Zamrożone partnerstwo: relacje Gruzja-NATO po szczycie w Brukseli

W trakcie szczytu NATO w Brukseli po raz kolejny potwierdzono aktualność deklaracji przyszłego członkostwa Gruzji w Sojuszu, złożonej w 2008 r. w Bukareszcie, nie precyzując przy tym jednak ewentualnej perspektywy, w jakiej miałoby to nastąpić. Podstawą dalszej współpracy mają pozostać dotychczas wypracowane mechanizmy integracji.

Mimo determinacji Gruzji, obecnie brak jest większych perspektyw na członkostwo kraju w NATO. Podstawowym czynnikiem w tym względzie pozostaje brak spójności po stronie Zachodu w kwestii strategii działania względem Federacji Rosyjskiej i strach części państw członkowskich przed zaognieniem relacji z Rosją.

Przedłużający się stan zamrożonego partnerstwa Gruzja-NATO rodzi ryzyko stopniowej rewizji orientacji geopolitycznej Gruzinów i wzrostu nastrojów antynatowskich. Wydaje się również, że członkostwo Gruzji w Sojuszu pozostaje pożądanym z uwagi na względną kruchość porządku bezpieczeństwa w regionie Kaukazu Południowego.

W ramach minionego szczytu NATO w Brukseli (11-12 lipca br.) jednym z dyskutowanych tematów była kwestia rozwoju dalszej współpracy Sojuszu z Gruzją. W następstwie odbytych spotkań, w tym posiedzenia Rady Północnoatlantyckiej z prezydentami Ukrainy i Gruzji, przyjęty został szereg zapisów w tym zakresie, jednak ich ogólny wydźwięk pozostaje przede wszystkim symboliczny. Choć w trakcie szczytu kilkukrotnie zapewniano, że Gruzini zostaną w przyszłości przyjęci do NATO, to w rzeczywistości w treści deklaracji końcowych nie zawarto niczego, co wprowadzałoby nowe elementy do współpracy gruzińsko-natowskiej. W efekcie zapisy dotyczące relacji Gruzja-NATO dotyczyły przede wszystkim utrzymania w mocy ustaleń szczytu bukaresztańskiego z 2008 r. oraz kontynuacji współpracy w oparciu o wypracowane w poprzednich latach instrumenty (w tym w ramach pakietu Substantial NATO-Georgia Package, SNGP).

Same reakcje gruzińskich władz na przebieg szczytu w Brukseli pozostają wstrzemięźliwe i odzwierciedlają trzeźwą ocenę braku możliwości uzyskania zgody na akces do Sojuszu. W rezultacie zarówno prezydent kraju Giorgi Margwelaszwili jak i Minister Spraw Zagranicznych Dawid Zalkaliani podkreślali przede wszystkim pozytywy: bezprecedensową organizację Komisji Gruzja-NATO na poziomie głów państw, a także utrzymanie w mocy deklaracji przyszłego członkostwa Gruzji w Sojuszu. W przekonaniu Margwelaszwilego, istniejące już obecnie platformy współpracy można traktować jako faktyczną „techniczną” część Planu na rzecz Członkostwa (Membership Action Plan, MAP), a jedynym wyzywaniem na drodze akcesji do NATO pozostaje konieczność wypracowania konsensu wśród członków Sojuszu. Mimo to w odmiennym tonie głos w sprawie zabrała gruzińska opozycja, której przedstawiciele skrytykowali brak postępów na drodze do członkostwa kraju w NATO i określili wręcz miniony szczyt jako najmniej udany dla Gruzji w historii.

