesieniu do oceny ustawy nowelizującej, uchwalonej nieco ponad miesiąc później. 3.4.3. Porównując naruszenia norm proceduralnych, które miały miejsce w trakcie uchwalania noweli listopadowej i ustawy nowelizującej, Trybunał doszedł do wniosku, że stopień nasilenia tych naruszeń w wypadku tej ostatniej ustawy był znacznie większy. Świadczą o tym następujące argumenty: Po pierwsze, uchwalając ustawę nowelizującą Sejm w jeszcze większym stopniu niż uchwalając nowelę listopadową naruszył art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej, powinno się odbyć – tak jak w wypadku każdej ustawy regulującej ustrój i właściwość władz publicznych – na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie projektu poprzednio badanej noweli listopadowej odbyło się na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej, co Trybunał uznał za naruszenie art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu. Z kolei pierwsze czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się wprawdzie na posiedzeniu Sejmu, jednakże następnie na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu oraz podczas drugiego czytania na posiedzeniu Sejmu zostały zgłoszone poprawki do projektu ustawy, stanowiące nowość normatywną (por. niżej). Te elementy projektu ustawy ogóle nie zostały poddane procedurze pierwszego czytania – ani na posiedzeniu Sejmu, ani na posiedzeniu Komisji. O ile zatem pierwsze czytanie projektu noweli listopadowej miało miejsce, choć z naruszeniem przepisów regulaminu Sejmu, o tyle pierwsze czytanie niektórych przepisów projektu ustawy nowelizującej w ogóle się nie odbyło. Taka wadliwość procesu ustawodawczego jest nie tylko naruszeniem art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, ale przede wszystkim art. 119 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Sejm rozpatruje projekty ustaw w trzech czytaniach. Projekt ustawy nowelizującej w części dotyczącej zgłoszonych poprawek został poddany tylko dwóm czytaniom, a zatem procedura jego uchwalenia była niekonstytucyjna. Po drugie, w wypadku obu analizowanych ustaw, zrezygnowano z zastosowania reguły gwarancyjnej wynikającej z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, zgodnie z którą pierwsze czytanie powinno odbyć się nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku projektu. Przepis ten zezwala na zasadzie wyjątku, by na podstawie decyzji Sejmu lub komisji przystąpić do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. Pierwsze czytanie noweli listopadowej odbyło się po 5 dniach od wpłynięcia projektu do Marszałka Sejmu, zaś pierwsze czytanie obecnie badanej ustawy nowelizującej – zaledwie po dwóch dniach od wniesienia projektu do laski marszałkowskiej. W wypadku tej drugiej ustawy posłowie mieli zatem znacznie mniej czasu na zapoznanie się z treścią projektu i przygotowanie do dalszego procedowania, pomimo że przewidywała ona liczniejsze i bardziej rewolucyjne zmiany. Oceniając tę okoliczność należy mieć także na względzie, że podczas uchwalania ustawy nowelizującej wystąpiła jeszcze dodatkowa okoliczność, świadcząca o potrzebie przeznaczenia większego czasu na przygotowanie do rozprawy, która nie miała miejsca podczas prac nad nowelą listopadową. Otóż w dniu skierowania projektu ustawy do pierwszego czytania (16 grudnia 2015 r.) Marszałek Sejmu dysponował już złożonymi tego dnia opiniami, wskazującymi na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinią BL Kancelarii Sejmu i opinią Pierwszego Prezesa SN. W dniu pierwszego czytania projektu ustawy nowelizującej (tj. 17 grudnia 2015 r.) do Sejmu wpłynęły dwie dodatkowe opinie prawne, które również wskazywały na niekonstytucyjność przyjętych w projekcie ustawy rozwiązań, tj. opinia NRA i HFPC. Zgłaszane w tych dokumentach wątpliwości co do konstytucyjności projektu ustawy nowelizującej nie skłoniły jednak Marszałka Sejmu do skorzystania z możliwości zasięgnięcia opinii Komisji Ustawodawczej w trybie art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu, jak również zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu, tj. terminu między doręczeniem projektu posłom a przystąpieniem do pierwszego czytania. Po trzecie, w wypadku obu porównywanych ustaw Sejm zrezygnował z drugiej normy gwarancyjnej, zgodnie z którą drugie czytanie może się odbyć „nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom sprawozdania komisji” (por. art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Drugie czytanie projektu noweli listopadowej odbyło się następnego dnia po przedłożeniu przez komisję sprawozdania, co – jak stwierdził Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 – „może być uznane za wystarczające na zapoznanie się z treścią sprawozdania, ale rodzi wątpliwości co do możliwości należytego przygotowania się w tym czasie do dalszego