Kto nie traktuje poważnie Izby Lordów Duchownych i Świeckich Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Północnej Irlandii – izby wyższej brytyjskiego parlamentu – naraża się na wielkie niespodzianki w sprawie Brexitu i nie tylko. Jutro 20 lutego 2017 roku Izba Lordów zacznie obrady o uchwalonej przez Izbę Gmin ustawie o wyjściu z Unii Europejskiej. W planie są trzy czytania na obradach plenarnych i praca w komisjach. Ale już wcześniej lordowie zgłosili liczne poprawki – niektóre rewolucyjne.

Rząd premier Theresy May i jej Partia Konserwatywna mają większość w Izbie Gmin, ale nie w Izbie Lordów. Większość względna w izbie wyższej należy do dużych partii opozycyjnych wobec May: do lewicowej Partii Pracy i centrowych Liberalnych Demokratów. Jeśli – co bardzo prawdopodobne – w przybliżeniu połowa lordów z małych partii i lordów niezależnych nie poprze May, istotne poprawki zostaną uchwalone. Izba Gmin – co mniej prawdopodobne, ale niewykluczone – może przyjąć przynajmniej część z nich. Jeśli izby nie uzgodnią wspólnego tekstu, Izba Lordów ma prawo blokować ustawę taką, jak ustawa o Brexicie – dla różnych rodzajów ustaw istnieją różne zasady – przez cały rok. Ponieważ legitymacja pochodzącej z mianowania lub dziedziczenia Izby Lordów jest słabsza, niż wybieranej Izby Gmin, brytyjska kultura polityczna najczęściej skłania lordów do ustępowania przed posłami. Ale niekoniecznie w sprawie tak wielkiej, jak Brexit – gdy można zapisać się w historii. A ponieważ brytyjski Sąd Najwyższy zawyrokował, że bez ustawy Zjednoczone Królestwo nie może notyfikować Unii Europejskiej zamiaru wyjścia, kompromis między izbami będzie bardziej prawdopodobny od straty roku wbrew woli wyborców, wyrażonej w referendum o Brexicie przewagą 1,3 miliona głosów już osiem miesięcy temu. Wyborcy się niecierpliwią.

Istotne z międzynarodowego punktu widzenia są trzy poprawki zgłoszone przez lordów, mające szansę trafić do ostatecznego – kompromisowego – tekstu ustawy. Dwie dotyczą zatwierdzenia umowy z Unia Europejską o warunkach wyjścia Wielkiej Brytanii i ramach jej stosunków z UE po wyjściu. Na wynegocjowanie takiej umowy Traktat o Unii Europejskiej daje dwa lata od notyfikacji zamiaru wyjścia. Według pierwszej i najszerzej popieranej poprawki, umowę zatwierdzałby brytyjski parlament. Premier May już ustnie zapowiedziała przedstawienie umowy parlamentowi do zatwierdzenia albo odrzucenia, ale w Zjednoczonym Królestwie ustne obietnice polityków są uważane za bezwartościowe, zatem wielu lordów chce wpisać do ustawy obowiązek prawny. Poprawkę tę popiera nawet część polityków Partii Konserwatywnej. Druga poprawka to rewolucyjna wersja pierwszej: umowę zatwierdzałby naród w referendum powszechnym.

Pierwsza, a zwłaszcza druga poprawka powoduje ryzyko, że Zjednoczone Królestwo wyjdzie z Unii Europejskiej bez umowy. Zgodnie z Traktatem o UE, w przypadku niepowodzenia dwuletnich negocjacji wszystkie traktaty unijne przestają obowiązywać wobec państwa wychodzącego, czyli członkostwo zupełnie ustaje. Notyfikacja zamiaru wyjścia jest nieodwołalna. Dwuletni okres może być przedłużony jednomyślną decyzją pozostałych członków Unii, lecz w warunkach niezgody byłoby to nieprawdopodobne. Wyjście bez umowy oznacza, że jedyną podstawą stosunków między byłym członkiem a zmniejszoną Unią Europejską stają się uniwersalne zasady stosunków międzynarodowych i prawa międzynarodowego. W sprawach ekonomicznych – zasady i traktaty z zakresu kompetencji między innymi Światowej Organizacji Handlu, Międzynarodowego Funduszu Walutowego i Światowej Organizacji Własności Intelektualnej. W sprawach wyjazdów do pracy, szczególnie ważnych dla Polaków – głównie z zakresu kompetencji Międzynarodowej Organizacji Pracy i Międzynarodowej Organizacji do spraw Migracji. A w sprawach edukacyjnych, także ważnych zwłaszcza dla młodych Polaków – głównie z zakresu kompetencji UNESCO. Wielka Brytania stałaby się tak odległa od reszty Europy, jak Japonia, Nowa Zelandia lub Argentyna.

