Londyn udzielił Ukrainie gwarancji bezpieczeństwa. Wielka Brytania postanowiła przejąć inicjatywę i przyspieszyć

W szwajcarskim Davos startuje kolejne spotkanie poświęcone „formule pokoju” i perspektywom zakończenia wojny na Ukrainie. Jak powiedział mediom Andrij Jermak, który niedawnym „ukazem” prezydenta Zełenskiego został wyznaczony na głównego negocjatora formuł międzynarodowych gwarancji bezpieczeństwa dla Kijowa, „zawieszenie broni nie będzie końcem rosyjskiej agresji na Ukrainę, a jedynie da agresorowi przerwę niezbędną na przegrupowanie sił. Na pewno nie jest to droga do pokoju. Rosjanie nie chcą pokoju… Pokój, do którego dąży Ukraina, musi gwarantować jej przetrwanie, integralność, suwerenność i możliwość rozwoju”.

W spotkaniu uczestniczą przedstawiciele 81 państw, którzy obradować mają w 5 zespołach zajmujących się takimi kwestiami jak „wycofanie rosyjskich sił” z obszaru Ukrainy, „przywrócenie sprawiedliwości” co oznacza zarówno kwestię odszkodowań wojennych jak i osądzenia zbrodniarzy wojennych, „bezpieczeństwo ekologiczne”, „niedopuszczenie do eskalacji i wznowienia wojny” oraz „zakończenie wojny”. Ten ostatni blok tematyczny ma obejmować zapewne kwestię traktatu pokojowego. Póki co do momentu kiedy będzie się go negocjować jest daleka droga, co zresztą widać choćby na przykładzie składu ukraińskiego zespołu mającego wypracować „gwarancje bezpieczeństwa”. Kieruje nim Jermak, ale w jego składzie są również szef ukraińskiego wywiadu wojskowego Budanow, szef SBU Maliuk, minister obrony Umarow, jego pierwszy zastępca Pawliuk, minister strategicznych gałęzi gospodarki Kamiszin. To co rzuca się w oczy to niemal brak w tym składzie dyplomatów, jeśli nie liczyć doradcy Zełenskiego ds. polityki zagranicznej Żowkwy. Nie ma w tym zespole, który zmajoryzowany został przez wojskowych i przedstawicieli resortów odpowiadających za zaopatrzenie armii, ministra Kułeby, brak też jego zastępców. Wydaje się zatem, że Kijów mówiąc o gwarancjach bezpieczeństwa ma na myśli przede wszystkim przygotowanie kraju do przeciągającej się wojny, odbudowy przemysłu zbrojeniowego i modernizację armii co zresztą w świetle postawy Moskwy, jest zupełnie zrozumiałe.

W czasie niedawnej wizyty na Ukrainie premiera Wielkiej Brytanii Rishi Sunaka podpisano umowę na temat gwarancji bezpieczeństwa, która jest pierwszym dokumentem tego rodzaju, co oznacza, że stanowiła będzie wzór dla innych tego rodzaju porozumień dwustronnych. Warto poddać analizie opublikowany jej tekst, ale wcześniej należy opisać kontekst towarzyszący temu wydarzeniu. Jak słusznie zauważył Sergiej Sidorienko z Ukraińskiej Prawdy, po ubiegłorocznej deklaracji państw grupy G-7, sformułowanej przy okazji szczytu w Wilnie w kwestii gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy cała sprawa znalazła się w „stanie hibernacji”, bo państwa skłonne do rozpoczęcia negocjacji dwustronnych czekały na stanowisko Waszyngtonu słusznie uważając, że największa potęga wojskowa Zachodu przejmując inicjatywę „wytyczy” drogę którą podążą pozostałe państwa. Tak się jednak nie stało, administracja Bidena pozostała niepokojąco bierna w tej kwestii, co zresztą spowodowało, że zaczęła być oskarżana, iż nie ma wiarygodnej strategii zwycięstwa na Ukrainie i uprawia nie tyle ostrożną co kunktatorską politykę na tym kierunku.

