NASZ WYWIAD. Prof. Łabno: Zarzuty ws. ustawy o "komisji ds. wpływów" trzeba uzasadnić. Tego nie widzimy. Członkowie komisji nie będą bezkarni

Jeśli ustawa powołująca komisję ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007–20221 w którymś ze swoich artykułów łamie zasady demokratycznego państwa prawnego - ten kto tak twierdzi, musi napisać, co konkretnie to znaczy! Która zasada, i jak, została naruszona. Tego nie widzimy - komentuje w rozmowie z portalem wPolityce.pl zarzuty niekonstytucyjności wspomnianej ustawy konstytucjonaliska prof. Anna Łabno.

wPolityce: Wiele już powiedziano o ustawie powołującej komisję ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007–20221, jednak czy dotyka się istoty zmian, które ta ustawa wprowadza?

Prof. Anna Łabno: O tej ustawie mówi się wciąż wg narracji opozycji, narzucając jej autorom pozycję obronną. I w ogóle nie zwraca się uwagi na to, że oprócz aspektu „karnego” ta ustawa może mieć także merytoryczne konsekwencje dla określonych działów administracji państwa.

Dla opozycji jest rzeczą wygodną akcentować wszystko to, co uważa ona za naruszenie praw człowieka. To jest temat tak nośny, że wystarczy rzucić hasło, i temat ten sam się rozwija. W tej ustawie są jednak przepisy dotyczące zapadłych wcześniej decyzji, np. mogłoby to dotyczyć sektora energetycznego. Jeżeli ustali się, że były podejmowane pod wpływem interesu Rosji, to możliwe jest np. ich unieważnienie w całości lub w części, sanacja stanów już powstałych w przeszłości, wskazania w jaki sposób uregulować to w nowy sposób. O tym jest mowa w art. 38 ustawy. Na to się jednak w ogóle nie patrzy, a przecież to jest istotne, ponieważ ta komisja ma na celu także poprawę sytuacji w tych sferach, w których, zdaniem specjalistów, zostały podjęte decyzje służące interesom Rosji. A jeśli ta sanacja jest niemożliwa – wtedy zadaniem jest stwierdzić, że nastąpiły naruszenia określone przez ustawę.

Celem tej ustawy nie jest tylko zastosowanie środków prewencyjnych, ale najpierw poprawa sytuacji, która powstała pod wpływem Rosji, jej interesów. To jest pierwsze zagadnienie. O tym opozycja nic nie mówi.

W zamian opozycja – oprócz alarmistycznych i ogólnych twierdzeń - powołując się na „swoich” konstytucjonalistów, mówi – jeśli wierzyć stacji TVN24 - o nawet 23 artykułach Konstytucji złamanych na wiele sposobów przez tę ustawę. „Generalnie można powiedzieć, że ona jest niezgodna z konstytucją nieomal w każdym miejscu” – mówił we wspomnianej stacji Jerzy Stępień, były prezes TK. Tymczasem – gdy chodzi o jakiekolwiek konkrety – słychać głównie o złamaniu jednego tylko, 2 art. Konstytucji. Ponoć takim złamaniem jest art. 5 ust. 3 ustawy mówiący, że środek zaradczy „można orzec tylko wtedy, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że ktoś będąc funkcjonariuszem publicznym lub członkiem kadry kierowniczej wyższego szczebla działała pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów RP, ponownie będzie dokonywała podobnych czynności”.

Z perspektywy 2 art. Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” – przyp. red.) najłatwiej jest – może nie jest to najtrafniejsze słowo – zaatakować, ponieważ on jest pojemny, powszechnie znany i bardzo nośny społecznie.

Jeśli ta ustawa w którymś ze swoich artykułów łamie zasady demokratycznego państwa prawnego - ten kto tak twierdzi, musi napisać, co konkretnie to znaczy! Która zasada, i jak, została naruszona. Tego nie widzimy.

Trzeba też popatrzeć na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Należy zwrócić uwagę, że samo hasło naruszenia zasad państwa prawnego z punktu widzenia badania konstytucyjności niewiele znaczy. Z tym trzeba powiązać konkretne prawa, konkretne postanowienia Konstytucji. W orzecznictwie Trybunału obowiązuje zasada, że takie postępowanie musi być przeprowadzone, że nie można postawić samego zarzutu naruszenia art. 2 bez wskazania innego konkretnego postanowienia Konstytucji. Tak, by zasadzie państwa prawnego nadać ukierunkowaną treść i sprowadzić do konkretnego wymiaru. To musi być ugruntowane jeszcze w jakimś konkretnym postanowieniu Konstytucji.

„Specjaliści TVN-u” twierdzą, że art. 2 Konstytucji łamie już choćby art. 1 ustawy, mówiący jedynie o tym, co ta ustawa określa (szczególny tryb postępowania, środki zaradcze i sposób prowadzenia przez speckomisję działalności informacyjnej). Nie wiem, co mieli na myśli.

