Jako pierwsi ujawniamy treść głośnej już (z opisów i odniesień) opinii prawnej prof. Marka Szydło dotyczącej zgodności z Konstytucją przeniesienia spraw dyscyplinarnych sędziów do Naczelnego Sądu Administracyjnego. To jedno z rozwiązań wynegocjowanego z przez zespół ministra Szymona Szynkowskiego vel Sęk projektu kompromisu, który może zakończyć spór z Komisją Europejską.
Ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów, o których mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie tylko w niczym nie narusza art. 177 Konstytucji RP, ale wręcz idealnie realizuje zawartą w nim normę, zgodnie z którą ustawodawca może w drodze ustawy zastrzec na rzecz innych sądów niż sądy powszechne właściwość do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w określonych rodzajach spraw
—- stwierdza m.in. Profesor.
A zatem, „Naczelny Sąd Administracyjny jest w tych sprawach równie dobrym sądem, jak Sąd Najwyższy lub sądy powszechne”.
PONIŻEJ ZAMIESZCZAMY CAŁOŚĆ OPINII.
Prof. dr hab. Marek Szydło Wrocław, dnia 20 grudnia 2022 r.
OPINIA PRAWNA O ZGODNOŚCI Z KONSTYTUCJĄ RP POWIERZENIA NACZELNEMU SĄDOWI ADMINISTRACYJNEMU ROZPATRYWANIA SPRAW DYSCYPLINARNYCH SĘDZIÓW SĄDU NAJWYŻSZEGO, SĘDZIÓW SĄDÓW POWSZECHNYCH I SĘDZIÓW SĄDÓW WOJSKOWYCH
Tezy niniejszej opinii prawnej:
(1) Potencjalne rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych jest zgodne z przepisami rozdziału VIII Konstytucji RP o sądach, w tym z przepisami o właściwości sądów, niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
(2) Potencjalne rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych jako takie nie narusza prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym rozwiązanie to musi być ukształtowane treściowo w sposób gwarantujący respektowanie konstytucyjnych standardów prawa do sądu, w tym sprawiedliwej procedury.
I. Przedmiot i struktura niniejszej opinii prawnej
Przedmiotem niniejszej opinii prawnej jest wykazanie, że potencjalne rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych jest zgodne z Konstytucją RP, a konkretnie jest zgodne z relewantnymi w tym zakresie przepisami rozdziału VIII Konstytucji RP zatytułowanego: „Sądy i Trybunały”.
Niniejsza opinia wykazuje przede wszystkim zgodność tego potencjalnego rozwiązania ustawowego z następującymi dwoma przepisami Konstytucji RP zamieszczonymi w jej rozdziale VIII: z art. 177 Konstytucji RP mówiącym o właściwości sądów powszechnych i innych sądów oraz z art. 184 Konstytucji RP normującym właściwość (kompetencje) Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych (zob. punkt IV niniejszej opinii prawnej).
W dalszej kolejności niniejsza opinia pokazuje zgodność wspomnianego rozwiązania ustawowego z przepisami rozdziału VIII Konstytucji RP o niezawisłości sędziów i niezależności sądów (zob. punkt V niniejszej opinii prawnej). Niniejsza opinia wykazuje też zgodność wspomnianego wyżej potencjalnego rozwiązania ustawowego z prawem do sądu wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, argumentując przy tym, że rozwiązanie to powinno zostać ukształtowane w sposób zapewniający przestrzeganie w ramach sądownictwa dyscyplinarnego sprawowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny konstytucyjnych standardów prawa do sądu, w tym sprawiedliwej procedury (zob. punkt VI niniejszej opinii prawnej).
Analiza wskazanych wyżej zagadnień prawnych jest w niniejszej opinii prawnej poprzedzona syntetycznym przedstawieniem obecnych polskich rozwiązań ustawowych dotyczących sądownictwa dyscyplinarnego sędziów oraz istoty (charakterystyki) prawnej spraw dyscyplinarnych sędziów (punkt II niniejszej opinii prawnej), co z kolei stanowi punkt wyjścia dla przedstawienia wzorców konstytucyjnych, które są w omawianym zakresie prawnie relewantne (punkt III niniejszej opinii prawnej).
To właśnie z tymi wzorcami konstytucyjnymi konfrontowane jest w niniejszej opinii projektowane powierzenie rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (zob. punkty IV, V i VI niniejszej opinii prawnej).
II. Sprawy dyscyplinarne sędziów: ustawowe unormowanie de lege lata oraz ich prawna istota (charakterystyka)
De lege lata problematyka spraw dyscyplinarnych sędziów w Polsce oraz sądownictwa dyscyplinarnego dla polskich sędziów jest unormowana w czterech ustawach: (1) w ustawie o Sądzie Najwyższym w zakresie dotyczącym sędziów Sądu Najwyższego i sędziów sądów powszechnych oraz częściowo sędziów sądów wojskowych; (2) w ustawie Prawo o ustroju sądów powszechnych w zakresie dotyczącym sędziów sądów powszechnych; (3) w ustawie Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie dotyczącym sędziów sądów administracyjnych, przy równoczesnym odpowiednim stosowaniu do odpowiedzialności dyscyplinarnej tych sędziów przepisów ustawy o Sądzie Najwyższym i ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych ; (4) w ustawie Prawo o ustroju sądów wojskowych w zakresie dotyczącym sędziów sądów wojskowych.
Powołane ustawy normują w szczególności podstawy odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, kary dyscyplinarne, postępowanie dyscyplinarne oraz właściwość sądów rozpatrujących sprawy dyscyplinarne sędziów.
W tej ostatniej kwestii wspomniane ustawy przesądzają, że sprawy dyscyplinarne sędziów Sądu Najwyższego rozpatruje Sąd Najwyższy, czyniąc to w pierwszej instancji w składzie 2 sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i 1 ławnika Sądu Najwyższego, zaś w drugiej instancji w składzie 3 sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i 2 ławników Sądu Najwyższego . Sprawy dyscyplinarne sędziów sądów powszechnych rozpatrują (i w tych sprawach orzekają): w pierwszej instancji sądy dyscyplinarne przy sądach apelacyjnych w składzie trzech sędziów albo, w określonych kategoriach spraw dyscyplinarnych, Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i jednego ławnika Sądu Najwyższego, zaś w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i jednego ławnika Sądu Najwyższego.
W sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych – czyli sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych – orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając te sprawy w pierwszej instancji w składzie trzech sędziów, zaś w drugiej instancji w składzie siedmiu sędziów.
Z kolei w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów wojskowych właściwe są: w pierwszej instancji sądy dyscyplinarne przy wojskowych sądach okręgowych w składzie trzech sędziów albo, w określonych kategoriach spraw dyscyplinarnych, Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i jednego ławnika Sądu Najwyższego, natomiast w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie dwóch sędziów orzekających w Izbie Odpowiedzialności Zawodowej i jednego ławnika Sądu Najwyższego .
Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów jest swoistą instytucją prawną dyscyplinowania (poddawania sankcjom) oraz samokontroli sędziów: grupy społecznej wyodrębnionej organizacyjnie i prawnie. Z uwagi na specyfikę celów oraz warunków działalności sędziów istnieje społeczna potrzeba ustanowienia wobec nich szczególnych standardów postępowania, o charakterze zawodowym i etycznym, a także potrzeba kontrolowania oraz zapewniania przestrzegania tych standardów w ramach instytucji odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów służy nie tylko zapewnieniu respektowania wspomnianych szczególnych reguł zachowania przyjętych jako właściwe dla środowiska sędziowskiego, ale ponadto umożliwia eliminowanie z tego środowiska osób, które wspomnianych standardów rażąco i uporczywie nie przestrzegają, względnie też nie posiadają lub przestają posiadać cechy osobowościowe uznane przez prawo za nieodzowne dla wykonywania zawodu (misji) sędziego. W swoim założeniu odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów chroni społeczny prestiż sędziów oraz gwarantuje jakość (fachowość) pracy sędziów.
Co więcej, odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów, zapewniając środowisku sędziowskiemu niezależność jurysdykcyjną w sprawach dyscyplinarnych, spełnia też istotne funkcje ustrojowo-konstytucyjne: służy ona mianowicie zapewnieniu konstytucyjnych wartości, jakimi są niezależność sądów oraz niezawisłość sędziowska.
Odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów ma charakter represyjny, w tym sensie, że stanowiące jej przejaw i realizację wymierzane sędziom kary dyscyplinarne stanowią dla ukaranych osób dolegliwość. Nie jest to rodzaj odpowiedzialności karnej i nie zmienia tego fakt, że do pewnych aspektów odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów i prowadzonego wobec nich postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu karnego lub Kodeksu postępowania karnego.
Ponieważ odpowiedzialność dyscyplinarna sędziów jest odpowiedzialnością represyjną, ustawowe unormowanie postępowania dyscyplinarnego oraz jego praktyczne prowadzenie musi implementować i realizować wszystkie gwarancje konstytucyjne ustanowione w rozdziale II Konstytucji RP, ukierunkowane na zabezpieczenie praw i wolności jednostek.
Gwarancje konstytucyjne z rozdziału II Konstytucji RP odnoszą się bowiem nie tylko do postępowań karnych (sensu stricto), ale do wszelkich postępowań represyjnych, w tym do postępowań dyscyplinarnych . Wśród tychże gwarancji konstytucyjnych, które w postępowaniu dyscyplinarnym (nie tylko zresztą wobec sędziów) muszą być przestrzegane mieści się m. in. wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawo do sądu, tj. prawo do sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych.
Wzmiankowane prawo do sądowej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych musi być przestrzegane nawet wtedy, gdy ustawodawca, szanując samodzielność i samorządność danej wyodrębnionej grupy zawodowej, powierza sprawowanie orzecznictwa dyscyplinarnego wobec członków tej grupy organom (podmiotom) reprezentującym tę grupę zawodową i mającym charakter niesądowy, np. organom samorządu zawodowego.
W przypadku sędziów wymierzanie wobec nich kar dyscyplinarnych jest de lege lata ustawową kompetencją właściwych sądów, o czym była mowa wyżej. Oznacza to, że powierzenie przez ustawodawcę wymierzania kar dyscyplinarnych właściwym sądom jest, z jednej strony, przejawem poszanowania przez ustawodawcę niezawisłości (samodzielności) sędziów i samorządności środowiska sędziowskiego, zaś z drugiej strony jest to przejaw zapewnienia sędziom konstytucyjnego prawa do sądu w postępowaniu dyscyplinarnym. Nawet zaś jeżeli w postępowaniu dyscyplinarnym wobec sędziów orzeka w pewnym zakresie nie sąd, lecz rzecznik dyscyplinarny (będący nota bene zawsze sędzią), to i tak w świetle Konstytucji RP jego orzeczenia powinny być wówczas poddane sądowej kontroli.
Co jest przy tym znamienne, w jednym ze swoich orzeczeń Trybunał Konstytucyjny uznał, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, przy czym ze stwierdzeń Trybunału można odczytać sugestię, że postępowanie dyscyplinarne nie jest wymiarem sprawiedliwości nawet wtedy, gdy prowadzi je sąd, choć jednocześnie w razie powierzenia jego prowadzenia organom niesądowym orzeczenia dyscyplinarne tych ostatnich muszą być poddane sądowej kontroli.
Niestety problem ten nie został przez Trybunał Konstytucyjny szerzej rozwinięty i definitywnie przesądzony. Gdyby uznać ten pogląd za trafny (co wszakże wydaje się wątpliwe i nie jest w niniejszej opinii podzielane), to wówczas miałoby to swoje konsekwencje dla ustalenia wzorców konstytucyjnych, w świetle których musi być badane rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu orzecznictwa w sprawach dyscyplinarnych sędziów Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, tzn. nie trzeba byłoby wówczas w ogóle badać, czy to rozwiązanie ustawowe jest zgodne z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP, gdyż te przepisy dotyczą tylko sytuacji sprawowania przez sądy wymiaru sprawiedliwości (zob. uwagi niżej w punkcie III niniejszej opinii prawnej).
W konkluzji rozważań na temat istoty czy też charakteru prawnego spraw dyscyplinarnych sędziów należy podkreślić, że rozpatrywanie tych spraw (tj. ich rozpoznawanie i rozstrzyganie), czy też, inaczej mówiąc, prowadzenie postępowań w tych sprawach i orzekanie w nich, jest przejawem represji wobec obwinionych sędziów i dlatego też rozwiązania ustawowe dotyczące rozpatrywania tych spraw oraz praktyka ich stosowania powinny realizować konstytucyjne gwarancje praw i wolności jednostek zamieszczone w rozdziale II Konstytucji RP, w tym prawo jednostek do sądu z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, łącznie ze wszystkimi standardami (wymogami) tego prawa.
W sytuacji zaś, gdy orzecznictwo w sprawach dyscyplinarnych sędziów jest powierzone samym sądom (jak to ma miejsce de lege lata i jak to ma zostać utrzymane w razie projektowanego powierzenia orzecznictwa w tych sprawach Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu), rozwiązania ustawowe z tego zakresu muszą być ponadto zgodne z przepisami rozdziału VIII Konstytucji RP o sądach, w tym z przepisami o właściwości sądów (chyba że za trafny zostanie uznany pogląd, iż postępowanie dyscyplinarne wobec sędziów, nawet prowadzone przez sąd, nie jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), niezależności sądów i niezawisłości sędziów.
III. Konstytucyjne wzorce kontroli relewantne z uwagi na przedmiot niniejszej opinii prawnej
W celu autorytatywnego ustalenia czy projektowane rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest zgodne z Konstytucją RP, należy skonfrontować to rozwiązanie przede wszystkim z następującymi przepisami Konstytucji RP, będącymi w tym zakresie relewantnymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli : (1) z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP normującym prawo do sądu; (2) z art. 177 Konstytucji RP mówiącym o podziale pomiędzy sądy powszechne i inne sądy właściwości do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych rodzajach spraw; (3) z art. 184 Konstytucji RP normującym właściwość (kompetencję) Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych (przy czym te dwa ostatnie wzorce są relewantne prawnie tylko w razie uznania, że orzekanie w sprawach dyscyplinarnych jest wymiarem sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP); (4) z art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, które normują niezawisłość sędziowską i jej gwarancje; (5) z art. 173 Konstytucji RP mówiącym o niezależności sądów.