Londyn przejmuje inicjatywę

Podpisanie przez Sunaka i Zełenskiego pierwszej umowy poświęconej tym problemom oznacza, że Londyn postanowił przejąć inicjatywę i przyspieszyć. Z relacji brytyjskich mediów wynika też, że kiedy zebrał się zespół Kobra, czyli ścisłe polityczno – wojskowe kierownictwo Wielkiej Brytanii z premierem Sunakiem, szefem dyplomacji Cameronem i ministrem obrony Shappsem, po to aby podjąć decyzję o uderzeniu na jemeńskich Huti, to jednym z tematów o których dyskutowano było to czy wspólny z Amerykanami atak nie „przykryje” znaczenia wizyty Sunaka w Kijowie.

Z politycznego punktu widzenia Londyn chciał, przejmując inicjatywę, pokazać, że jest w stanie budować samodzielnie przyszłą architekturę bezpieczeństwa w Europie, czyli Brexit nie oznaczał zmniejszenia pozycji i możliwości Wielkiej Brytanii. Z tego też powodu traktat brytyjsko – ukraiński jest nie tylko dokumentem, który moglibyśmy uznać za ewentualny wzór dla podobnych tego rodzaju umów, ale również jest on najprawdopodobniej najdalej idącym. Zjednoczone Królestwo do tej pory było państwem przodującym, zarówno jeśli brać pod uwagę skalę wsparcia politycznego, militarnego i ekonomicznego dla Kijowa, ale też skłonność do budowania wokół siebie koalicji chętnych i głębokość zaangażowania we wspieranie wysiłku wojskowego Ukrainy.

Trudno oczekiwać w tej sytuacji, aby przyszłe porozumienia, zawarte z innymi państwami, dotykające kwestii gwarancji bezpieczeństwa dla Ukrainy dawały Kijowowi więcej niż skłonny był zapewnić Londyn. Z tego też względu zapisy umowy są niezwykle interesujące. Co ona zawiera? Chciałbym zwrócić uwagę na kilka elementów. Po pierwsze traktat, formalnie dotyczący zasad współpracy w zakresie bezpieczeństwa został podpisany na 10 lat, co nie ogranicza możliwości Ukrainy w zakresie dochodzenia do statusu członka NATO. Gdyby udało się to osiągnąć przed upływem tego okresu, to wówczas strony porozumienia zdecydują o tym czy porozumienie będzie nadal obowiązywało.

Traktując te zapisy politycznie należy zauważyć, iż ani Londyn ani Kijów nie specjalnie chyba wierzą, że przed upływem następnej dekady Ukraina stanie się członkiem NATO, co zresztą skłania obie strony do położenia silniejszego nacisku na współpracę w tzw. okresie przejściowym. Po drugie umowa nie będzie ratyfikowana i wchodzi w życie w momencie podpisania. Traktaty i umowy międzynarodowe ratyfikuje się kiedy chce się podkreślić ich znaczenie, wagę i dlatego ta procedura uznawana jest za najbardziej „uroczystą” formułę przyjęcia zobowiązania międzynarodowego. Również z tego względu, że w ten sposób nie tylko określa się to w jaki sposób umowa wchodzi w życie ale również jak się ją wypowiada. A zatem z politycznego punktu widzenia brak ratyfikacji porozumienia brytyjsko – ukraińskiego oznacza, że jest to umowa relatywnie niższej rangi niż wówczas kiedy podlegałaby ratyfikacji. Umowa mówi też o „zobowiązaniach dotyczących bezpieczeństwa” („security commitments”) ze strony Wielkiej Brytanii dla Ukrainy, co jednak nie w literalnym rozumieniu oznacza, że nie mamy do czynienia z gwarancjami. Z tego powodu na Ukrainie rozległy się głosy, iż jest to drugie Memorandum Budapesztańskie. Wydaje się, że nie ma podstaw do tak daleko idącego pesymizmu. Osobna kwestią jest to, że w przypadku Wielkiej Brytanii o jej zaangażowaniu się w dwóch kolejnych wojnach światowych nie decydowały traktatowe „gwarancje bezpieczeństwa” ale ocena strategicznych skutków wojny dla interesów Zjednoczonego Królestwa. Tak może być i w tym przypadku. Jeśli chodzi o szczegółowe zapisy to „zobowiązania dotyczące bezpieczeństwa” obejmują kontynuowanie pomocy wojskowej, po to aby ukraińskie siły zbrojne były w stanie się zmodernizować i dostosować do standardów NATO, ale też odzyskać tereny okupowane dziś przez Moskali. Pada tam bowiem wyraźne stwierdzenie, że celem tej pomocy jest „przywrócenie jej integralności terytorialnej w granicach uznanych na arenie międzynarodowej, w tym na morzu terytorialnym i wolnej strefie gospodarczej (morskiej)”.