Byłaby to absurdalna strata dla obu stron: brytyjskiej i unijnej. Strata grożąca dlatego, że brytyjski parlament byłby niezadowolony z umowy niezależnie od jej treści – zawsze uznałby, że Zjednoczonemu Królestwu i wyborcom należy się więcej. Rząd May może negocjować z parlamentem równolegle do negocjacji z UE, lecz nie może negocjować z narodem. Wyborcy mieliby maksymalistyczne oczekiwania i żądania: zachować wszystkie korzyści z członkostwa w Unii, ale pozbyć się wszystkich obciążeń finansowych i innych. Referendum zgodne z drugą poprawką zostałoby na pewno przegrane.

Trzecia istotna międzynarodowo poprawka dotyczy mieszkających teraz w Wielkiej Brytanii obywateli UE, wśród których najwięcej jest obywateli Polski. Lordowie zgłosili kilka wersji poprawki. Nie wszystkie dotyczą umowy z Unią. Wszystkie zmierzają do zagwarantowania – przy pomocy zapisów w umowie lub jednostronnych działań władz brytyjskich – że obywatele unijni, których Brexit zastanie w Zjednoczonym Królestwie, otrzymają prawo stałego pobytu i pracy. To ze strony lordów przyznanie, że polscy pracownicy są cenni i niezbędni. Celem poprawki – zapisanym wprost w niektórych wersjach – jest również zapewnienie symetrycznego prawa obywatelom brytyjskim w państwach UE. Lecz jeśli negocjacje umowy będą prowadzone w formule negocjacji konkurencyjnych – „moja wygrana jest twoją przegraną” – inne państwa uznają działania Wielkiej Brytanii za jednostronne ustępstwa, na które nie muszą odpowiadać. Tę formułę negocjacji wprowadzała do ówczesnej Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej brytyjska premier Margaret Thatcher, na przykład żądając „oddania naszych własnych (brytyjskich) wielkich pieniędzy”. Większość Brytyjczyków – podobnie jak Polaków – sądzi, że inne formuły negocjacji nie istnieją. Mimo, że profesjonalne podręczniki wyróżniają co najmniej pięć różnych formuł, w tym pozwalające wygrywać wszystkim stronom.

Dawne Wspólnoty Europejskie i obecna Unia Europejska – wraz z zachowującą osobne istnienie Europejską Wspólnotą Energii Atomowej – powstały dzięki formule negocjacji kooperacyjnych. Wygrywali wszyscy. Dziś Europie grozi exodus milionów ludzi z Wielkiej Brytanii na kontynent i odwrotnie, i szklany mur między białymi klifami Anglii a zielonymi polami Francji.

CZYTAJ TAKŻE: Premier Theresa May: „Brexit znaczy Brexit” – „wychodzimy z Unii Europejskiej”. Bez gwarancji dla obywateli UE w UK

CZYTAJ TAKŻE: Młodzi Brytyjczycy z Pokolenia 36 Procent nie chcą zmieniać świata. Oddają władzę rodzicom i dziadkom

CZYTAJ TAKŻE: Szkocja wyjdzie, ale z UK. Ani przez chwilę nie będzie poza UE

Grzegorz Kostrzewa-Zorbas

Autor jest ekspertem od spraw międzynarodowych, ukończył Georgetown University i Johns Hopkins University w Waszyngtonie, był dyrektorem w MSZ i MON.