Art. 45 ust. 1 Konstytucji RP normuje prawo jednostek do sądu, stanowiąc, że „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prawo do sądu jest jednym z podmiotowych praw podstawowych jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności w demokratycznym państwie prawa.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, konstytucyjne prawo do sądu obejmuje: (1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); (2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności; (3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy przez sąd. Sąd ten powinien być sądem właściwym, w tym znaczeniu, że powinien być wskazany jako właściwy przez ustawodawcę i że wskazany powinien być w tym względzie sąd, który ustawodawca uważa za najbardziej adekwatny do rozpatrywania danej kategorii spraw, biorąc pod uwagę m. in. specjalizację tego sądu, jego miejsce w strukturze sądownictwa, charakter danych spraw, dostosowanie rodzaju rozpatrywanych przez sąd spraw do stosowanej procedury.
Gwarantowana w ramach prawa do sądu sprawiedliwa procedura powinna zapewniać stronom uprawnienia procesowe stosowne do przedmiotu prowadzonego postępowania. W szczególności, uczestnicy postępowania sądowego muszą mieć realną możliwość przedstawienia swych racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć . Konstytucyjne prawo do sądu ma swój aspekt pozytywny, w tym mianowicie sensie, że zawiera dyrektywy zobowiązujące ustawodawcę do należytego ukształtowania systemu wymiaru sprawiedliwości w wymiarze instytucjonalnym i proceduralnym oraz zapewnienia jego efektywnego funkcjonowania. Prawo to ma wszakże również swój aspekt negatywny, wyrażający się w zakazie zamykania lub nadmiernego ograniczania dostępu do wymiaru sprawiedliwości (art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
Art. 177 Konstytucji RP odnosi się do podziału właściwości pomiędzy sądy powszechne i inne sądy w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych rodzajach spraw. W tym względzie przepis ten stanowi, że „Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.”. Przepis ten ma zastosowanie tylko do spraw związanych ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Konstytucji RP nie definiuje wprost pojęcia wymiaru sprawiedliwości, stanowiąc jedynie w art. 175 ust. 1, że „Wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe.”.
W doktrynie prawa wymiar sprawiedliwości jest rozumiany bądź przedmiotowo (jako władcze rozstrzyganie sporów prawnych), bądź podmiotowo (jako działalność sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP), bądź też w sposób przedmiotowo-podmiotowy (jako władcza działalność polegająca na rozstrzyganiu sporów prawnych przez sądy) . W niniejszej opinii akceptowana jest definicja przedmiotowo-podmiotowa wymiaru sprawiedliwości, przy jednoczesnym przyjęciu, że orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez sądy (w tym orzekanie przez sądy w sprawach dyscyplinarnych sędziów, a także kontrolowanie przez sądy orzeczeń dyscyplinarnych organów pozasądowych) jest przejawem sprawowania wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP.
Art. 177 Konstytucji RP daje ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym a innym sądem, w tym sądem administracyjnym, przy powierzaniu tym sądom sprawowania wymiaru sprawiedliwości w poszczególnych rodzajach spraw, pod warunkiem jednak wyraźnego uregulowania kognicji sądu innego niż sąd powszechny, np. sądu administracyjnego . Art. 177 Konstytucji RP pozostawia zatem ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym (lub sądem wojskowym). W braku wyraźnego wskazania w ustawie, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo sąd wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego.
Jeżeli jednak takie wyraźne wskazanie ustawowe sądu administracyjnego (albo sądu wojskowego) jako w danej kategorii spraw właściwego istnieje, to wówczas sąd powszechny nie może danej sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny (albo sąd wojskowy) nie może jej rozpatrzenia odmówić. Konstytucyjne uregulowanie z art. 177 przesądza, że kompetencja sądu powszechnego nie musi wynikać z pozytywnej normy ustawowej ją przewidującej, bowiem wystarcza brak ustawowej regulacji, ustanawiającej kompetencję innego sądu.
Art. 184 Konstytucji RP ustanawia właściwość (kompetencję) sądów administracyjnych, stanowiąc, że „Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.”. Przepis art. 184 Konstytucji RP jest adresowany do ustawodawcy, a nie bezpośrednio do sądów administracyjnych. Przepis ten nie uprawnia bowiem bezpośrednio i samoistnie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz innych sądów administracyjnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądową kontrolę administracji publicznej, lecz stanowi normę prawną wiążącą ustawodawcę w zakresie określania właściwości tych sądów.
Istotą art. 184 Konstytucji RP jest przede wszystkim zobowiązanie ustawodawcy do tego, aby w sprawach administracyjnych – czyli w sprawach poddania jednostki władztwu administracji publicznej – tak kształtował on przepisy regulujące te sprawy, aby nie wykluczyć realnej możliwości uzyskania przez jednostkę sądowej ochrony swoich praw i wolności . W tym względzie art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie, że w sprawach z zakresu administracji publicznej (sprawach administracyjnych) prawo do sądu realizowane będzie przez sądy administracyjne, ale z zastrzeżeniem, iż w uzasadnionych wypadkach sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w tym obszarze może być powierzone sądom powszechnym. Art. 184 Konstytucji RP określa sądową formę kontroli działalności administracji publicznej, ale nie przesądza zakresu kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a więc ustawodawca ma zgodnie z tym przepisem możliwość wyłączenia pewnej kategorii spraw związanych z kontrolą administracji publicznej spod kontroli sądów administracyjnych . Trybunał Konstytucyjny odnotowuje przy tym pogląd, zgodnie z którym ustawodawcy jest konstytucyjnie dozwolone powierzanie sądom administracyjnym również innych spraw niż wymienione wprost w art. 184 Konstytucji RP, a więc spraw innych niż związane z kontrolą działalności administracji publicznej, a to ze względu na przysługującą ustawodawcy swobodę kształtowania właściwości sądów, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP („Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.”). Takie rozwiązania powinny mieć jednak charakter wyjątkowy.
Art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP normują niezawisłość sędziowską i jej niektóre gwarancje. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że „Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Zgodnie zaś z art. 180 Konstytucji RP, „Sędziowie są nieusuwalni” (ust. 1), a „Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie” (ust. 2). Treścią zasady niezawisłości sędziowskiej jest stworzenie sędziemu takiej sytuacji, by podczas wykonywania swoich czynności mógł podejmować decyzje bezstronne, w sposób zgodny z własnym sumieniem i zabezpieczony od wszelkich bezpośrednich bądź pośrednich nacisków zewnętrznych. Celem zaś niezawisłości sędziowskiej jest zapewnienie należytego funkcjonowania sądownictwa, a przez to ustanowienie proceduralnych gwarancji ochrony praw i wolności jednostki.
Jedną z ustawowych gwarancji niezawisłości sędziów jest ich odpowiedzialność dyscyplinarna.
