Europa nie będzie wydawać znacząco więcej na zbrojenia. "Osiągnięcie wskaźnika 2 proc. dla wielu będzie wyzwaniem"

W komunikacie końcowym po szczycie NATO w Wilnie państwa członkowskie zawarły (pkt. 27 i 28) zobowiązania odnoszące się do poziomu wydatków budżetowych na bezpieczeństwo. Jak możemy przeczytać, „w wielu przypadkach konieczne będą wydatki przekraczające 2 proc. PKB, aby zaradzić istniejącym brakom i spełnić wymogi we wszystkich dziedzinach”.

W wypowiedziach publicznych ten zapis interpretowano nieco na wyrost, jako przyjęcie zasady, iż 2 proc. wydatków na bezpieczeństwo uznane zostało przez NATO za punkt wyjścia, a nie za cel ostateczny. William Runkel i Tony Lawrence, analizujący dla estońskiego tkink tanku RKK ICDS wydatki wojskowe państw NATO, zwracają uwagę, że w gruncie rzeczy podobne zobowiązania znajdowały się w komunikacie, który wydano po szczycie NATO w Walii w roku 2014, bo tam zapisano, iż poziom wydatków to „wytyczna NATO dotyczącą wydawania co najmniej 2 proc.”. Dopiero w kolejnych latach, w związku z - eufemistycznie sprawę ujmując - problemami państw członkowskich z osiągnięciem tych mitycznych 2 proc. uznano wskaźnik, o którym mowa za niedościgły cel.

Wydatki na obronność w Wielkiej Brytanii

Czy jednak jego osiągnięcie oznacza pozyskanie znaczących zdolności i skokową poprawę sytuacji w zakresie bezpieczeństwa? Najlepszym przykładem jest w tym wypadku sytuacja Wielkiej Brytanii, która - i w 2014, i obecnie - wydawała powyżej 2 proc. swego PKB na zbrojenia (odpowiednio 2,13 i 2,07 proc.). W tym tygodniu w Izbie Gmin odbyła się debata poświęcona planom rządu Sunaka wobec sił zbrojnych. Jak pisze relacjonujący jej przebieg The Wall Street Journal, „Rząd (Wielkiej Brytanii – MB) zaczął zwiększać wydatki na obronność w 2020 r., osiągając w tym roku po raz pierwszy w historii Wielkiej Brytanii 50 miliardów funtów, ale większość niedawnego wzrostu została zjedzona przez inflację. Sunak mówi, że Wielka Brytania zamierza wydawać 2,5 proc. PKB na obronę, ale tylko wtedy, gdy pozwolą na to okoliczności gospodarcze”. A zatem, nie intencje ale realne możliwości gospodarcze limitują uzyskanie nowych zdolności. Jeszcze bardziej dosadnie ujął to występujący w Izbie Gmin Ben Wallace mówiąc, że rząd ma do wyboru albo wyposażyć istniejące siły zbrojne w najnowocześniejsze, z technologicznego punktu widzenia, środki walki, albo powiększać armię. Brytyjscy konserwatyści wybrali to pierwsze i dlatego podtrzymali wcześniejsze plany mówiące o redukcji sił lądowych z poziomu 82 tys. do 72,5 tys. Dodatkowe środki (5 mld funtów) pójdą na uzupełnienie zapasów amunicji, które w związku z pomocą dla Ukrainy osiągnęły krytycznie niski poziom, a na dodatek trzeba dokonywać wymiany sprzętu, w przypadku którego nowe i bardziej technicznie zaawansowane egzemplarze są też najczęściej droższe. Dobrze to widać na przykładzie czołgów Challenger, których brytyjska armia ma na wyposażeniu 227 sztuk. Przy obecnym budżecie ich wymiana oznacza zakup 148 egzemplarzy nowszej wersji. Brytyjczycy będą zatem mieć siły lądowe najmniejsze od 1714 roku, ale próba ich pozostawienia na dotychczasowym poziomie, nie mówiąc już o rozbudowie, musiałaby oznaczać, jak barwnie to ujął Wallace, że część jednostek „byłaby uzbrojona w widły”.

Oczywiście rząd w Londynie mógłby zwiększyć wydatki na zbrojenia, ale kosztem zmiany priorytetów w zakresie innych pozycji budżetu, czyli ciąć środki na pomoc społeczną czy sypiącą się na Wyspach Brytyjskich służbę zdrowia. Nie jest to pomysł na to, jak wygrać kolejne wybory, z tego też powodu Sunak mówi, że dojście do poziomu 2,5 proc. wydatków na bezpieczeństwo zależy od tempa wzrostu gospodarczego.