Ja także tego nie wiem. Argumentowanie oparte o takie ogólne sformułowania jest być może z punktu widzenia środków masowego przekazu dobre, natomiast na poziomie już konkretnej analizy prawnej - nie. To się musi odnieść konkretnie do sprawdzenia, ustalenia jakie przepisy są naruszone, i dlaczego są naruszone. Jednym słowem: trzeba podejść do tego przy zastosowaniu fachowych środków. Dopiero wtedy można tak twierdzić. Ja uważam, że nie ma tutaj żadnego naruszenia.

Trzeba o jednej rzeczy pamiętać: kiedy przywołuje się tak ogólny przepis, jak art. 2 będący zasadą, a więc normą nieskonkretyzowaną w Konstytucji, dla której treści poszukujemy poza Konstytucją - konstytucjonalista to wie, natomiast czytelnik nie orientuje się, krytykę warto uściślić. Wtedy dopiero merytoryczna polemika czy w ogóle dyskusja jest zasadna, może prowadzić do jakichś wniosków wspólnych.

Sadzę jednak, że jest to bardzo trudne, gdyż rządzący i opozycja reprezentują zupełnie inny sposób podejścia do normy prawnej, do państwa jako takiego, a także występuje cały szereg dodatkowych okoliczności, które ich sytuują całkowicie po przeciwnych stronach.

Dotyczy to zwłaszcza spraw i dziedzin dla Polski strategicznych.

Takich jak bezpieczeństwo, sprawy zagraniczne, sojusze obronne. Przecież to są elementy w polityce państwa, odnośnie których powinno istnieć wspólne rozumienie, wspólne działanie opozycji i rządzących choćby co do spraw podstawowych. To zagadnienie rzadko się dzisiaj pojawia w naszej publicystyce. Natomiast to jest problem bardzo poważny. Nie można zmieniać polityki o 180 stopni, bo się zmienił rząd. Musi być także wspólne pojmowanie najbardziej istotnych interesów, szczególnie w polityce zagranicznej, bezpieczeństwie, w obronności.

Bardzo ważne, gdzie jest granica, poza którą nie można myśleć inaczej. Tą granicą bez-względnie musi być to, że interesy polskie nie muszą i nie powinny w wielu przypadkach łączyć się z interesami innych krajów. Mówię to w ten sposób, ponieważ jesteśmy uczestnikami organizacji międzynarodowych: UE, w szczególności NATO itd. I tam musimy ustalać wspólne interesy. Natomiast obowiązkiem każdej partii jest bezwzględna troska o niepodległość, niezależność, suwerenność własnego państwa. I to powinno wyznaczać sposób debaty oraz przyjmowanych rozwiązań prawnych.

To wymaga współdziałania także w komisji, która ma powstać.

Dlatego właśnie takie komisje powinny w swoim składzie mieć także przedstawicieli opozycji. A opozycja przecież odmówiła. Może zmieni zdanie. Trudno powiedzieć; na razie skład nie jest dyskutowany publicznie. No, ale jeżeli mówić o tego typu komisjach - to one właśnie taki cel mają do spełnienia.

Opozycja straszy, że ustawa wprowadzi kary, procesy sadowe i wyroki na rządzących od 2007 r. za ich ówczesne decyzje. Wytłumaczmy więc, co to znaczy, że komisja nie wydaje wyroków, ale decyzje administracyjne, z których wynikną środki zaradcze? Czym to się różni i jakie ma znaczenie?

Jedyną formą prawnego działania tej komisji z punktu widzenia ostatecznego rozstrzygnięcia jest wydanie decyzji, ponieważ to jest organ administracji publicznej, a organ administracji publicznej wydaje decyzje administracyjne. I od tej decyzji służy środek odwoławczy do sądu administracyjnego. I niewiele więcej można tu powiedzieć. Tak po prostu jest.

Z kolei sądy działają na innych zasadach. Wymierzają sprawiedliwość – także sądy administracyjne – wydając wyroki. To jest charakterystyczna forma, poprzez którą te instytucje działają. W związku z tym każdy z tych środków prawnych, który kończy postępowanie czy to administracyjne w omawianej przez nas komisji, czy w jakimś sądzie, ma swoją odrębną charakterystykę, odrębne zatem cechy i środki, które wobec takiego rozstrzygnięcia można zastosować.

Jest jeszcze jedna rzecz: instytucje administracji publicznej są podporządkowane ocenie sądowej kontroli decyzji. I to jest środek prawny o ogromnym znaczeniu z punktu widzenia ochrony jednostki, ponieważ sąd jest instytucją niezależną. Sędzia jest niezawisły i ma obowiązek być niezawisły.

Warto to podkreślić: niezawisłość jest obowiązkiem sędziego. Tymczasem u nas uważa się, że jest to jego przywilej. Jeżeli mamy instytucję taką, jak ta komisja, to właśnie sąd będzie - jako obiektywny, to znaczy niezaangażowany w tym postępowaniu, niezależny, a sędzia będzie niezawisły - oceniał ostateczne rozstrzygnięcie. I to jest element państwa prawnego.