„Zamrożenie” wojny

Jest to o tyle istotny zapis, że w ten sposób opisując cel kooperacji gwarantuje się po pierwsze kontynuowanie pomocy, co zresztą znalazło się w tekście umowy, gdzie mowa jest o tym, iż w 2024 roku dla Ukrainy wydzielone zostanie 2,5 mld funtów, a po drugie odrzuca się możliwość zakończenia wojny jakąś formułą kompromisową związaną z cesją części terytorium Ukrainy na rzecz Federacji Rosyjskiej. Musimy to jednak dobrze rozumieć, bo tego rodzaju sformułowania nie wykluczają „zamrożenia” wojny. Dotyczą one czego innego. A mianowicie perspektywy redukcji wsparcia i kooperacji wojskowej, jeśli udałoby się wynegocjować zawieszenie broni. Jest to o tyle istotne, że ze strategicznego punktu widzenia oznaczają one też, że Putin nie osiągnie swego celu jakim jest zablokowanie możliwości wejścia Ukrainy do NATO. Kiedy nastąpi spadek intensywności walk, to czas, który Ukraina w ten sposób uzyska wykorzystany zostanie na odbudowę i modernizację jej sił zbrojnych, a zapisy umowy oznaczają w związku z tym przyjęcie w okresie przejściowym tzw. modelu izraelskiego. O tym, że zarówno w Kijowie jak i w Londynie poważnie myśli się o scenariuszu zamrożenia konfliktu świadczy sformułowanie mówiące, że jednym z celów umowy jest „zapobieganie i aktywne powstrzymywanie oraz przeciwdziałanie” jakiejkolwiek eskalacji ze strony Rosji czy kolejnej agresji. Jeśli sytuacja zacznie się pogarszać, to w umowie przewidziano dwustronne konsultacje, które muszą się odbyć w ciągu 24 godzin i wówczas uzgodniony zostanie charakter przyszłych działań. Zapisy nie wykluczają nawet bezpośredniego zaangażowania wojskowego, choć nie gwarantują takiej formuły wsparcia.