Budżet wojskowy w Niemczech

A jak to jest w przypadku Niemiec, państwa, które zdaniem wielu winno nie tylko znacząco zwiększyć swój budżet wojskowy, ale wręcz stać się liderem Europy, zarówno w tym jak i w innych obszarach? Na początku lipca rząd Scholza przedstawił projekt budżetu na 2024 rok, którego część wojskową przeanalizowali eksperci niemieckiego think tanku DGAP. Z tego, co piszą, i to jest dobra wiadomość, wynika, że budżet resortu Borisa Pistoriusa ma wzrosnąć w przyszłym roku o 1,7 mld euro. Warto docenić to posunięcie, bo inne resorty, jak donoszą dziennikarze The Financial Times, nie miały takiego szczęścia. I tak ministerstwo zdrowia będzie musiało pogodzić się z redukcją swojego budżetu o 33 proc. (z 24 do 16 mld euro) a Lisa Paus, minister rodziny, która wnioskowała o 12 mld euro na nowy program pomocy dla dzieci, będzie musiała zadowolić się kwotą 2 mld euro. Na dodatek minister finansów Lindner, wywodzący się z liberalnej FDP, jest zwolennikiem przywrócenia zawieszonych w związku z Covid-19 limitów budżetowych. Przewidują one, m.in., że niemiecki dług publiczny nie powinien być wyższy niż 60 proc. PKB, a obecnie jest to już 67,7 proc. Wydatki rządowe mają spaść do 445,7 mld euro wobec 476 mld w tym roku, a na dodatek Lindner przeforsował radykalne kroki w zakresie planów zaciągania nowego długu. W przyszłym roku rząd federalny pożyczy na rynkach zaledwie 16,6 mld euro, w porównaniu z 45,6 mld euro w tym roku, 115,4 mld euro w 2022 r. i aż 215,4 mld euro w 2021 r. A zatem Niemcy zaczynają realizować politykę zaciskania pasa, co oznacza, że o dodatkowe środki będzie raczej trudniej niż łatwiej i wiele zależeć będzie od koniunktury gospodarczej, która obecnie nie jest dobra, bo gospodarka już drugi kwartał z rządu jest w recesji. Warto też pamiętać, że Berlin chce doprowadzić do przywrócenia zawieszonych na czas Covid-19 zasad polityki zaciągania długu przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, które limitują zarówno maksymalny poziom deficytu budżetowego, jak i relację długu do PKB. Lindner krytykuje Brukselę za zbyt ustępliwe podejście wobec problemu zadłużenia państw członkowskich i postuluje, aby te mniej zadłużone w kolejnych latach redukowały poziom swych zobowiązań wobec PKB przynajmniej o 0,5 proc. rocznie. W przypadku bardziej obciążonych długiem, a dziś są to wszystkie państwa południa Europy i Francja, ta polityka winna być aplikowana w sposób bardziej zdecydowany. Warto o tym pamiętać, zastanawiając się nad perspektywami wzrostu wydatków europejskich członków NATO na obronność. Obecnie nie ma na to pieniędzy, perspektywy zadłużania się po to, aby rozbudowywać i modernizować siły zbrojne są bardziej teoretyczne niż praktyczne, a nawet skłonność do cięć w programach społecznych i ochrony zdrowia, skokowo rozbudowanych w czasach pandemii, nie gwarantuje, jak to jest choćby w przypadku Niemiec, znaczącego wzrostu nakładów na siły zbrojne, nie mówiąc już o pozyskaniu realnych zdolności.

Księgowe sztuczki

Właśnie na przykładzie Niemiec, jak wynika to z analizy DGAP, wyraźnie widać, o jakim zjawisku realnie, jeśli pominąć buńczuczną retorykę, jest mowa. Otóż niezależnie od publicznych deklaracji kanclerza Scholza na temat osiągnięcia, i to już w 2024 roku, poziomu 2 proc. PKB na bezpieczeństwo, wyraźnie widać, że mamy raczej do czynienia ze sztuczkami księgowymi i raczej nie wchodzi w grę realna poprawa sytuacji. Jak zauważają Christian Mölling i Torben Schütz, autorzy raportu, „ogólnie jednak wydatki Niemiec na obronę na 2024 r. i ich średniookresowe planowanie finansowe do 2027 r. nie są wystarczające. Potrzebne są większe inwestycje, aby rzeczywiście zapewnić zdolności wojskowe obiecane NATO w nadchodzących latach. I choć Fundusz Specjalny przyjęty w ramach niemieckiej Zeitenwende początkowo wyglądał, jakby naprawił sytuację, to nie rozwiązał problemu trwałego finansowania”.