Ostatni z relewantnych w omawianym zakresie wzorców konstytucyjnych jest zamieszczony w art. 173 Konstytucji RP mówiącym o niezależności sądów. Zgodnie z tym przepisem: „Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że niezależność sądów zakłada przede wszystkim oddzielenie organizacyjne i funkcjonalne sądownictwa od organów innych władz, tak aby zapewnić sądom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania.
Niezależność ta nie znosi jednak podstawowej zasady ustrojowej RP, jaką jest zasada podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani też w żadnym stopniu jej nie modyfikuje: rozdzielone władze nie są niezależnymi od siebie elementami ustroju państwa, lecz obowiązane są współdziałać w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych . W świetle konstytucyjnej zasady niezależności sądów ustawodawca nie może wprawdzie sprawować wymiaru sprawiedliwości, ani wkraczać w te dziedziny, w których sędziowie są niezawiśli, ale jak najbardziej może (czy wręcz musi) tworzyć w ustawach podstawy prawne działalności sądów , w tym może określać właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami (tak jak to explicite przewiduje art. 176 ust. 2 Konstytucji RP).
IV. Konstytucyjna dopuszczalność rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw dyscyplinarnych sędziów w świetle art. 177 i 184 Konstytucji
Potencjalne rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów wojskowych jest zgodne z art. 177 i art. 184 Konstytucji RP, a więc nie narusza tychże przepisów Konstytucji RP normujących, odpowiednio, podział właściwości pomiędzy sądy powszechne i inne sądy oraz właściwość sądów administracyjnych. Wspomniane potencjalne rozwiązanie ustawowe tym bardziej nie narusza art. 177 i art. 184 Konstytucji RP w razie przyjęcia, że rozpatrywanie przez sądy spraw dyscyplinarnych sędziów nie jest przejawem wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP (co jest poglądem wypowiedzianym w jednym z wyroków Trybunału Konstytucyjnego ).
Ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów, o których mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie tylko w niczym nie narusza art. 177 Konstytucji RP, ale wręcz idealnie realizuje zawartą w nim normę, zgodnie z którą ustawodawca może w drodze ustawy zastrzec na rzecz innych sądów niż sądy powszechne właściwość do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w określonych rodzajach spraw.
Ustawodawca może zatem przełamać ustanowione w art. 177 Konstytucji RP domniemanie właściwości sądów powszechnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich rodzajach spraw, poprzez wyraźne przydanie innym sądom niż sądy powszechne właściwości do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w określonej kategorii spraw. W szczególności ustawodawca może w świetle art. 177 Konstytucji RP unormować ustawowo właściwość sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w określonych kategoriach spraw.
Jak stwierdza się w tym względzie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego:
„W doktrynie art. 177 Konstytucji określa się mianem „swoistego domniemania drogi sądowej”, pozostawiającego ustawodawcy wybór pomiędzy sądem powszechnym a sądem administracyjnym. W braku wyraźnego wskazania, że sądem właściwym jest sąd administracyjny (albo wojskowy), podmiot domagający się ochrony swych praw powinien zwrócić się do sądu powszechnego. Z drugiej strony – jeśli takie wyraźne wskazanie ustawowe istnieje, to sąd powszechny nie może sprawy rozpatrzyć, zaś sąd administracyjny nie może jej rozpatrzenia odmówić.” .
Wprawdzie tego rodzaju wynikająca z art. 177 Konstytucji RP swoboda we wskazywaniu sądu właściwego nie jest nieograniczona (na temat jej ograniczeń zob. uwagi niżej), niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że akurat ustawowe przydanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwości do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie narusza wspomnianej swobody ustawodawcy i nie oznacza wyjścia poza jej granice (zob. argumenty wskazane niżej).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważa się w tym względzie, że Konstytucja RP właśnie ustawodawcy przyznaje prawo i obowiązek wyboru sądu odpowiedzialnego za rozstrzygnięcie danej sprawy.
Podkreśla się przy tym, że ustawodawca, podejmując decyzję w tym zakresie i korzystając ze swojej w tym względzie swobody, powinien kierować się m. in. następującymi względami, ograniczającymi jego swobodę: (1) „rodzajem sprawy” albo „charakterem sprawy” ; (2) charakterystyką ustrojową danego typu sądu: „sądowa kontrola danej kategorii spraw powinna zostać powierzona sądowi, który jest najlepiej przygotowany do jej rozpoznania – czy to ze względu na swą specjalizację, czy też miejsce w strukturze sądownictwa” ; (3) procedurą stosowaną przez konkretny rodzaj sądu: „Konstytucja nakazuje ukształtować właściwość poszczególnych sądów tak, by rodzaj rozpatrywanych przez nie spraw był adekwatny do stosowanej procedury” ; (4) koniecznością zapewnienia, aby wszystkie sprawy w znaczeniu konstytucyjnym były objęte kontrolą sądową (powołane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zostało ukształtowane na tle prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP i będącego jego korelatem obowiązku ustawodawcy zapewnienia jednostkom tego prawa, w tym poprzez odpowiednie ustawowe ukształtowanie właściwości sądów powszechnych i innych sądów, o czym jest mowa w art. 177 Konstytucji RP).
Ewentualne przydanie przez ustawodawcę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwości do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w niczym nie naruszy powyższych wskazań Trybunału Konstytucyjnego i będzie z nimi zgodne.
I tak, po pierwsze, charakter czy też rodzaj spraw dyscyplinarnych sędziów są takie, że jak najbardziej kwalifikują się do tego, by ich rozpoznawanie i rozstrzyganie powierzyć ustawowo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym zasiadają sędziowie o wybitnych kompetencjach prawniczych i długim stażu sędziowskim lub stażu w ramach innej profesji prawniczej , którzy już de lege lata zajmują orzekaniem w sprawach dyscyplinarnych sędziów, choć obecnie jedynie w odniesieniu do sędziów sądów administracyjnych.
Sprawy dyscyplinarne sędziów nie są zatem obce sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego i tej ich specjalizacji do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów w niczym nie umniejsza fakt ich statusu sędziów sądów administracyjnych lub fakt zajmowania się dotychczas jedynie orzekaniem w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych. Sędziowie sądów administracyjnych, w tym sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są przecież normalnymi (regularnymi) sędziami i w niczym nie są gorsi od innych sędziów, podobnie jak sądy administracyjne, w których ci sędziowie orzekają w niczym nie są gorsze od sądów powszechnych. Tak właśnie słusznie stwierdza Trybunał Konstytucyjny, zauważając, że „mimo pewnych systemowych różnic między nimi – sądów administracyjnych nie wolno przeciwstawiać sądom powszechnym, a sprawowany przez nie wymiar sprawiedliwości uważać za „gorszy””.
Charakter spraw dyscyplinarnych wszystkich sędziów jest taki, że równie dobrze mogą w nich orzekać sędziowie sądów powszechnych, jak też sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota spraw dyscyplinarnych sędziów polega na wymierzaniu sankcji (dolegliwości) sędziom, którzy dopuścili się określonych ustawowo przewinień dyscyplinarnych, a przy tym przewinienia te (tzn. ich stypizowane kategorie) oraz wymierzane za nie kary dyscyplinarne są de lege lata ustawowo określone w sposób treściowo identyczny dla sędziów wszystkich sądów w Polsce, tj. sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych, sędziów sądów administracyjnych i sędziów sądów wojskowych.
Sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego de lege lata stosują te same w sensie treściowym przepisy dotyczące odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, jakie będą stosowali wobec sędziów wszystkich sądów w Polsce po ewentualnym wejściu w życie rozwiązania ustawowego powierzającego im właściwość w tym zakresie. Nie można więc powiedzieć, że charakter spraw dyscyplinarnych sędziów sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP jest taki, że wyklucza on powierzenie ich rozpatrywania sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Ci ostatni sędziowie już obecnie zajmują się rozpatrywaniem takich spraw (choć w ograniczonym podmiotowo zakresie, tzn. jedynie wobec sędziów sądów administracyjnych) i są do ich rozpatrywania dobrze przygotowani. Charakter czy też rodzaj spraw dyscyplinarnych sędziów nie są takie, by można sądzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie poradzi sobie dobrze z efektywnym rozpatrywaniem takich spraw.
Po drugie, faktu dobrego (optymalnego) przygotowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie neguje bynajmniej ustrojowa charakterystyka Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości zajmuje się przede wszystkim sprawami, o których jest mowa w art. 184 Konstytucji RP, tj. sprawuje, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej, ale ta jego podstawowa właściwość ustrojowa nie neguje konstytucyjnej dopuszczalności powierzenia mu do rozpatrywania innych jeszcze kategorii spraw, o czym jest bardziej szczegółowo mowa w dalszych rozważaniach w niniejszej opinii.
W szczególności zaś podstawowa ustrojowa właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikająca z art. 184 Konstytucji RP nie wyklucza konstytucyjnej dopuszczalności powierzenia mu orzecznictwa dyscyplinarnego wobec sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, zwłaszcza że Naczelny Sąd Administracyjny już obecnie sprawuje orzecznictwo dyscyplinarne wobec sędziów sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, choćby ze względu na swoje wysokie usytuowanie (także w sensie prestiżowym) w strukturze polskiego wymiaru sprawiedliwości, jest bardzo dobrze przygotowany do orzekania w sprawach dyscyplinarnych sędziów. Przy czym oceniając obecnie to, czy Naczelny Sąd Administracyjny jest dobrze przygotowany do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP (a której to oceny polski ustawodawca musi dokonać z uwagi na przedstawione wyżej orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego) polski ustawodawca nie może też całkowicie abstrahować od tego, że tak właśnie zdaje się uważać Komisja Europejska – instytucja unijna szczególnie w ostatnich latach wyczulona na zagadnienia wymiaru sprawiedliwości w Polsce .
Po trzecie, projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie będzie prowadziło do stosowania wobec tych sędziów w zakresie spraw dyscyplinarnych nieadekwatnej czy też nieodpowiedniej procedury. Przeciwnie, sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego będą wówczas stosowali w tym zakresie dokładnie tę samą procedurę, jaka jest obecnie stosowana w zakresie spraw dyscyplinarnych wobec sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych oraz jaka jest obecnie stosowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wobec sędziów sądów administracyjnych.
Raz jeszcze bowiem trzeba przypomnieć, że de lege lata Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawach dyscyplinarnych sędziów tego sądu stosuje odpowiednio przepisy (w tym proceduralne) o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów Sądu Najwyższego , zaś orzekając w sprawach dyscyplinarnych sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych stosuje odpowiednio przepisy (w tym proceduralne) o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów sądów powszechnych.
Ta sama procedura odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, jaka jest obecnie stosowana wobec sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych – i jaką Naczelny Sąd Administracyjny stosuje de lege lata wobec sędziów sądów administracyjnych – będzie też stosowana przez Naczelny Sąd Administracyjny po wejściu w życie projektowanego rozwiązania ustawowego powierzającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywanie spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP.
Po czwarte, projektowane powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w niczym nie zmieni pożądanego stanu prawnego, w którym wszystkie sprawy dyscyplinarne sędziów w Polsce będą objęte sądową kontrolą. Po ewentualnym wejściu w życie omawianego projektowanego rozwiązania sprawy dyscyplinarne sędziów będą objęte jednolitą sądową kontrolą sprawowaną w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Tak więc projektowane powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie naruszy tych ograniczeń czy też przesłanek, które Trybunał Konstytucyjny nakazuje ustawodawcy uwzględniać przy ustawowym określaniu właściwości sądów i przy podziale właściwości do rozpatrywania poszczególnych kategorii spraw pomiędzy różne rodzaje sądów, a więc przy korzystaniu przez ustawodawcę ze swojej swobody i kompetencji, o której mowa w art. 177 Konstytucji RP .
Potencjalne rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie naruszy art. 184 Konstytucji RP, określającego właściwość sądów administracyjnych. Rozpatrywanie spraw dyscyplinarnych sędziów nie mieści się rzecz jasna w zakresie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, którą to kontrolę przepis art. 184 Konstytucji RP powierza Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i innym sądom administracyjnym. Rzecz jednak w tym, że przepis art. 184 Konstytucji RP nie powinien być odczytywany jako normujący jedyną dopuszczalność właściwość sądów administracyjnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce.
Nie jest więc tak, że z uwagi na treść art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne mogą jedynie i co najwyżej sprawować kontrolę działalności administracji publicznej, zaś ustawodawcy nie wolno jest im przydawać właściwości do sprawowania jurysdykcji w innym zakresach. Przeciwnie, jest to konstytucyjnie dopuszczalne, choć oczywiście jedynie wyjątkowo i z dużą ostrożnością. Już zresztą de lege lata Naczelny Sąd Administracyjny zajmuje się na podstawie ustawowego upoważnienia nie tylko sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP, ale również orzekaniem w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych.
Ponadto art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza blankietowo możliwość ustawowego powierzenia sądom administracyjnym do rozpatrywania innych spraw niż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej (takie sprawy byłyby wówczas kwalifikowane ustawowo jako sprawy sądowoadministracyjne), zaś art. 3 § 3 tej ustawy upoważnia sądy administracyjne do orzekania także w innych sprawach niż te związane z kontrolą działalności administracji publicznej, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i do stosowania środków określonych w tych przepisach. Trzeba wszakże przyznać, że w doktrynie prawa administracyjnego istnieje spór odnośnie zgodności z art. 184 Konstytucji RP tego rodzaju blankietowych odesłań do innych ustaw (zob. uwagi niżej).
W przekonaniu autora niniejszej opinii prawnej art. 184 Konstytucji RP bynajmniej nie przesądza, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne mogą tylko i co najwyżej sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. W każdym bądź razie z literalnego brzmienia przepisu nie wynika wyraźnie takie ograniczenie. Sens i znaczenie przepisu art. 184 Konstytucji RP jest raczej zupełnie inne, zwłaszcza przy jego zestawieniu i wspólnym odczytywaniu razem z art. 177 Konstytucji RP („Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów.”) oraz z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP („Ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy.”).