Gruzińskie aspiracje

Integracja euroatlantycka pozostaje kluczowym punktem odniesienia w gruzińskiej polityce zagranicznej jeszcze od momentu zwycięstwa Rewolucji Róż w 2003 r. i dojścia do władzy Mikheila Saakaszwilego. Choć współpraca z NATO nie startowała wówczas z zerowego pułapu (Gruzja uczestniczyła w programie Partnerstwo dla Pokoju już od 1994 r., a pierwsze deklaracje chęci członkostwa miały miejsce jeszcze za rządów Eduarda Szewardnadzego), to właśnie od tego czasu można mówić o szczególnej dynamice w tym zakresie. W ciągu zaledwie kilku lat, wydatki kraju na zbrojenia wzrosły nawet dziesięciokrotnie i w szczytowym momencie osiągnęły poziom 9,2% PKB, a sama armia została poddana kompletnej odbudowie. Pierwsze sukcesy sprawiły, że już w 2007 roku Saakaszwili publicznie deklarował, że w ciągu 2 lat Gruzja uzyska Plan Działań na rzecz Członkostwa (Membership Action Plan, MAP) oraz stanie się członkiem Sojuszu.

Gruzińskie oczekiwania zostały brutalnie zweryfikowane w 2008 r.: najpierw w kwietniu na szczycie w Bukareszcie nie przyznano Gruzji MAP (decyzja zapadła dosłownie w ostatniej chwili za sprawą weta ze strony Niemiec i Francji, w zamian złożono Gruzji obietnicę „przyszłego członkostwa”), a następnie w sierpniu wraz z wybuchem wojny z Federacją Rosyjską. Kilkudniowy konflikt zdezorganizował gruzińską armię (w błyskawicznym tempie ściągnięto do kraju m.in. dwutysięczny gruziński kontyngent z Iraku) oraz negatywnie odbił się na wiarygodności Gruzji jako potencjalnego członka Sojuszu. W rezultacie tzw. Wojna Pięciodniowa sprawiła, że perspektywa członkostwa Gruzji w NATO znacząco się oddaliła – nawet pomimo, że sami Gruzini dodatkowo zintensyfikowali reformę armii oraz uzyskali od Sojuszu nowe instrumenty współpracy: wspomnianą już Komisję Gruzja-NATO oraz tzw. Roczny Program Narodowy (Annual National Plan, ANP).

Począwszy od tego momentu w relacjach gruzińsko-natowskich panuje względna stabilność. Przez cały ten okres państwa członkowskie nie zdołały dojść do konsensu ws. akcesji Gruzji, w efekcie czego na każdym kolejnym szczycie podkreśla się, że obietnice złożone w 2008 r. w Bukareszcie pozostają w mocy, nie oferując jednocześnie Gruzinom MAP, lecz „zastępcze” instrumenty praktycznej współpracy.

Do rewizji stanowiska ws. członkostwa w Sojuszu nie doszło przy tym także po stronie gruzińskiej. Stało się tak pomimo obaw, czy Gruzja utrzyma dotychczasowy, prozachodni kurs wraz z przejęciem władzy w kraju przez oligarchę Bidzinę Iwaniszwilego i kontrolowaną przez niego partię Gruzińskie Marzenie. W rezultacie, również przed minionym szczytem w Brukseli gruzińscy decydenci podkreślali, że choć wzajemna współpraca pozostaje korzystną, to koniecznym jest zapewnienie Gruzji jasnej perspektywy przyszłego członkostwa w Sojuszu. Niezależnie zresztą od samych względów gruzińskiej racji stanu, inne stanowisko byłoby nie do przyjęcia także dla samej opinii publicznej w Gruzji, która w większości (65% wg badań National Democratic Institute z marca br.) opowiada się za członkostwem w Pakcie Północnoatlantyckim.

Euroatlantycki prymus

Pomimo braku widoków na przyjęcie w szeregi członków NATO, Gruzini niezmiennie pozostają „wzorowym” partnerem Sojuszu, starając się możliwie maksymalnie dowieść swojego zaangażowania w proces integracji euroatlantyckiej. Najbardziej chyba dobitnym dowodem na determinację władz w Tbilisi pozostaje zaangażowanie w natowskie misje wojskowe i stabilizacyjne. Jeszcze przed wybuchem Wojny Pięciodniowej, Gruzja w szczytowym momencie delegowała na wojnę w Iraku 2,300 żołnierzy – w efekcie gruziński kontyngent ustępował liczebnością jedynie amerykańskiemu i brytyjskiemu. Również obecnie, choć wciąż brak wyraźnych perspektyw członkostwa w NATO, to właśnie Gruzja pozostaje jednym z najbardziej zaangażowanych państw w misję stabilizacyjną Resolute Support w Afganistanie, utrzymując obecność 870 żołnierzy. Żołnierze stojący pod gruzińskimi i amerykańskimi flagami podczas oficjalnej ceremonii otwarcia wspólnego wielonarodowego ćwiczenia wojskowego „Noble Partner 2017” w bazie wojskowej Vaziani, pod Tbilisi, Gruzja, 30 lipca 2017 r.

