Niech państwo utrzymuje nauczycieli, a samorządy niech utrzymują szkoły

Jednym z głównych problemów polskiej oświaty (a zarazem samorządów) jest to, że państwo ustala zasady i wysokość wynagrodzeń nauczycieli, ale w praktyce to gminy muszą zapewnić pieniądze na działanie szkół. W 2024 r. samorządy wydały na oświatę ponad 148 mld zł, a część oświatowa subwencji wyniosła 88 mld zł. To oznacza około 60mld zł różnicy, którą samorządy musiały pokryć z własnych pieniędzy – kosztem innych zadań.

Dziś (uśrednione dla całego kraju) realia wyglądają następująco: środki przekazywane samorządom w ramach subwencji oświatowych w przybliżeniu pokrywają koszt wynagrodzeń nauczycieli razem z pochodnymi (czyli składkami i innymi obowiązkowymi narzutami). Innymi słowy: państwowe pieniądze zasadniczo idą na pensje, a cała reszta – utrzymanie szkół jako budynków i instytucji – coraz częściej wymaga dokładania z budżetów gmin i powiatów.

Dlatego sensownym kierunkiem zmian jest prosty podział odpowiedzialności:

• Państwo niech opłaca wynagrodzenia nauczycieli (pensje + pochodne), bo to państwo decyduje o stawkach i zasadach awansu.

• Samorządy niech utrzymują placówki: budynki, media, remonty, wyposażenie, dowozy, oraz administrację, obsługę i organizację pracy szkół (sekretariaty, księgowość, obsługa techniczna, sprzątanie, konserwacje itd.).

Punkt widzenia samorządowca, który widzi oświatę nie w tabeli, a w realnych decyzjach, jest bardzo prosty: czy stać nas na dodatkowego pedagoga, czy wymienić dach, czy raczej utrzymać małą szkołę, bo jest sercem miejscowości? I są to bardzo praktyczne dylematy, zwłaszcza w biedniejszych gminach.

Dziś system finansowania edukacji jest jednym z głównych źródeł napięć między państwem a samorządami. I to napięcie nie bierze się z roszczeniowej postawy samorządowców czy ich skłonności do narzekania, ale z prostej sprzeczności konstrukcyjnej dzisiejszych rozwiązań.

Teza 1: Obecny model przerzuca na samorządy ryzyko decyzji płacowych państwa. Wynagrodzenia nauczycieli są w ogromnej mierze regulowane centralnie (podwyżki, dodatki, standardy awansu), ale dużą część rachunku za te decyzje pokrywa z własnej kieszeni samorząd, nie mając na nie wpływu. Subwencja i dotacje nie nadążają za tempem wzrostu kosztów, a luka jest zapełniana dochodami własnymi – ze szkodą dla transportu, dróg, kultury czy inwestycji.

Teza 2: System jest nieczytelny dla mieszkańców i zniechęca do racjonalizacji.

Przeciętny rodzic nie ma szans zrozumieć, dlaczego przy rosnących podatkach „nie ma na oświatę”, skoro w telewizji słyszy o kolejnych programach i miliardach na edukację. Samorząd z kolei słyszy: „macie subwencję”. Tymczasem subwencja jest mechanizmem złożonym, wieloczynnikowym, a realny koszt szkoły zależy od lokalnych warunków (sieć, dowozy, stan budynków, małe oddziały, potrzeby specjalne). Efekt jest taki, że spór o liczby przesłania rozmowę o jakości.

Teza 3: Rozdzielenie odpowiedzialności – państwo za płace, samorząd za utrzymanie i organizację – jest najprostszą drogą do stabilności i uczciwości.

W praktyce szkolnej istnieją dwa główne koszyki kosztów. Pierwszy to wynagrodzenia nauczycieli wraz z narzutami i świadczeniami – koszt w dużej mierze determinowany przez prawo i centralne decyzje. Drugi to infrastruktura i obsługa: budynki, media, remonty, dowozy, administracja, obsługa techniczna, żywienie, inwestycje oraz organizacja sieci. Ten drugi koszyk jest klasycznym zadaniem samorządu – bo to on najlepiej zna lokalną geografię, demografię i oczekiwania mieszkańców.

Proponowany model: kto decyduje, ten płaci

Państwo niech automatycznie finansuje wynagrodzenia nauczycieli według transparentnego algorytmu opartego o etaty i kwalifikacje, z pełnym pokryciem kosztów pracodawcy (ZUS, fundusze, pochodne).

Samorządy niech finansują i organizują utrzymanie placówek oraz obsługę szkół (infrastruktura, media, remonty, administracja, transport, żywienie, inwestycje), z prawem do kształtowania sieci szkół w ramach jasnych standardów dostępności.

Państwo dokłada celowe instrumenty dla zadań „ponadstandardowych”: edukacja specjalna, małe szkoły z powodów geograficznych, oddziały integracyjne, wsparcie psychologiczno-pedagogiczne – ale w formie przejrzystych dotacji, a nie nieprzejrzystych wag i wyjątków.