Rzecz bowiem w tym, że art. 184 Konstytucji RP nie może być interpretowany w izolacji od innych przepisów rozdziału VIII Konstytucji RP, w tym w szczególności od przepisów, które przyznają ustawodawcy swobodę wyboru sądu właściwego w danej kategorii spraw (tj. powierzają ustawodawcy zadanie określenia właściwości sądów), choć oczywiście przy założeniu, że swoboda ta ma swoje ograniczenia, o który jest mowa wyżej w niniejszej opinii. Wykładnia systemowa wewnętrzna art. 184 Konstytucji RP nakazuje postrzegać ten przepis jako wyznaczający istotę i jądro kompetencyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego i innych sądów administracyjnych, przy jednoczesnym uznaniu, że ustawodawca ma swobodę przyznania tym sądom właściwości do sprawowania wymiaru sprawiedliwości również w niektórych innych sprawach niż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej lub właściwości do orzekania w tych innych sprawach.
Należy jedynie zastrzec, iż takie ustawowe poszerzenie właściwości sądów administracyjnych powinno być zawsze dokonywane ostrożnie i z rozwagą oraz jedynie wyjątkowo, w odniesieniu do spraw, których charakter nie wyklucza możliwości efektywnego ich załatwiania przez sądy administracyjne i przy zagwarantowaniu jednostkom sprawiedliwej procedury oraz możności uzyskania wiążącego orzeczenia w ich sprawie.
Należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny nigdy nie stwierdził w swoim orzecznictwie, że ustawodawca nie ma prawa do poszerzenia właściwości sądów administracyjnych o sprawy inne niż określone w art. 184 Konstytucji RP. W jednym ze swoich orzeczeń (w sprawie P 10/10) Trybunał Konstytucyjny rozważał tę kwestię, przywołał zróżnicowane stanowiska doktryny prawa w tym zakresie, i finalnie nie stwierdził wyraźnie, że ustawodawca może przydawać sądom administracyjnym właściwość jedynie w sprawach określonych w art. 184 Konstytucji RP.
Przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił swobodę ustawodawcy w tym zakresie, przypomniał, że
„treść konstytucyjnego prawa do sądu nie może być utożsamiana z «prawem do sądu powszechnego»” ,
a także wskazał przesłanki (czy ograniczenia), którymi musi się kierować ustawodawca przy określaniu sądu właściwego w danej kategorii spraw, w tym przy określaniu jako sądu właściwego sądu administracyjnego .
Prawne znaczenie art. 184 Konstytucji RP polega w istocie na czymś zupełnie innym niż uznanie, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjny mogą zajmować się jedynie kontrolą działalności administracji publicznej. Prawne znaczenie art. 184 Konstytucji RP jest przede wszystkim takie, że przepis ten przesądza, iż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej są domeną właściwości sądów administracyjnych i ustawodawca powinien powierzać tego rodzaju sprawy właśnie do zakresu właściwości sądów administracyjnych, a nie sądów powszechnych.
W tym sensie art. 184 Konstytucji RP przełamuje konstytucyjne domniemanie właściwości sądów powszechnych do sprawowania wymiaru sprawiedliwości we wszystkich rodzajach spraw wynikające z art. 177 Konstytucji RP: mianowicie, sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej muszą być ustawowo powierzone sądom administracyjnym. Domniemanie z art. 177 Konstytucji RP nie rozciąga się zatem na sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. W odniesieniu do takich spraw art. 184 Konstytucji RP przyjmuje domniemanie właściwości sądów administracyjnych . Tak więc art. 184 Konstytucji RP wprowadza domniemanie, że w sprawach z zakresu administracji publicznej prawo do sądu realizowane będzie przez sądownictwo administracyjne .
Co jest przy tym znamienne, art. 184 Konstytucji RP stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej „w zakresie określonym w ustawie”, i z tego konstytucyjnego odesłania do ustawy Trybunał Konstytucyjny wywodzi dopuszczalność tego, aby w uzasadnionych przypadkach ustawodawca powierzał sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w tym zakresie (tzn. w zakresie kontroli działalności administracji publicznej) sądom powszechnym, a nie sądom administracyjnym .
Art. 184 Konstytucji RP ma też takie znaczenie, że przesądza, iż w sprawach związanych z kontrolą działalności administracji publicznej, a konkretnie w sporach o prawo pomiędzy jednostką a administracją publiczną w przypadku poddania jednostki władztwu administracji publicznej, ustawodawca musi tak ukształtować stosowne przepisy, aby jednostka miała realną możliwość uzyskania sądowej ochrony swoich praw i wolności.
Wreszcie art. 184 Konstytucji RP przesądza, że przy sprawowaniu swojej jurysdykcji w sporach pomiędzy jednostką a administracją publiczną (wynikających z działalności administracji publicznej i poddania jednostki władztwu administracji publicznej) Naczelny Sąd Administracyjny i inne sądy mają sprawować nad działalnością administracji publicznej jedynie „kontrolę”, a więc nie dalej idące formy ingerencji w działalność administracji publicznej.
Sądy administracyjne mają jedynie kontrolować działalność administracji publicznej, a więc formułować zwroty stosunkowe o zgodności albo niezgodności działalności administracji publicznej z prawem, natomiast same nie mogą przejmować spraw administracyjnych do ich rozpatrzenia we własnym zakresie, a więc nie mogą wyręczać administracji publicznej w podejmowaniu przypisanych jej ustawowo działań .
Wszystko to co powiedziano wyżej o znaczeniu przepisu art. 184 Konstytucji RP nie oznacza jednak, że w jego świetle sądy administracyjne mogą tylko i wyłącznie sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.
Podobnie jak na podstawie art. 184 Konstytucji RP ustawodawca może powierzać niektóre sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej innym sądom niż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza sądom powszechnym, tak też w świetle tego przepisu nie jest wykluczone powierzanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu i innym sądom administracyjnym właściwości do rozpatrywania spraw innych niż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, aczkolwiek zawsze z dużą ostrożnością i przy upewnieniu się, że Naczelny Sąd Administracyjny lub inne sądy administracyjne będą miały w szczególności proceduralne środki ku temu, aby odpowiednio rozpoznać i rozstrzygnąć daną sprawę, w sposób respektujący prawo jednostek do sprawiedliwej procedury sądowej – co zresztą w przypadku rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów jest i będzie po stronie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapewnione (w tym ostatnim względzie zob. też uwagi niżej w punkcie VI niniejszej opinii prawnej).
Trzeba wszakże przyznać, że w doktrynie kwestia ta – tzn. konstytucyjna dopuszczalność ustawowego poszerzenia właściwości sądów administracyjnych poza sprawy określone w art. 184 Konstytucji RP – budzi pewne kontrowersje, które ujawniają się zresztą nie tylko na tle wykładni przepisu art. 184 w zw. z art. 177 Konstytucji RP, ale również na tle obowiązujących de lege lata przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które blankietowo dozwalają na to, aby Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne orzekały również w sprawach innych niż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, o ile przewidują to przepisy innych ustaw (zob. art. 1 i art. 3 § 3 powołanej ustawy).