Jeśli się tego nie rozumie – decyzja administracyjna brana jest za karę.

Organ przecież podlega kontroli. Można zakwestionować przed sądem te rozstrzygnięcia. Jeżeli by komisja stwierdziła, że istnieje prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa, to w tym wypadku komisja obligatoryjnie przekazuje sprawę, tzn. przedstawia odpowiednie zawiadomienie właściwym organom, a nie rozstrzyga tego sama. Podobnie w przypadku odpowiedzialności dyscyplinarnej.

Istnieje zarzut, że decyzje tej komisji będzie można zaskarżać jedynie w kwestii wymogów formalnych przy jej podejmowaniu, nie zaś co do istoty decyzji.

Artykuł 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jasno wskazuje, że także rozstrzygnięcie następuje w zakresie merytorycznym.

Warto także popatrzeć na wcześniejsze doświadczenia komisji reprywatyzacyjnej w Warszawie. Wojewódzkie Sądy Administracyjne i NSA do tej pory rozstrzygają złożone odwołania od decyzji tej komisji. Tu nie ma żadnej obawy gdy chodzi o tę komisję czy jakąkolwiek, która by podobnie działała, że rozstrzygnięcie nie będzie dotyczyło także meritum sprawy. To w przepisach jest bardzo skonkretyzowane i nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że tej ochrony merytorycznej sąd administracyjny nie zagwarantuje.

Jak rozumieć artykuł 13 ustawy o tym że „członkowie Komisji nie mogą być pociągnięci do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania funkcji w Komisji”? To także ma – zdaniem opozycji - naruszać art. 2 konstytucji.

Nikt nie jest bezkarny w żadnym przypadku. Ten przepis oznacza tylko to, że przynależność do tej komisji, oraz podejmowanie czynności, które wynikają z członkostwa w tej komisji, nie może być podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności. Nie można stawiać członkowi komisji zarzutu z tego, że jest jej członkiem. To jest coś w rodzaju immunitetu materialne-go, że fakt podejmowania członkostwa i podejmowania czynności wynikających z ustawy nie może być podstawą zarzutu. Każdy, w każdej sytuacji, jest zobowiązany - zwłaszcza członek takiej komisji - do działania zgodnie z prawem. O tym doskonale prawnicy wiedzą. Bezkarność byłaby sprzeczna z wieloma zasadami polskiego prawa, w tym państwa prawa.

Może jednak ustawodawcy nie byli dość ściśli? W artykule jest mowa o braku „odpowiedzialności za swoją działalność”.

Ale ten przepis mówi następnie o działalności „wchodzącej w zakres sprawowania funkcji w Komisji”. Tego nie da się inaczej sformułować.

Dla przykładu zacytuję art. 105 naszej Konstytucji: „Poseł nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego”. Podobieństwo jest wyraźne, a czy ktoś z naszej opozycji ten przepis kwestionuje, podnosi, że poseł powinien ponosić odpowiedzialność za to, że jest posłem?

Można jeszcze byłoby dodać, że immunitet poselski obejmuje „działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego” i podczas bycia posłem, i po wygaśnięciu jego mandatu. Na ten temat wypowiadał się nawet Trybunał Konstytucyjny, że w żadnym wypadku nie oznacza to i nie może oznaczać, że poseł jest bezkarny i może zrobić wszystko. To w ogóle nie wchodzi w rachubę. Nikt nie stoi ponad prawem, ale prawo wyznacza granice jego odpowiedzialności. Tego typu zarzuty kierowane są przez przeciwników tej ustawy ze świadomością, że trafią do odbiorcy, który tego wszystkiego nie musi wiedzieć, nie musi być przygotowany na właściwy tego odbiór.

Na koniec zapytam co w nas, Polakach, jest takiego, że każdy daje sobie prawo do stwierdzania, co jest zgodne, a co niezgodne z Konstytucją? A może to dobrze, że chcemy znać i komentować naszą Konstytucję? A jeśli tak – jak do tego komentowania podchodzić?

Sama do końca nie wiem, jak odpowiedzieć. Nieraz się nad tym zastanawiałam i przyznam szczerze, że jeżeli to jest polemika, dyskusja społeczna, debata, i przy zastosowaniu przede wszystkim dobrej woli, ażeby wyjaśnić, a nie wzajemnie doprowadzać do napięć - może jest to nawet dobre.

Dlatego że można podyskutować. Dyskusja społeczna jest potrzebna. Ona powinna służyć podniesieniu poziomu kultury prawnej. Trzeba jednak pamiętać o znaczeniu argumentacji merytorycznej. I jeżeli bierze się to pod uwagę, a więc uwzględnia jednak fachowość - myślę że to jest społecznie pożyteczne.

Rozmawiał Radosław Molenda