Oprócz tego, co szczególnie ważne w kontekście obecnej debaty nt. wydatków na zbrojenia w ramach Sojuszu, Gruzja tradycyjnie przeznacza ponad 2% swojego PKB na obronność (obecnie 2,11%). Z uwagi na chęć sprostania natowskim wymogom, Gruzini zmieniają również samą strukturę swojego budżetu, aktualnie zbliżając się do redukcji kosztów osobowych (pensje, benefity socjalne) do poziomu poniżej 50% całości wydatków zbrojeniowych (spadek z 67% w 2017 r. do 53% w 2018 r.) oraz osiągając wymagany poziom 20% wydatków na modernizację i zakup uzbrojenia. Nie bez znaczenia pozostają wreszcie także działania Gruzji i NATO na rzecz wzrostu wzajemnej interoperacyjności: od 2015 r. w Krtsanisi funkcjonuje wspólne Centrum Szkoleniowe NATO-Gruzja, w maju br. zainaugurowany został 3-letni program ćwiczebny dla wojsk lądowych Gruzja-USA (Georgia Defense Readiness Program, GDRP) w gruzińskiej bazie Vaziani, zaś co roku w kraju odbywają się wspólne manewry wojskowe Noble Partner.

„Zamrożone partnerstwo”

Począwszy od 2,5 roku funkcjonujące już programy współpracy gruzińsko-natowskiej są oficjalnie określane przez sam Sojusz jako „wszelkie praktyczne narzędzia” w celu przygotowania kraju do członkostwa w Pakcie Północnoatlantyckim. Jednocześnie jednak w deklaracjach końcowych kolejnych szczytów NATO (w tym minionego szczytu w Brukseli) wciąż stwierdza się również, że przyznanie Gruzji MAP pozostaje „integralnym elementem” procesu akcesji kraju do struktur euroatlantyckich. Sytuacja ta w praktyce oznacza, że jedyną realną przeszkodą stojącą na drodze do gruzińskiego członkostwa w NATO pozostaje brak decyzji politycznej po stronie Sojuszu. W efekcie tworzy to przeciągający się stan zamrożonego partnerstwa, w którym, mimo wciąż zacieśnianej współpracy militarnej, brak jest większych perspektyw na przełom w postaci rozpoczęcia rozmów akcesyjnych.

Podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy pozostaje brak zgody w ramach samego Zachodu, co do strategii działania względem Federacji Rosyjskiej. Wśród części państw zachodnich (w tym przede wszystkim w Niemczech i Francji) brakuje chęci dalszego rozszerzenia Sojuszu na obszar post-sowiecki z uwagi na prawdopodobne wówczas zaognienie relacji z Rosją. Władze na Kremlu tradycyjnie bowiem postrzegają terytorium byłego ZSRR jako tzw. bliską zagranicę – obszar swoich szczególnych wpływów. Co więcej, jeżeli wziąć pod uwagę dodatkowo kluczowe znaczenie geopolityczne Kaukazu Południowego (potencjał tranzytowy, sąsiedztwo Turcji, Iranu i republik północnokaukaskich) jasnym pozostaje, że Rosjanie będą postrzegali ewentualny akces Gruzji do NATO jako zagrożenie dla swoich żywotnych interesów.