Przejdźmy do szczegółów. I tak, jak zauważają, budżet niemieckiego ministerstwa obrony w 2024 roku wynosił będzie 51,8 mld euro, do tego trzeba dodać 19,2 mld euro z Funduszu Specjalnego utworzonego po zapowiedziach Zeitenwende oraz 7 mld euro, które znajdują się w budżetach innych resortów, ale zostały zaliczone do wydatków wojskowych. Nawet nie biorąc pod uwagę faktu, że jest to ewidentna sztuczka księgowa, to i tak łączny poziom tak liczonych wydatków Niemiec na bezpieczeństwo wynieść ma w 2024 roku 78 mld euro, a aby mowa była o 2 proc. PKB, należałoby wydać 85 mld euro. Nie można oczywiście wykluczyć, że będą miały miejsce większe przesunięcia z funduszu specjalnego, ale nie rozwiązuje to problemu. Przede wszystkim z tego względu, że ulegnie on wyczerpaniu w roku 2026, a perspektywy przegłosowania przez Bundestag kolejnej transzy środków, które mogłyby powiększyć ten fundusz są niejasne. Co gorsze, konsumpcja 100 mld funduszu na potrzeby bieżące oznacza, iż długofalowe - a niezbędne w związku z wieloletnimi zaniedbaniami - inwestycje (zakupy nowego sprzętu) mogą ucierpieć, bo nie będzie na nie pieniędzy. „Aby szybko pokazać efekty – piszą autorzy raportu - wydaje obecnie tyle, ile można wydać, co jest posunięciem korzystnym dla krótkoterminowej gotowości operacyjnej, ale odbywa się kosztem długoterminowej modernizacji Bundeswehry”. Warto jednak dostrzec i to, że niewielki wzrost budżetu niemieckiego ministerstwa obrony, co jest dobrym zjawiskiem, odbył się kosztem cięć środków w innych agendach rządowych, które odpowiadają za obszar określany ogólnym mianem „systemu odpornościowego państwa”. Jak argumentują Christian Mölling i Torben Schütz, „podczas gdy budżet na obronę wzrósł, choć tylko nieznacznie, obraz wygląda gorzej w przypadku cywilnych zdolności budowania odporności społecznej. Fundusze na zarządzanie klęskami żywiołowymi – będące w dyspozycji np. Federalnej Agencji Pomocy Technicznej (Bundesanstalt Technisches Hilfswerk (THW)), która ma fundamentalne znaczenie dla celu „zintegrowanego bezpieczeństwa” określonego w niedawno ogłoszonej przez Niemcy Strategii Bezpieczeństwa Narodowego – pozostają w najlepszym razie na stałym poziomie, czyli faktycznie tracą siłę nabywczą”.

Mamy zatem, w przypadku Niemiec, do czynienia z położeniem nacisku na szybkie zwiększenie wydatków, tak aby już w przyszłym roku można byłoby publicznie twierdzić, że Berlin realizuje 2 proc. wskaźnik. Jest to posunięcie o charakterze wyraźnie politycznym, związane przede wszystkim ze stanem relacji sojuszniczych, bo Niemcy wyraźnie chcą wrócić do roli najlepszego sojusznika Stanów Zjednoczonych na kontynencie. Rzeczywista modernizacja Bundeswehry, nie mówiąc już o jej rozbudowie, nie jest już tak pewna, zarówno z tego względu, że 100 mld fundusz na zakup uzbrojenia ulegnie wyczerpaniu i w 2026 roku należałoby zbudować kolejny, aby mieć co wydawać w następnym roku, a Berlin podtrzymuje zapowiedzi zamrożenia budżetu resortu w obecnej wysokości już od roku 2025, co jak napisali autorzy raportu, „w efekcie już w 2025 roku zbrojenia mogą nie być finansowane z normalnego budżetu obronnego”.