Warto jednak pamiętać, że w anglosaskiej polityce „aktywnego powstrzymywania” zawsze mamy do czynienia z jakąś formułą wojskowej obecności. Podpisana umowa nie reguluje tych spraw, ale nie wyklucza takiego kształtu powstrzymywania. Będzie to zapewne przedmiotem narad w szerszym gronie państw Zachodu w nieodległej przyszłości. Chciałbym zwrócić uwagę na jeszcze jeden ciekawy, ale dość zagadkowy punkt ukraińsko – brytyjskiej umowy. W pkt 7 działu poświęconego kwestiom współpracy w zakresie bezpieczeństwa, gdzie mowa jest o kontynuowaniu pomocy, wsparciu, również w zakresie szkolenia i wyposażenia dla ukraińskich sił zbrojnych zawarto następujące zobowiązanie – „Strony będą dążyć do zagwarantowania, że potencjał militarny Ukrainy będzie na takim poziomie, aby w przypadku zewnętrznej agresji militarnej przeciwko Wielkiej Brytanii Ukraina była w stanie udzielić skutecznej pomocy wojskowej. Warunki, format i zakres tej pomocy ustalają Strony.” Pamiętajmy, że umowy międzynarodowe rządzą się generalnie zasadą symetryczności. Odstąpienie od niej w tym zapisie może świadczyć zarówno o tym, że Londyn celowo kwestię ewentualnego uczestnictwa własnych sił zbrojnych w obronie Ukrainy „spowił mgłą wojny”, bo jeśli tego rodzaju deklaracje składa Kijów to należałoby domniemywać, że na podobny ruch w pewnych okolicznościach może się zdecydować również Londyn. Innym, prostszym, ale nie wykluczającym pierwszej interpretacji, wyjaśnieniem jest to, że Ukraina „zapłaci” za finansowe, sprzętowe i szkoleniowe wsparcie Wielkiej Brytanii gotowością do czynnego zaangażowania w obronę Albionu. Gdyby tak było w istocie, to mielibyśmy do czynienia z formalnym zapisem sankcjonującym, na poziomie porozumienia państwowego, istnienie rozwiązań które w przeszłości miały kształt „rejestru Kozackiego”, czyli z utrzymywaniem, szkoleniem i wyposażeniem ukraińskiej armii przez Zachód w zamian za wypełnianie przez nią zadań. Jest to być może wskazówka również czego Polska może oczekiwać, od Kijowa, jeśli zdecyduje się na zawarcie podobnego porozumienia.

Umowa obejmuje też kwestię współpracy sektorów obronnych obu państw, reformy instytucjonalne i polityczne na Ukrainie, kwestie kontynuowania antyrosyjskich sankcji i współpracę w zakresie uzyskania od Moskali reparacji za wyrządzone szkody. Opisuje też kształt „sprawiedliwego pokoju” deklarując, że bez przywrócenie suwerenności Ukrainy nad całym jej uznanym prawem międzynarodowym obszarem nie może być o nim mowy.

„Okres przejściowy”

W moim odczuciu istota porozumienia sprowadza się jednak do próby ukształtowania polityki Zachodu wobec Ukrainy w tzw. okresie przejściowym czyli do czasu kiedy członkostwo Kijowa w NATO nie stanie się faktem. Skądinąd wiadomo, że bez zawarcia traktatu pokojowego nawet tzw. formuła niemiecka, nie jest możliwa. A zatem z politycznego punktu widzenia możemy mieć do czynienia z modelem który funkcjonował będzie dłużej niż 10 lat.

W tym okresie Ukraina musi mieć skuteczną politykę odstraszania Rosji, tak aby ta nie zdecydowała się na nową agresję lub wznowienie walk na linii frontu, który najprawdopodobniej ulegnie „zamrożeniu”. Chodzi tu nie o pokój, ale o zmniejszenie intensywności walki. O tym też, co ma związek z przejściem Ukrainy do strategii obrony, coraz częściej mówi się na Zachodzie. Dlatego w sytuacji eskalacji w przyszłości zaplanowano natychmiastowe konsultacje, bo nie wiedząc co się dzieje ani z problemem o jakiej skali mieć będziemy do czynienia, trudno dobrze skalibrować reakcję. Pytanie, które nurtuje mnie w związku z regulacjami zawartymi w brytyjsko – ukraińskiej umowie sprowadza się w gruncie rzeczy do kwestii na ile zapisy tej umowy odbiegają w praktyce od regulacji art. 5 Traktatu Waszyngtońskiego. Zapewne jeśli chodzi o siłę odstraszania tak, ale w innych obszarach są nawet dalej idące. Warto będzie obserwować jak w praktyce ukształtują się te relacje i jak zapisy umowy będzie się interpretować.