I tak, są autorzy, którzy uznają za konstytucyjnie dopuszczalne powierzanie sądom administracyjnym innych spraw niż wymienione wprost w art. 184 Konstytucji RP, a to z uwagi na przysługującą ustawodawcy swobodę kształtowania właściwości sądów, wynikającą z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP. Autorzy ci zastrzegają jednocześnie, że takie poszerzenie kognicji sądów administracyjnych powinno mieć charakter wyjątkowy, tak aby nie prowadziło do zawężenia prawa do sądu i zniekształcenia konstytucyjnych zasad podziału właściwości między sądy powszechne i sądy administracyjne . Inni autorzy uznają z kolei, że z uwagi na treść art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą zajmować się jedynie sprawami z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, nie zaś innymi sprawami .
Wydaje się, że ostrożność w doktrynie odnośnie konstytucyjnej dopuszczalności ustawowego powierzania sądom administracyjnym w Polsce spraw innych niż sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej bierze się przede wszystkim stąd, że sądy administracyjne de lege lata sprawują wymiar sprawiedliwości zasadniczo poprzez orzekanie kasatoryjne, a nie reformatoryjne, czyli co do zasady uchylają akty lub działania administracji publicznej niezgodne z prawem albo orzekają o ich zgodności z prawem, a nie rozstrzygają w tych sprawach merytorycznie co do istoty, czyli nie podejmują rozstrzygnięć merytorycznych za administrację publiczną.
Przydanie zatem ustawowo sądom administracyjnym właściwości do rozpatrywania jakiejś szerszej kategorii spraw, np. spraw cywilnych lub karnych, groziłoby tym, że sprawy te nie będą załatwiane merytorycznie co do ich istoty, zwłaszcza, że sądy administracyjne nie mają ku temu stosownych narzędzi proceduralnych, na czym ucierpi interes jednostek poszukujących ochrony prawnej.
Niemniej jednak akurat w przypadku będących przedmiotem niniejszej opinii prawnej spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP tego rodzaju obawy są całkowicie niezasadne. De lege lata Naczelny Sąd Administracyjny już obecnie rozpatruje sprawy dyscyplinarne sędziów sądów administracyjnych i posiada ku temu stosowne ustawowe podstawy prawne oraz środki (narzędzia) proceduralne umożliwiające mu efektywne prowadzenie postępowań w tym zakresie, w tym ustalenie stanu faktycznego związanego z zarzucanym sędziemu przewinieniem dyscyplinarnym, orzeczenie o winie sędziego i wymierzenie sędziemu kary dyscyplinarnej.
Autorowi niniejszej opinii prawnej nie są znane poglądy uznające niezgodność z art. 184 Konstytucji RP tego rodzaju rozwiązania ustawowego, powierzającego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywanie spraw dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych (choć ewidentnie nie są to sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, o których mowa w art. 184 Konstytucji RP).
Sprawy dyscyplinarne sędziów mają charakter specyficzny, bo ich rozpatrywanie wiąże się z koniecznością znajomości specyfiki i metodyki pracy sędziego, z powinnością adekwatnego wyczulenia na sprawy etyki oraz godności zawodu sędziego oraz z potrzebą posiadania stosownego praktycznego doświadczenia i dorobku sędziowskiego, a więc jest zupełnie zrozumiałe, że rozpatrywanie tych spraw jest i musi zostać pozostawione samym sędziom. Z tego punktu widzenia nie ma jednak większego znaczenia to, którym sądom zostanie ustawowo powierzone zadanie orzekania w tego rodzaju sprawach (zwłaszcza, że Konstytucja RP w ogóle milczy na temat właściwości któregokolwiek sądu do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów).
Naczelny Sąd Administracyjny jest w tych sprawach równie dobrym sądem, jak Sąd Najwyższy lub sądy powszechne. Warto w tym kontekście przypomnieć, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pomimo istnienia pewnych systemowych różnic pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, sądów administracyjnych nie wolno jest przeciwstawiać sądom powszechnym, zaś sprawowanego przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości nie wolno jest uważać za „gorszy” . Również sądownictwo dyscyplinarne wobec sędziów sprawowane de lege lata przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest „gorsze” niż sądownictwo dyscyplinarne sprawowane obecnie wobec sędziów przez Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy wojskowe. Sądownictwo dyscyplinarne wobec sędziów sprawowane przez Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie też w żadnym razie gorsze w razie rozszerzenia podmiotowego zakresu jego zastosowania wobec sędziów innych sądów niż sądy administracyjne.
Projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie będzie bynajmniej stanowiło jakiegoś zasadniczego lub systemowego wyłomu w zakresie określania właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Po ewentualnym wejściu w życie tego rozwiązania Naczelny Sąd Administracyjny uzyska właściwość do merytorycznego rozstrzygania określonej kategorii spraw (tj. spraw dyscyplinarnych), ale nie będą to sprawy dotyczące ogółu obywateli i innych podmiotów prawa, lecz jedynie sprawy ściśle ograniczone podmiotowo do sędziów, i do tego związane przedmiotowo jedynie z pewnym aspektem statusu sędziego. Sprawy dyscyplinarne sędziów są to sprawy wyraźnie i w sposób kwalifikowany ograniczone podmiotowo i niedotyczące ogółu obywateli i innych podmiotów (aczkolwiek ich rozpatrywanie ma pośredni wpływ na ogół jednostek poszukujących skutecznej i sprawiedliwej ochrony prawnej przed sądami) oraz odnoszące się do szczególnego statusu sędziego (będącego zawodem na poziomie konstytucyjnym jednolitym).
Jak już przy tym parokrotnie wyżej podkreślono, w razie ewentualnego wejścia w życie omawianego tutaj projektowanego rozwiązania ustawowego Naczelny Sąd Administracyjny uzyska nie tyle zupełnie nową rodzajowo kompetencję, co raczej ulegnie poszerzeniu zakres osób, wobec których Naczelny Sąd Administracyjny będzie odtąd wykonywał kompetencję już mu ustawowo przysługującą, tj. kompetencję do sprawowania orzecznictwa dyscyplinarnego wobec sędziów.
Wszystkie powyższe argumenty – takie zwłaszcza jak: literalna i systemowa wykładnia art. 184 Konstytucji RP, uznana konstytucyjnie swoboda ustawodawcy w zakresie określania właściwości sądów, prawne znaczenie art. 184 Konstytucji RP oraz szczególny charakter spraw dyscyplinarnych sędziów – pozwalają uznać, że projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów wszystkich sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie naruszy art. 184 Konstytucji RP.
V. Konstytucyjna dopuszczalność rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw dyscyplinarnych sędziów w świetle przepisów Konstytucji RP o niezależności sądów i niezawisłości sędziów
Projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów wojskowych nie będzie niezgodne z konstytucyjną zasadą niezależności sądów ustanowioną w art. 173 Konstytucji RP. Omawiane tutaj rozwiązanie ustawowe nie będzie przecież w niczym godziło w podstawowe wartości chronione przez art. 173 Konstytucji RP, jakimi są odrębność organizacyjna sądów od innych władz w państwie oraz niezależność funkcjonalna sądów w zakresie sprawowania przez nie wymiaru sprawiedliwości.