Mechanika rozliczeń

1. Jednostką rozliczeniową jest etat nauczycielski przypisany do szkoły (SIO – System Informacji Oświatowej jako baza danych, ale wzmocniona audytem). Państwo finansuje etaty zatwierdzone w arkuszu organizacyjnym, w granicach ramowego planu nauczania oraz standardów (np. minimalna liczebność oddziału, wyjątki geograficzne).

2. Samorząd zachowuje rolę organu prowadzącego i pracodawcy, ale płace idą przez system – podobnie jak w służbach mundurowych czy części zadań zleconych. Rozwiązanie może być technicznie proste: dotacja celowa na wynagrodzenia, rozliczana co miesiąc.

3. Standardy jakości i dostępności: państwo określa minimalne standardy (czas dojazdu, dostęp do specjalistów, bezpieczeństwo budynków), a samorząd dobiera narzędzia. To ogranicza ryzyko „oszczędzania na dzieciach”, a jednocześnie nie zabija lokalnej elastyczności.

Teza 4: Reforma ograniczy konflikty i politykę „na szkołach”.

Dziś każda podwyżka nauczycieli rozpala spór. Rząd mówi: „daliśmy”, samorząd mówi: „dopłacamy”. W nowym modelu odpowiedzialność jest jednoznaczna. Nauczyciel nie jest zakładnikiem rządowo-samorządowych przepychanek, bo jego wynagrodzenie nie zależy od kondycji budżetu gminy w danym roku.

Teza 5: Reforma poprawi efektywność wydatków bez obniżania jakości usług. Samorządy otrzymają realne narzędzia do optymalizacji kosztów utrzymania: termomodernizacje, wspólne zakupy energii, centra usług wspólnych, lepsze planowanie dowozów, racjonalne wykorzystanie budynków, łączenie obsługi itd. To są kompetencje lokalne. Z drugiej strony, samorządy nie powinny być zmuszane do tzw. optymalizacji wynagrodzeń, bo to kończy się pogorszeniem jakości (zastępstwa, braki kadrowe, doraźne cięcia).

Teza 6: Reforma jest konieczna w warunkach demografii i reguł fiskalnych.

Liczba uczniów w wielu gminach spada, ale koszty stałe szkoły nie spadają proporcjonalnie – budynek trzeba ogrzać, utrzymać, zapewnić dyżury, administrację, specjalistów i dowozy. Do tego doszły skoki cen energii oraz rosnące potrzeby w zakresie bezpieczeństwa, cyfryzacji i opieki psychologicznej. Jeśli w takim otoczeniu utrzymamy model, w którym samorząd co roku „dociąga” pensje nauczycieli z własnych dochodów, to będziemy systemowo dławić inwestycje lokalne i inne zadania publiczne. Państwo, mając większą stabilność dochodową i narzędzia makro, powinno przejąć ciężar finansowania płac, zostawiając samorządom przewidywalny koszyk zadań infrastrukturalnych.

Ryzyka i bezpieczniki

Ryzyko niepotrzebnego mnożenia etatów.

Bezpiecznik: standardy i audyt arkuszy organizacyjnych, porównywalność danych między JST, a także mechanizm korekty, jeśli szkoła znacząco odbiega od benchmarków bez uzasadnienia (geografia, specjalne potrzeby edukacyjne).

Ryzyko nierówności warunków w budynkach.

Bezpiecznik: krajowy program modernizacji infrastruktury szkolnej (środki UE i krajowe) oraz minimalne standardy BHP i cyfryzacji, kontrolowane przez odpowiedni nadzór.

Ryzyko „zrzucenia” na samorząd wszystkiego poza płacami.

Bezpiecznik: jasna definicja kosztów płacowych (wraz z pochodnymi i ustawowymi dodatkami) po stronie państwa oraz katalog kosztów utrzymania po stronie JST. Bez szarej strefy.

Ryzyko chaosu przejściowego.

Bezpiecznik: etapowanie wdrożenia w horyzoncie 18 miesięcy, z pilotażem w wybranych jednostkach samorządu terytorialnego i równoległym testem rozliczeń w SIO.

Ile to kosztuje?

Kwota potrzeb oświatowych (następca subwencji) w 2025 roku: 102,652 mld zł. Szacunkowe wynagrodzenia nauczycieli to 85 mld zł plus ok. 20-procentowe typowe pochodne pracodawcy. Razem to około 102-105 mld zł, czyli kwota porównywalna z subwencją. Państwo de facto finansuje oświatę na skalę porównywalną z pełnym kosztem zatrudnienia, ale rozdziela ją algorytmem, a nie „rachunkiem płac” w każdej JST.

Zmiana powyższa zakończy wojnę algorytmu z rzeczywistością.

Koncepcja powstała w ramach projektu Nowy Horyzont Rozwoju prowadzonego w środowisku Fundacji Republikańskiej.

Dominik Piotr Gabrysiak – radny Powiatu Zgierskiego, były Wicestarosta Zgierski, autor analiz dotyczących finansów samorządów w Fundacji Republikańskiej