Jednocześnie można przyjmować, że zamrożony charakter gruzińsko-natowskiego partnerstwa stanowi też pochodną problemów Gruzji w dziedzinie integralności terytorialnej. Fakt istnienia separatystycznych para-państw w Abchazji i Osetii Południowej uderza oczywiście w pozycję negocjacyjną Gruzinów (Gruzja jako państwo niekontrolujące własnych granic, mogące „wciągnąć” NATO w konflikt zbrojny z Rosją), jednak wydaje się, że potencjalnie nie powinien być postrzegany w kategoriach weta. Przykładowo można wskazywać, że właśnie w ostatnich miesiącach amerykański ekspert Luke Coffey proponował, by w przypadku zaproszenia Gruzji do NATO czasowo wyłączyć gruzińskie terytoria okupowane z prowizji Artykułu 5. Paktu (mechanizm kolektywnej obrony). W tym kontekście wydaje się, że w przypadku faktycznego zaistnienia woli politycznej po stronie Sojuszu, zainteresowane strony byłyby w stanie wypracować kompromisowe rozwiązanie, odpowiadające na fakt istnienia separatystycznych para-państw.

Potencjalne zagrożenia

Dotychczasowy rozwój współpracy z NATO przynosi Gruzji szereg korzyści, jednak nie odpowiada ambicjom władz w Tbilisi jak i zwykłych obywateli, dla których podstawowym celem pozostaje przede wszystkim pełnoprawne członkostwo w strukturach Sojuszu. W efekcie przedłużający się proces integracji euroatlantyckiej i brak większych perspektyw na możliwość rozpoczęcia rozmów akcesyjnych stanowią jeden z głównych tematów podejmowanych w Gruzji przez rosyjską i prorosyjską propagandę. Tego typu narracja jest przy tym rozpowszechniana przez część mediów, przedstawicieli organizacji pozarządowych a nawet polityków i jak się zdaje – może posiadać faktyczny potencjał oddziaływania, skutkując stopniową zmianą rewizją orientacji geopolitycznej Gruzinów. Według badań National Democratic Institute, członkostwo w NATO popiera 65% badanych, zaś 20% jest jemu przeciwna, podczas gdy 5 lat wcześniej wyniki te wynosiły odpowiednio 73% i 8%. Faktyczny spadek poparcia dla integracji euroatlantyckiej jest przy tym o tyle możliwy, o ile sama wiedza nt. NATO nie jest powszechnie rozpowszechniona: przykładowo jedynie co trzeci ankietowany miał świadomość, iż członkostwo w Sojuszu nie wiąże się z potrzebą przyjęcia zachodniego, liberalnego systemu wartości. Należy też podkreślić, że szczególnie sceptycznymi wobec członkostwa w Sojuszu pozostają gruzińskie mniejszości narodowe (łącznie ok. pół miliona Ormian i Azerbejdżan żyjących we względnie ścisłych skupiskach): w ich przypadku poparcie dla NATO wynosi jedynie 26%.

Faktyczne, długotrwałe zamrożenie relacji Gruzja-NATO (lub wręcz doprowadzenie do spadku zainteresowania członkostwem w Tbilisi) może także oznaczać zmarnowaną szansę w kontekście przyszłości Kaukazu Południowego. Region ten, choć z pozoru stabilny, w rzeczywistości stanowi skomplikowaną układankę sprzecznych interesów i zaszłości historycznych, która w średniej perspektywie może ulec rozpadowi. Kluczową rolę w obecnym układzie sił na Kaukazie odgrywa bowiem przede wszystkim Rosja, pełniąca funkcję gwaranta bezpieczeństwa w kontekście konfliktu o Górski Karabach oraz uniemożliwiająca jakiekolwiek próby odzyskania przez Gruzję kontroli nad Abchazją i Osetią Płd. Tak zbudowany ład regionalny w dłuższej perspektywie wydaje się kruchy i uzależniony od sytuacji wewnętrznej w Rosji, co powinno stanowić podstawowy argument za możliwie maksymalnym zaangażowaniem NATO w regionie w myśl zasady „stabilizacja przez integrację”. Tego typu idea przyświecała już zresztą państwom Sojuszu w latach dwutysięcznych, kiedy to zadecydowano o członkostwie Albanii i Chorwacji.

Źródło: Zamrożone partnerstwo: relacje Gruzja-NATO po szczycie w Brukseli