Kondycja niemieckiej gospodarki

Jeśli szukać odpowiedzi na pytanie, czy w roku 2025 i kolejnych latach Berlin będzie w stanie podtrzymać obecne wydatki na zbrojenia, nie mówiąc już o ich zwiększeniu, to trzeba postawić kwestię kondycji gospodarki Niemiec. Jak napisał Matthew Karnitschnig, niemiecki korespondent Politico, obecnie mamy do czynienia nie z jej rozwojem a kryzysem, można nawet mówić o „dezindustrializacji” kraju. Niemieckie firmy, w rodzaju giganta chemicznego BASF, który niedawno poinformował o zamknięciu swych zakładów w Ludwigshafen, co oznacza zwolnienie 2,6 tys. pracowników, wynoszą się z kraju, a inwestują albo w Chinach, albo w Stanach Zjednoczonych, czy innych tańszych lokalizacjach. Decydują o tym trudności związane z rosnącymi kosztami energii, brakiem możliwości pozyskania odpowiedniej liczby wykwalifikowanych pracowników i ogólnym zacofaniem niemieckiej infrastruktury, gdzie nadal popularny jest fax, a stopień zaawansowania w zakresie e-gospodarki odstaje od wielu państw, w tym tych z Europy Środkowej. W rezultacie, jak zauważył Karnitsching, piąty rok z rzędu Niemcy odnotowują spadek inwestycji zagranicznych, które osiągnęły najniższy poziom od roku 2013, a dodatkowo te negatywne procesy zostały wzmocnione przez emigrację firm niemieckich. Gospodarka Niemiec nie jest innowacyjną, podobnie zresztą jak całej Europy. Berlin zajmuje dopiero 8 miejsce w Global Innovation Index, w Europie nie mieści się nawet w pierwszej trójce. Jeśli chodzi o prace naukowe poświęcone sztucznej inteligencji, które mają najwięcej cytowań, to w pierwszej setce w skali świata jest 68 takich ze Stanów Zjednoczonych, 27 z Chin i tylko 4 z Niemiec. „Zdolność technologii do przekształcenia gospodarki — lub pozostania w tyle — jest oczywista – argumentuje Karnitsching - gdy porówna się trajektorie rozwoju Niemiec i Stanów Zjednoczonych w ciągu ostatnich 15 lat. W tym okresie gospodarka USA, napędzana boomem w Dolinie Krzemowej, wzrosła o 76 proc. - do 25,5 bilionów dolarów, podczas gdy Niemiec wzrosła jedynie o 19 proc. - do 4,1 biliona dolarów. W ujęciu dolarowym Stany Zjednoczone dodały w tym okresie równowartość prawie trzech gospodarek Niemiec do swojej gospodarki”. Na to nakładają się problemy demograficzne, bo w ciągu najbliższych 15 lat 30 proc. Niemców, którzy narodzili się w okresie boomu, przejdzie na emeryturę. Społeczeństwo się starzeje, a to oznacza z jednej strony pogłębienie problemów kadrowych w niemieckim przemyśle, ale również powstanie silnej presji na zmianę struktury wydatków budżetowych, choćby wzrost środków przeznaczanych na ochronę zdrowia. Sytuację pogarsza kosztowna polityka w zakresie transformacji energetycznej, co nie sprzyja wzrostowi konkurencyjności. Już obecnie, jak wynika z opublikowanego w maju raportu przygotowanego przez analityków giganta ubezpieczeniowego Allianz, niemieccy producenci samochodów - a ta branża jest jednym z dominujących sektorów w gospodarce naszego sąsiada - tracą rynek, jeśli chodzi o pojazdy elektryczne, na rzecz producentów z Chin. Ich zyski, do 2030 roku, spadną o „dziesiątki miliardów euro”, jak pisze Karnitschnig, co raczej nie wpłynie korzystnie na zasobność budżetu, którym będzie dysponował Berlin. W 2022 roku wydatki publiczne wynosiły w Niemczech, jak wynika z zestawień OECD 26,7 proc. ich PKB. Więcej wydawały jedynie Francja (31,6 proc.), Włochy (30,1 proc.) oraz Austria i Finlandia (oba państwa ok. 30 proc.). W przypadku Polski było to 22,7 proc., co odpowiada wskaźnikowi Stanów Zjednoczonych. Gdyby brać przed-covidowe (dane z roku 2019) wydatki na cele socjalne, zarówno ze środków publicznych, jak i prywatnych, to Niemcy przeznaczali na to 25,4 proc. swego PKB i wyprzedzała ich w tym obszarze tylko Francja (30,1 proc.) oraz Stany Zjednoczone i Belgia. Polska, choć wiele się u nas mówi o rozbudowanym rozdawnictwie socjalnym, z naszymi 18 proc., była - w porównaniu z Niemcami - daleko w tyle.

Jeśli zatem brać pod uwagę perspektywy gospodarcze największych europejskich państw, przede wszystkim Niemiec, a także obecne trendy w zakresie poziomu zadłużenia i przywiązanie do szczodrych programów społecznych, nie mówiąc już o tzw. celach klimatycznych, to wniosek jest prosty. Stara, Zachodnia Europa nie będzie miała dodatkowych pieniędzy, ani też najprawdopodobniej woli niezbędnej do tego, aby przeprowadzać bolesne cięcia programów socjalnych po to, aby uzyskane w ten sposób środki przeznaczyć na zbrojenia. Nie omawiając już nawet kwestii pacyfizmu i niechęci tamtejszych społeczeństw do służby wojskowej oznacza to, że nie powinniśmy spodziewać się rewolucyjnych zmian. Nawet, jak się wydaje, osiągnięcie 2 proc. wskaźnika dla wielu będzie wyzwaniem, nie mówiąc już o jego przekroczeniu.