procedowania”. Z kolei drugie czytanie projektu ustawy nowelizującej odbyło się jeszcze szybciej, gdyż tego samego dnia, w którym Komisja Ustawodawcza przedłożyła Sejmowi sprawozdanie o projekcie. Posłowie mieli zatem jeszcze mniej czasu niż w poprzedniej procedurze na zapoznanie się ze sprawozdaniem komisji, czyli dokumentem o istotnym znaczeniu dla dalszego procedowania. Co więcej, analiza treści sprawozdania do projektu ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w wyznaczonym im terminie jednego dnia posłowie nie byli w stanie rzetelnie przygotować się do dalszego procedowania. Zawierało ono bowiem liczne poprawki i wnioski mniejszości, dotyczące zasadniczych elementów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym i statusu sędziów TK, częściowo wykraczające poza pierwotny projekt ustawy (por. niżej). Natomiast sprawozdanie komisji do projektu noweli listopadowej zawierało wniosek o przyjęcie tego projektu bez zmian, a zatem posłowie nie potrzebowali czasu na ponowne analizowanie całego projektu, choć – co warto podkreślić – i tak Trybunał powziął wątpliwość, czy w wypadku tak istotnych zmian jeden dzień to czas wystarczający na przygotowanie się do dalszego procedowania. Ocena wadliwości tego elementu procesu ustawodawczego w niniejszym postępowaniu musi być zatem surowsza niż ta dokonana przez Trybunał w wyroku o sygn. K 35/15 w odniesieniu do noweli listopadowej – Trybunał nie ma bowiem wątpliwości, że wyznaczony termin na zapoznanie się ze stanowiskiem Komisji był zdecydowanie niewystarczający. Dodatkowo należy mieć na uwadze to, że między pierwszym a drugim czytaniem do Sejmu wpłynęły trzy kolejne obszerne opinie prawne kwestionujące konstytucyjność wielu przyjętych w projekcie rozwiązań, przy czym dwie z tych opinii, tj. opinia KRRP i opinia PG, wpłynęły 21 grudnia 2015 r., a zatem zaledwie dzień przed drugim czytaniem. Wszystkie te opinie prezentowały liczne i jednocześnie podobne merytorycznie zarzuty konstytucyjne wobec projektowanej regulacji, wskazujące zagrożenia m.in. dla niezawisłości sędziów Trybunału, niezależności sądu konstytucyjnego oraz zasady podziału i równoważenia władz w demokratycznym państwie prawnym. Pomimo tych zastrzeżeń i wątpliwości sejmowa Komisja Ustawodawcza, której przekazano projekt ustawy 21 grudnia 2015 r., procedowała nad nim tylko jeden dzień i już następnego dnia przedstawiła Sejmowi sprawozdanie o tym projekcie wraz z rekomendacją jego uchwalenia w nowym kształcie oraz wraz z wnioskami mniejszości. Komisja nie zasięgnęła opinii ekspertów, a co więcej nie wysłuchała obecnego przez kilka godzin na jej posiedzeniu eksperta HFPC, który – jak zaznaczono w protokole z posiedzenia Komisji – kilkakrotnie bezskutecznie prosił o głos, przy wsparciu posłów opozycji (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 22, 34, 56). Po czwarte, w wypadku obu omawianych ustaw Sejm naruszył obowiązek ich skonsultowania z uprawnionymi podmiotami. Przed pierwszym czytaniem projektu noweli listopadowej Marszałek Sejmu zwrócił się wprawdzie do KRS, SN, PG, NRA i KRRP o przedstawienie opinii o projekcie ustawy, jednak tego samego dnia skierował ów projekt do pierwszego czytania i ustawa została uchwalona, zanim opinie wpłynęły. Z kolei, jeśli chodzi o ustawę nowelizującą, to opinie tych podmiotów wpłynęły do Sejmu w początkowej fazie procedowania nad projektem ustawy, ale następnie w trakcie prac sejmowej Komisji Ustawodawczej po pierwszym czytaniu do projektu ustawy wprowadzono nowe rozwiązania, które w ogóle nie zostały poddane procedurze opiniodawczej (por. szczegółowo niżej). Trybunał Konstytucyjny odnotowuje, że powyższe uchybienie zostało wyraźnie zasygnalizowane posłom pod koniec posiedzenia wspomnianej Komisji, 22 grudniu 2015 r. Legislator P. Sadłoń z BL Kancelarii Sejmu przypomniał wówczas, że obowiązek konsultacyjny „aktualizuje się w momencie, kiedy w projekcie ustawy podczas jej rozpatrywania pojawiają się nowe istotne treści z punktu widzenia danego projektu. W ocenie Biura Legislacyjnego z takimi nowymi treściami w przypadku tego projektu mamy do czynienia. W związku z tym wskazujemy, że obowiązek konsultacyjny od pięciu podmiotów, które przed chwilą wymieniłem, aktualizuje się, co oznacza, że taka jest praktyka, iż sprawozdanie Komisji jest wysyłane do określonych podmiotów. Powinno to sprawozdanie zostać wysłane tak, aby te podmioty mogły swoją kompetencję w tym zakresie wykonać”. Pomimo tego wystąpienia, przewodniczący Komisji niezwłocznie zarządził głosowanie nad całością projektu ustawy, w wyniku którego doszło do uchwalenia ustawy (zob. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 137). W sumie więc naruszenie obowiązku konsultacyjnego w odniesieniu do ustawy nowelizującej należy ocenić jako poważniejsze niż w wypadku procedowania nad nowelą listopadową. O ile w tym drugim wypadku o opinie wystąpiono, choć uchwalono ustawę przed ich otrzymaniem, o tyle w tym pierwszym wypadku po wprowadzeniu nowych treści do projektu w ogóle zaniechano takiego wystąpienia, wbrew jednoznacznym zaleceniom BL Kancelarii Sejmu. Należy przy tym podkreślić, że w przypadku obu ustaw obowiązek konsultacyjny dotyczył wszystkich podmiotów wyżej wymienionych, tj. Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych, jednak szczególne znaczenie miał w wypadku tego pierwszego organu i w tym zakresie zarzut naruszenia tego obowiązku został odrębnie rozpoznany (zob. dalsza część uzasadnienia). Po piąte, przeciwko szybkiemu procedowaniu przez Sejm noweli listopadowej i ustawy nowelizującej przemawiał ich przedmiot. Nie ma wątpliwości, że problematyka dotycząca tak istotnych zagadnień ustrojowych, jak: postępowanie dyscyplinarne sędziego Trybunału i wygaszenie jego mandatu przed upływem kadencji, procedura wyboru kandydatów na Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, organizacja prac Trybunału, w tym kolejność rozpatrywania spraw, składy orzekające, zasady przygotowania rozprawy lub posiedzenia niejawnego oraz liczba głosów koniecznych do wydania orzeczenia, wymagała rzetelnego i wnikliwego rozpatrzenia przez Sejm. Należało więc nadać pracom ustawodawczym rozsądne ramy czasowe, z poszanowaniem co najmniej standardowych zasad przewidzianych przez regulamin Sejmu (tzn. bez nadzwyczajnego skracania terminów poszczególnych czynności ustawodawczych; zob. np. art. 37 ust. 4 i art. 44 ust. 3 regulaminu Sejmu). Pośpiech w pracach nad projektem ustawy nowelizującej nie był wskazany także z uwagi na znaczenie normowanej materii dla funkcjonowania sądu konstytucyjnego i nowatorski charakter szeregu z przyjętych rozwiązań, nieznanych dotąd w polskim systemie prawa. Zmiany w ustawie o TK dokonane ustawą nowelizującą były znacznie obszerniejsze i istotniejsze niż zmiany w tej samej ustawie dokonane nowelą listopadową Obejmowały bowiem znacznie więcej przepisów dotyczących różnych kwestii ustrojowych i proceduralnych, z których część uległa radykalnym zmianom, a część została całkowicie uchylona. Zakres zmian dokonanych ustawą nowelizującą oraz ich głębokość to dodatkowe okoliczności przemawiające za tym, że Sejm powinien był procedować nad tą ustawą z należytą rozwagą i w rozsądnych ramach czasowych pozwalających na jej faktyczne (a nie tylko formalne) rozpatrzenie w trzech czytaniach. Po szóste, procedując nad projektem ustawy nowelizującej, Sejm powielił czynności, które w wyroku z 9 grudnia 2015 r. zostały przez Trybunał uznane za wadliwe. Te same naruszenia regulaminu Sejmu, o ile mogły jeszcze budzić wątpliwości w trakcie procedowania nad nowelą listopadową, o tyle w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą były już bezsporne. Prace nad tą ostatnią ustawą rozpoczęły się bowiem tydzień po ogłoszeniu wyroku z 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, w którym TK wytknął ustawodawcy opisane wyżej nieprawidłowości podczas uchwalania noweli listopadowej. Powtórzenie tych samych nieprawidłowości, z jeszcze większym ich nasileniem, w trakcie procedowania nad ustawą nowelizującą, świadczy o utrwalaniu się niewłaściwej praktyki działania Sejmu. Co więcej, stanowcze i jednoznaczne zarzuty dotyczące zarówno rozwiązań przyjętych w tej ustawie, jak i sposobu procedowania nad nią były podnoszone przez opozycję parlamentarną, służby legislacyjnej Sejmu i Senatu oraz podmioty, które w toku postępowania ustawodawczego przedłożyły swoje opinie, tj. Pierwszego Prezesa SN, NRA, KRRiTV, HFPC i PG. Procedowanie przez Sejm w sposób ignorujący zarówno wnioski wynikające z wyroku o sygn. K 35/15, jak i zarzuty niekonstytucyjności zgłaszane w toku postępowania ustawodawczego potwierdza tezę o świadomym procedowaniu tego organu z naruszeniem wymogu działania na podstawie prawa i w jego granicach (por. art. 7 Konstytucji). Co więcej, wyjątkowo szybkie procedowanie nad projektem ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy niekonstytucyjność tego projektu stwierdzały wszystkie opinie o tym projekcie złożone w toku postępowania ustawodawczego, jak również brak konsultacji w sprawie tego projektu pomimo wskazania na obowiązek ich przeprowadzenia przez BL Kancelarii Sejmu, prowadzą do wniosku, że prace nad ustawą nowelizującą odbywały się z pełną świadomością wysokiego prawdopodobieństwa dokonywania przez Sejm naruszeń prawa. Jest to dodatkowa okoliczność świadcząca o niekonstytucyjności tej ustawy z uwagi na wadliwość procedury jej uchwalenia. 3.4.4. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdza, że ustawa nowelizująca została uchwalona z naruszeniem Konstytucji, a konkretnie jej art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1. Sejm naruszył bowiem wymóg rozpatrzenia projektu ustawy w trzech czytaniach (por. art. 119 ust. 1 Konstytucji), procedując z naruszeniem zasad, które sam w ramach autonomii regulaminowej ustanowił (por. art. 112 Konstytucji). Z uwagi na to, że procedura trzech czytań precyzowana jest przez Sejm w przepisach regulaminowych, stąd stwierdzenie jej naruszenia było sprzeczne zarówno z art. 119, jak i art. 112 Konstytucji. Procedując nad ustawą nowelizującą Sejm, powielił nieprawidłowości już wcześniej stwierdzone przez Trybunał w kontekście prac nad nowelą listopadową. Ta okoliczność oraz to, że prace ustawodawcze były kontynuowane pomimo wielu negatywnych opinii przedłożonych Sejmowi, prowadzą do wniosku, że ustawa nowelizująca narusza dodatkowo także art. 2 i art. 7 Konstytucji. Trybunał wziął pod uwagę, że nie każde nieprawidłowości legislacyjne automatycznie powodują sprzeczność badanej ustawy z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przesądzają o tym dodatkowe okoliczności procesu ustawodawczego, które ujawniają szczególnie naganny kontekst dokonywanych czynności prawodawczych, związany m.in. z częstotliwością naruszeń prawa parlamentarnego, ograniczeniem udziału posłów w rozpatrzeniu projektu ustawy bądź uniemożliwieniem im wyrażenia w toku prac komisji lub obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. np. wyroki z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32 i 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). W świetle dokonanych wyżej ustaleń faktycznych, wszystkie te okoliczności wystąpiły – i to z dużym nasileniem – w toku prac legislacyjnych nad ustawą nowelizująca. Świadome działanie przez organ państwa (w tym wypadku – Sejm) poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji) podczas uchwalania tej ustawy stanowi więc naruszenie zasady prawidłowej legislacji, która jest jedną z najbardziej podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego (por. art. 2 Konstytucji). Na zakończenie tej części rozważań Trybunał pragnie podkreślić, że procedura ustawodawcza – jako zbiór konstytucyjnych i regulaminowych reguł wyznaczających sposób uchwalania ustawy – ma spełniać dwa podstawowe zadania: zapewniać ustawie demokratyczną legitymację oraz legitymizować ją merytorycznie. Wykazane przez Trybunał naruszenia procedury, do jakich doszło w procesie uchwalania ustawy nowelizującej, uzasadniają twierdzenie, że w rozważanej sprawie nie spełniła ona żadnego z nich. Po pierwsze, w procesie ustawodawczym nie zapewniono realnego udziału wszystkich sił politycznych reprezentowanych w parlamencie. Po drugie, pospieszne procedowanie, bez rzetelnego uzasadnienia proponowanych rozwiązań i ocenienia ich możliwych skutków, nie zminimalizowały ryzyka regulacji nietrafnych oraz niezgodnych z Konstytucją.
3.5. Ocena zgodności art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4, art. 36 ust. 2 ustawy o TK w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą oraz art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim uchyla rozdział 10 ustawy o TK, z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji. 3.5.1. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnoszenie poprawek oznacza prawo składania wniosków, polegających na propozycji wykreślenia, dopisania lub zastąpienia innymi określonych wyrazów lub określonej części projektu ustawy (tak np. wyrok z 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21). Interpretując pojęcie „poprawki”, Trybunał odwołał się do dwóch znaczeń tego słowa: „doprowadzenia do poprawności, usunięcia usterki, błędu, korekty” oraz „uzupełnienia, wprowadzenia uzasadnionej zmiany, modyfikacji”, które zakładają związek poprawki z pewnym „elementem bazowym” (czyli z projektem ustawy, zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03). Konsekwentna linia orzecznicza Trybunału wskazuje konieczność odróżnienia „poprawki” i „inicjatywy ustawodawczej”, choćby ze względu na to, że są to odrębne pojęcia konstytucyjne (por. art. 118 ust. 1 i 2 oraz art. 119 ust. 2 i 3 Konstytucji). O ile istotą „inicjatywy ustawodawczej” jest poddanie wszystkich proponowanych treści pełnej procedurze parlamentarnej, zanim dojdzie do ich uchwalenia, o tyle „poprawka” wnoszona jest w trakcie prac nad projektem ustawy (bądź nad uchwaloną już ustawą), nigdy więc proponowane w niej treści nie są poddane pełnej procedurze rozpatrzenia. „Prawo przedkładania poprawek nie może przekształcać się w surogat prawa inicjatywy ustawodawczej, a tym samym istnieją pewne granice, poza które treść poprawek poselskich wykraczać nie może” (wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; podobnie zob. wyroki z: 21 grudnia 2005 r., sygn. K 45/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 140 i 16 kwietnia 2009 r., sygn. P 11/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 49). To, czy dane rozwiązania mieszczą się konstytucyjnym pojęciu „poprawki” do projektu ustawy zależy przede wszystkim od dwóch okoliczności: Po pierwsze, poprawki powinny pozostawać w związku ze złożonym przez wnioskodawcę projektem, przy czym związek ten ma wymiar nie tylko formalny, ale i merytoryczny. Konkretne poprawki muszą mianowicie pozostawać w odpowiedniej relacji do treści ą projektu; muszą zmierzać do modyfikacji jego treści, a nie do stworzenia nowego projektu (zob. powołany wyrok o sygn. K 37/03). W tym kontekście Trybunał zwracał uwagę na różnicę pomiędzy „głębokością” poprawki (dotyczącą materii zawartej w projekcie ustawy) a jej „szerokością” (określaną granicami przedmiotowymi regulowanej materii). W jego opinii, ustalanie dopuszczalnej granicy „głębokości” i „szerokości” poprawki winno być każdorazowo rozpatrywane na tle materii, której ona dotyczy (zob. wyrok z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Po drugie, ocena dopuszczalności poprawek zależy w znacznym stopniu od etapu prac parlamentarnych, na którym zostają one wnoszone. W postępowaniu sejmowym szeroka możliwość modyfikowania projektu ustawy występuje na etapie prac komisji, pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem projektu. Nie ma przeszkód, by w sprawozdaniu komisji zaproponowana została nowa wersja projektu, nawet odległa od treści zawartych w inicjatywie ustawodawczej. Etap dokonywania tych modyfikacji jest bowiem jeszcze wczesny, a ochronę praw inicjatora procesu legislacyjnego gwarantuje art. 119 ust. 4 Konstytucji, pozwalający wnioskodawcy na wycofanie projektu do czasu zakończenia drugiego czytania. Bardziej ograniczone jest prawo wnoszenia poprawek w drugim czytaniu i w dalszych etapach postępowania sejmowego. Wyrazem tej zasady jest art. 119 ust. 3 Konstytucji, pozwalający Marszałkowi Sejmu odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji (zob. wyrok z 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23). W każdym jednak razie istnieje konstytucyjny nakaz, „by podstawowe treści, które znajdą się ostatecznie w ustawie przebyły pełną drogę procedury sejmowej, tak by nie zabrakło czasu i możliwości na przemyślenie przyjmowanych rozwiązań i zajęcie wobec nich stanowiska. Nakazowi temu sprzeciwia się takie stosowanie procedury poprawek, które pozwala na wprowadzenie do projektu nowych, istotnych treści na ostatnich etapach procedury sejmowej. Dotyczyć to może zwłaszcza poprawek zgłoszonych dopiero w drugim czytaniu i nie będących przedtem przedmiotem rozważań w komisjach” (zob. powołany wyrok o sygn. K 3/98). 3.5.2. Jak wynika z dokumentacji procesu legislacyjnego, treść poselskiego projektu ustawy nowelizującej (por. druk sejmowy nr 122/VIII kadencja Sejmu) została znacząco zmieniona w trakcie prac ustawodawczych w Sejmie. Najdalej idące poprawki w stosunku do propozycji przedłożonej w inicjatywie ustawodawczej zostały zgłoszone i włączone do projektu ustawy po pierwszym czytaniu, w trakcie jego rozpatrywania przez sejmową Komisję Ustawodawczą komisje sejmowe. Po pierwsze, został wówczas dodany nowy art. 28a, który przewidywał możliwość wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec sędziów Trybunału także na wniosek Prezydenta lub Ministra Sprawiedliwości. Po drugie, został zmodyfikowany obowiązujący model sądownictwa dyscyplinarnego. Uprawnienie do złożenia sędziego Trybunału z urzędu przed upływem kadencji zostało powierzone Sejmowi (na wniosek Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału), podczas gdy uprzednio złożenie sędziego Trybunału z urzędu było skutkiem prawomocnego orzeczenia w postępowaniu dyscyplinarnym przed Trybunałem. Mechanizm wprowadzający powyższe zmiany został zawarty w nowych art. 8 ust. 4, art. 31a i art. 36 (mówiąc ściślej: art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2); służyło temu także uchylenie art. 31 pkt 3 ustawy o TK. Po trzecie, zostały zmienione zasady kierowania spraw na rozprawy i posiedzenia oraz terminy ich odbywania (zob. art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 2-2a ustawy o TK). Po czwarte, w art. 105a została przewidziana instytucja wznowienia postępowania przed Trybunałem. Przepis ten został następnie skreślony poprawką zgłoszoną w drugim czytaniu projektu ustawy (zob. pkt 20 dodatkowego sprawozdania Komisji Ustawodawczej, druk sejmowy nr 144-A/VIII kadencja Sejmu). Po piąte, został uchylony cały rozdział 10 ustawy o TK – „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Po szóste, zostały dodane nowe przepisy przejściowe, które rozbudowały regulację określającą wpływ ustawy zmieniającej na sprawy zawisłe przed Trybunałem. Po siódme, został zmieniony przepis końcowy, znoszący przewidzianą w projekcie ustawy 30 dniową vacatio legis. 3.5.3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że nie wszystkie z wymienionych powyżej poprawek miały dostateczny związek z materią projektu ustawy, a więc problematyką poruszoną w poselskiej inicjatywie ustawodawczej. Należy przy tym zaznaczyć, że materia ta jest wyznaczona nie tylko przez przepisy zmieniające i przejściowe projektu ustawy, ale także przez jego przepisy końcowe, w tym przepis uchylający, w którym projektodawca przewidział utratę mocy obowiązującej licznej grupy przepisów ustawy o TK. Po pierwsze, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu regulował elementy postępowania dyscyplinarnego sędziów Trybunału. W jego art. 4 projektodawca zdecydował o derogowaniu dwóch przepisów ustawy o TK, które dotyczyły odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału za postępowanie przed objęciem stanowiska (uchylenie art. 28 ust. 2) oraz wyłączenia możliwości złożenia skargi kasacyjnej od orzeczenia dyscyplinarnego wydanego w drugiej instancji (uchylenie art. 30). W toku dalszych prac do projektu ustawy zostały jednak dodane kolejne regulacje z tego obszaru, tj. zaskarżone art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, stanowiły one zbyt szeroką rewizję pierwotnego zamysłu prawodawczego i wobec tego były niedopuszczalne. Ustawodawca zdecydował się za ich pomocą zmodyfikować mechanizm odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziego Trybunału, wyłączając z jego zakresu jedną z podstaw wygaszania mandatu sędziego przed upływem kadencji do specjalnego postępowania toczącego się z udziałem Sejmu i Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału. Z perspektywy sformułowanych przez wnioskodawców zarzutów proceduralnych, zwłaszcza tych podniesionych we wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, Trybunał uznał, że etap na jakim omawiane poprawki zostały zgłoszone (tj. prace komisji pomiędzy pierwszym a drugim czytaniem) był wprawdzie dostatecznie wczesny, aby uwzględniać nawet „głębokie” korekty pierwotnego zamierzenia legislacyjnego, odnoszące się także do pośrednich aspektów modyfikowanej instytucji prawnej. W żadnym wypadku zmiany te nie mogły dotyczyć wprowadzenia całkiem nowej instytucji prawnej złożenia sędziego Trybunału z urzędu przez Sejm. Takie rozwiązanie stanowiło novum normatywne, zasadniczo rewidujące dotychczasowe podstawy wygaszania mandatu sędziego Trybunału przed upływem jego kadencji (por. szczegółowo niżej). Po drugie, projekt ustawy zawarty w druku sejmowym nr 122/VIII kadencja Sejmu nie przewidywał również zmian w treści rozdziału 10 ustawy o TK zatytułowanego „Postępowanie w sprawie stwierdzenia przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej”. Żaden z zamieszczonych w tym rozdziale przepisów (por. art. 116-120) nie został wskazany jako podlegający uchyleniu przez art. 4 projektu ustawy. Dopiero na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 21 grudnia 2015 r. w wyniku przyjęcia poprawki nr 14 skreślono cały rozdział 10 ustawy o TK. Obecny na tym posiedzeniu przedstawiciel BL Kancelarii Sejmu, P. Sadłoń, wskazał wówczas, że „[d]odanie tej zmiany na etapie rozpatrywania projektu, biorąc pod uwagę charakter tej zmiany i materię, która w Rozdziale 10 jest zawarta, budzi wątpliwości z punktu widzenia naruszenia zasady trzech czytań” (por. Pełny zapis przebiegu 5. posiedzenia Komisji Ustawodawczej Sejmu VIII kadencji, 21 grudnia 2015 r., s. 90). Uchylenie rozdziału 10 ustawy o TK w wyniku poprawki zgłoszonej na etapie prac komisji stanowiło novum normatywne, które nie było objęte projektem ustawy w jego pierwotnej wersji. Była to jednocześnie poprawka, która istotnie zmodyfikowała treść ustawy o TK, bowiem usunęła z tej ustawy wszystkie przepisy regulujące procedurę stwierdzania przez Trybunał przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta. Na marginesie można zauważyć, że w ustawie o TK pozostawiono art. 56 pkt 14 odwołujący się do art. 117 ust. 3 tej ustawy, choć ten ostatni – jako jeden z przepisów rozdziału 10 ustawy o TK – został wraz z całym tym rozdziałem uchylony przez art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej. Jest to dodatkowym argumentem świadczącym o niestaranności legislacyjnej ustawodawcy. 3.5.3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że art. 8 pkt 4, art. 28a, art. 31a, art. 36 ust. 1 pkt 4 i art. 36 ust. 2 ustawy o TK, zmienione lub dodane w rezultacie poprawek do projektu ustawy zgłoszonych podczas prac w komisji sejmowej między jego pierwszym i drugim czytaniem, są niezgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 2 Konstytucji. Ponadto za niezgodny z tymi samymi wzorcami kontroli Trybunał uznał art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, który dotyczy uchylenia rozdziału 10 ustawy o TK.
3.6. Ocena zgodności ustawy nowelizującej z art. 186 ust. 1 Konstytucji. 3.6.1. Pozycja ustrojowa i kompetencje opiniodawcze KRS w kontekście zbliżonym do tego, który wystąpił także w niniejszej sprawie, zostały szeroko omówione w powołanym już wyroku o sygn. K 35/15. Trybunał podtrzymuje stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu. Zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji, KRS stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Zadanie to jest realizowane m.in. przez zaangażowanie KRS w procedury stanowienia i oceny konstytucyjności prawa, które dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Uprawnienie do opiniowania przez KRS projektów aktów normatywnych ma szczególne znaczenie w postępowaniu ustawodawczym, ustawa bowiem jest jedyną dopuszczalną formą ingerencji organów stanowiących prawo w sprawy dotyczące władzy sądowniczej. Ingerencja ta musi mieścić się w ramach wyznaczonych przez Konstytucję, stąd też uprawnienie KRS do opiniowania projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów spełnia istotną funkcję gwarancyjną. Choć zatem opinia KRS nie jest prawnie wiążąca i służy jedynie poszerzeniu wiedzy podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym, to jednak jej zasięgnięcie jest konieczne zawsze, gdy projekt ten dotyczy niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Prawo nie przesądza etapu postępowania ustawodawczego, w którym projekt ustawy powinien zostać przedłożony KRS do zaopiniowania. Z art. 34 ust. 3 zdanie pierwsze regulaminu Sejmu wynika jednak, że procedura opiniodawcza powinna mieć miejsce już na etapie przygotowywania projektu ustawy, ponieważ uzasadnienie projektu ustawy powinno informować o przedstawionych opiniach, jeśli obowiązek ich zasięgnięcia wynika z przepisów ustawy. W wypadku komisyjnych i poselskich projektów ustaw, w stosunku do których nie przeprowadzono konsultacji, Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania zobowiązany jest do zasięgnięcia opinii organu uprawnionego do jej wyrażenia (por. art. 34 ust. 3 zdanie drugie regulaminu Sejmu). Procedura opiniodawcza powinna być inicjowana również na dalszych etapach postępowania ustawodawczego, jeśli do projektu w formie poprawek zostaną wprowadzone postanowienia dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, o których KRS nie miała możliwości wypowiedzenia się na etapach wcześniejszych. Konieczność ponownego zasięgania stanowiska KRS w zasadzie nie zachodzi, jeżeli zgłoszone poprawki pozostają w ramach tego samego przedmiotu regulacji, którego dotyczył projekt i do którego KRS odniosła się lub mogła się odnieść w pierwszej swojej opinii. Stąd też Trybunał podkreślał, że „wymóg opiniowania regulacji przez KRS jest spełniony, jeśli w przewidzianej prawem formie zajęła ona stanowisko na etapie rządowych prac legislacyjnych, a zasadnicze elementy regulacji nie zmieniły się w sposób dezaktualizujący treść opinii” (wyrok z 13 czerwca 2013 r., sygn. P 35/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 59; zob. również orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49 oraz wyroki z: 27 listopada 2000 r., sygn. U 3/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 293 i 18 stycznia 2005 r., sygn. K 15/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 5). Jeśli jednak poprawka wnoszona w trakcie prac sejmowych wykracza poza pierwotny zakres treściowy projektu w sposób przekształcający charakter materii i założenia treściowe tego projektu, to aktualizuje się na nowo obowiązek zasięgnięcia opinii KRS na ten temat (zob. wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98). 3.6.2. W sprawie ustawy nowelizującej KRS przedstawiła opinię 18 grudnia 2015 r. Należy przypomnieć, że pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się 17 grudnia 2015 r., zaś prace w Komisji Ustawodawczej między pierwszym a drugim czytaniem prowadzono 22 grudnia 2015 r. Uczestnicy postępowania legislacyjnego mogli zatem zapoznać się z argumentacją KRS i – przynajmniej teoretycznie – uwzględnić zgłoszone przez ten organ uwagi i zastrzeżenia. Krajowa Rada Sądownictwa nie wypowiedziała się natomiast na piśmie na temat poprawek do projektu ustawy, które zmodyfikowały przedłożenie poselskie (por. wyżej). 3.6.3. Oceniając te okoliczności w świetle obowiązujących przepisów, podobnie jak w sprawie o sygn. K 35/15, Trybunał stwierdził, że kompetencja KRS do opiniowania aktów normatywnych w zakresie, w jakim odnosi się do niezależności sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji, tj. SN, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, oraz niezawisłości sędziów tych sądów, ma podstawy ustawowe. Wobec tego, nawet przy braku opinii KRS w postępowaniu ustawodawczym nie można byłoby przyjąć, że tryb przyjęcia ustawy nowelizującej naruszał Konstytucję. Z tego powodu Trybunał orzekł, że ustawa nowelizująca jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji.
- Ocena braku vacatio legis.
4.1. Zaskarżony przepis. Stosownie do art. 5 ustawy nowelizującej, ustawa ta „wchodzi w życie z dniem ogłoszenia”.
4.2. Zarzuty wnioskodawców i stanowiska uczestników postępowania. Zasady wejścia w życie ustawy nowelizującej zostały zakwestionowane we wszystkich wnioskach rozpatrywanych w niniejszej sprawie. 4.2.1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o orzeczenie, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 8 i z art. 188 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że kwestionowany art. 5 ustawy nowelizującej pozbawia Trybunał Konstytucyjny możliwości dokonania oceny zgodności ustawy nowelizującej z Konstytucją na dotychczasowych zasadach. Tym samym ustawa ta dokonuje jej „samowyłączenia” z dotychczasowego zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Pierwszy Prezes SN uważa to za naruszenie art. 188 Konstytucji, który nie przewiduje wyłączenia z zakresu właściwości Trybunału ustaw zmieniających organizację i tryb postępowania przed sądem konstytucyjnym. Wobec niezgodności z Konstytucją rozwiązań zawartych w ustawie nowelizującej, art. 5 tej ustawy powoduje również, że Konstytucja przestaje być najwyższym prawem w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Prawem tym staje się ustawa o TK w nowym brzmieniu – do czasu stwierdzenia jej niezgodności z Konstytucją na nowych zasadach. Zdaniem Pierwszego Prezesa SN, stanowi to obejście art. 8 ust. l Konstytucji. Ponadto, w jego ocenie, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż pozbawia adresata regulacji – Trybunał Konstytucyjny, możliwości dostosowania się do jego nowej sytuacji, spowodowanej radykalną ingerencją prawodawcy w status prawny Trybunału. 4.2.2. Pierwsza grupa posłów w petitum wniosku sformułowała ogólny zarzut naruszenia przez ustawę nowelizującą art. 2, art. 7, art. 118 i art. 119 ust. 1 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji i art. 13 Konwencji. W uzasadnieniu wniosku zarzut naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis został odniesiony do art. 5 ustawy nowelizującej i powiązany expressis verbis z art. 2 Konstytucji. Zdaniem pierwszej grupy posłów, wejście w życie ustawy dotyczącej ustroju konstytucyjnego organu państwa z dniem jej ogłoszenia jest niedopuszczalne w świetle standardów państwa prawa. Ustawodawca nie wskazał, jaki ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie ustawy nowelizującej, a zawarte w niej przepisy stanowiły zaskoczenie dla obywateli – stron postępowania przed Trybunałem; naruszały więc zasadę zaufania do państwa i prawa. Według pierwszej grupy posłów, odpowiednia vacatio legis dla kwestionowanej ustawy powinna wynosić co najmniej 2 miesiące. Okres ten powinien umożliwić Trybunałowi Konstytucyjnemu ewentualną kontrolę konstytucyjności ustawy, a parlamentowi dać czas na wyeliminowanie ewentualnych błędów w ustawie i sprzeczności w systemie prawa. 4.2.3. Druga grupa posłów wniosła o orzeczenie, że ustawa nowelizująca w całości jest niezgodna ze standardami demokratycznego państwa prawnego, wynikającymi z art. 2 w związku z art. 118 ust. 3 i art. 119 ust. l, oraz z art. 173 w związku z art. 10, a także z art. 195 ust. l Konstytucji. Wniosek o zbadanie zgodności art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą vacatio legis, wynikającą z art. 2 Konstytucji, został przedstawiony jako szczegółowy wniosek alternatywny wobec powyższego zarzutu. W ocenie wnioskodawców, ze względu na dokonaną w ustawie nowelizującej gruntowną zmianę zasad funkcjonowania konstytucyjnego organu władzy publicznej, przepis ten stanowi „oczywiste naruszenie” art. 2 Konstytucji. 4.2.4. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność art. 5 ustawy nowelizującej z zasadą pewności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 88 ust. 1 i art. 188 Konstytucji. W jego opinii, nakaz zachowania odpowiedniego okresu spoczywania ustawy stanowi przejaw zasady pewności prawa. Rzecznik wskazał, że wejście w życie ustawy nowelizującej z dniem jej ogłoszenia prowadzi do „faktycznego sparaliżowania pracy konstytucyjnego organu”, a tym samym nie może zostać usprawiedliwione w świetle przesłanek wynikających z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W ocenie Rzecznika, jedynym celem, który realizował ustawodawca było uniemożliwienie kontroli konstytucyjności ustawy nowelizującej w okresie vacatio legis, co stanowi naruszenie art. 188 Konstytucji. Dodatkowo zwrócił uwagę, że ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw 28 grudnia 2015 r. o godzinie 16.44, a weszła w życie z początkiem tego dnia. Oznaczało to nadanie jej mocy obowiązującej przed jej ogłoszeniem, w sposób sprzeczny z art. 88 ust. 1 Konstytucji. 4.2.5. Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o orzeczenie, że art. 5 ustawy nowelizującej jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 6 Konwencji oraz z art. 188 Konstytucji, przez to, że ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia, bez odpowiedniej vacatio legis. Negatywne skutki braku okresu spoczywania tej ustawy przejawiają się – jej zdaniem – w trzech płaszczyznach: braku możliwości zapoznania się z wprowadzonymi zmianami przez uczestników postępowań wszczętych przed Trybunałem Konstytucyjnym przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej; według KRS podważono ten sposób zaufanie obywateli do państwa i jego organów, braku możliwości organizacyjnego przygotowania się przez Trybunał Konstytucyjny do nowych zasad, co może skutkować paraliżem Trybunału, przerwą w wykonywaniu przez Trybunał zadań określonych w Konstytucji oraz może doprowadzić do przewlekłości postępowań, braku możliwości zbadania zgodności z Konstytucją ustawy nowelizującej przed jej wejściem w życie. Uzasadniając powyższe zarzuty, KRS wskazała, że materia regulowana ustawą nowelizującą ma charakter ustrojowy, zaś jej waga dla sprawnego działania jedynego sądu konstytucyjnego oraz skutki dla obywateli są na tyle istotne, że obowiązkiem ustawodawcy było wprowadzenie wydłużonego okresu vacatio legis, który dla tego rodzaju ustaw nie powinien być krótszy niż sześć miesięcy.
Strona 2 z 3
Publikacja dostępna na stronie: https://wpolityce.pl/polityka/284429-czy-to-mozliwe-tu-trybunal-w-zadumie-radzi-a-tam-politycy-platformy-wysylaja-sobie-projekt-orzeczenia-jakie-ma-zapasc-zobacz-dokument?strona=2