Ustawowe poszerzenie właściwości podmiotowej Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych sędziów (o sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów wojskowych) nie będzie bynajmniej oznaczało, że w ten sposób na rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych sędziów oraz na orzekanie w tych sprawach wpływ uzyska władza ustawodawcza lub wykonawcza, a więc bynajmniej nie nastąpi tutaj wkroczenie innych władz w jądro kompetencyjne Naczelnego Sądu Administracyjnego, chronione przez art. 173 Konstytucji RP. Tym bardziej nie dojdzie do tego, że to władza ustawodawcza lub wykonawcza będzie sprawowała wymiar sprawiedliwości w sprawach dyscyplinarnych sędziów. W omawianym projektowanym rozwiązaniu ustawowym nie sposób jest więc dopatrzeć się naruszenia art. 173 Konstytucji RP.
Omawiane tutaj projektowane rozwiązanie ustawowe nie naruszy też konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów, unormowanej w art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Po ewentualnym wejściu w życie wspomnianego rozwiązania ustawowego sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadal będą niezawiśli (zakres ich niezawisłości nie ulegnie w ten sposób zmniejszeniu) i nadal przy rozpatrywaniu spraw dyscyplinarnych sędziów będą oni podlegali tylko Konstytucji oraz ustawom (a nie np. jakimś wytycznym ze strony władzy wykonawczej).
Jeżeli wymierzana przez Naczelny Sąd Administracyjny kara dyscyplinarna wobec sędziego sądu wymienionego w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP będzie polegała na usunięciu sędziego z zajmowanej funkcji lub na złożeniu sędziego z urzędu lub na przeniesieniu sędziego na inne miejsce służbowe , to będzie to następowało „jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie”, tak jak tego wymaga art. 180 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący niezawisłość sędziowską w tym względzie i określający dopuszczalne wyjątki od zasady nieusuwalności sędziów.
Ewentualne ustawowe przydanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwości do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w niczym nie wpłynie negatywnie na to, by sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogli podejmować swoje orzeczenia w sprawach dyscyplinarnych bezstronnie, w sposób zgodny z własnym sumieniem i zabezpieczony od wszelkich bezpośrednich bądź pośrednich nacisków zewnętrznych, co jest treścią konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej . Poszerzenie ustawowej właściwości sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zmieni ani relacji tych sędziów z czynnikami zewnętrznymi (w tym z innymi władzami w państwie) ani, jak należy oczekiwać, wewnętrznych przekonań tych sędziów, jakimi się kierują przy wydawaniu orzeczeń. W tym względzie projektowane rozwiązanie ustawowe nie narusza konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziów.
VI. Konstytucyjna dopuszczalność rozpatrywania przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw dyscyplinarnych sędziów w świetle prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP
Projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów wojskowych nie naruszy konstytucyjnego prawa jednostek do sądu przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, o ile – tak jak to jest planowane – wspomniane rozwiązania ustawowe będą respektowały konstytucyjne standardy prawa do sądu, w tym prawo do sądu właściwego oraz do sprawiedliwej procedury.
Prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP zawiera w swojej treści szereg praw bardziej szczegółowych, w tym prawo do sądu właściwego oraz prawo do sprawiedliwej procedury przed tym sądem, adekwatnej do rodzaju rozpatrywanej przez sąd sprawy. Konstytucyjne prawo jednostek do sądu właściwego oznacza, że to ustawodawca ma swobodę wyboru i wskazania właściwej drogi sądowej, np. przed sądem powszechnym lub sądem administracyjnym, z zastrzeżeniem, że powinien on wybrać sąd, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw.
Przy dokonywaniu przez ustawodawcę tego wyboru, uwarunkowanego jego subiektywną oceną, ustawodawca powinien brać pod uwagę szereg elementów (przesłanek), w tym m. in. specjalizację sądu wskazywanego ustawowo jako właściwy, jego miejsce w strukturze sądownictwa, charakter danych spraw powierzanych określonym sądom oraz dostosowanie rodzaju rozpatrywanych przez sąd spraw do stosowanej procedury . Zarzut naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez sąd właściwy powinien opierać się na wskazaniu, iż do rozpatrzenia sprawy skarżącego został wskazany ustawowo sąd, którego zasady i tryb postępowania są nieadekwatne do charakteru stosunku prawnego stanowiącego przedmiot „sprawy”, o której mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji .
O podobnym jak wyżej wskazane przekroczeniu przez ustawodawcę granic jego konstytucyjnej swobody w wyborze sądu właściwego nie można w żadnym razie mówić w przypadku projektowanego ustawowego powierzenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Wyżej w punkcie IV niniejszej opinii prawnej była już stosunkowo szczegółowo mowa o tym, że wybór przez ustawodawcę Naczelnego Sądu Administracyjnego jako właściwego do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP należy uznać za respektujący te przesłanki i ograniczenia, które wskazuje relewantne w tej mierze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
W szczególności, tego rodzaju wybór ustawodawcy uwzględnia następujące przesłanki: (1) charakter oraz rodzaj spraw dyscyplinarnych sędziów – sprawy te jak najbardziej kwalifikują się do tego, by ich rozpoznawanie i rozstrzyganie powierzyć ustawowo Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, a to z uwagi na zasiadanie w tym sądzie sędziów o wybitnych kompetencjach prawniczych, którzy już obecnie zajmują się na podstawie ustawowego upoważnienia rozpatrywaniem spraw dyscyplinarnych sędziów i mają w tym względzie stosowne doświadczenie, znając specyfikę pracy sędziego oraz specyfikę spraw dyscyplinarnych z ich udziałem; (2) ustrojową charakterystykę Naczelnego Sądu Administracyjnego – sąd ten zajmuje bardzo prestiżowe miejsce w strukturze polskiego sądownictwa, jest wyspecjalizowany w rozpatrywaniu spraw dyscyplinarnych sędziów, a przy tym rozpatrywanie tego rodzaju spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest blokowane przez przepis art. 184 Konstytucji RP (wyznaczający podstawową ustrojową właściwość tego sądu); (3) dostosowanie spraw dyscyplinarnych sędziów, jakie ma rozpatrywać Naczelny Sąd Administracyjny do stosowanej przez ten sąd procedury – projektowane ustawowe powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP nie będzie prowadziło do stosowania wobec tych sędziów w zakresie spraw dyscyplinarnych nieadekwatnej czy też nieodpowiedniej procedury, a wręcz przeciwnie: sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego będą wówczas stosowali w tym zakresie dokładnie tę samą procedurę, jaka jest obecnie stosowana w zakresie spraw dyscyplinarnych wobec sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych i sędziów sądów wojskowych oraz jaka jest obecnie stosowana w Naczelnym Sądzie Administracyjnym wobec sędziów sądów administracyjnych.
W żadnym wypadku nie dojdzie do tego, że rozpatrując sprawy dyscyplinarne sędziów sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny będzie stosował procedurę, która nie będzie zgodna z wymogami sprawiedliwości i jawności, a które to wymogi są elementem składowym prawa do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Stosowana w sprawach dyscyplinarnych sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny procedura będzie – podobnie jak jest de lege lata – sprawiedliwa, w szczególności w tym sensie, że zapewni obwinionym sędziom i innym stronom uprawnienia procesowe stosowne do istoty prowadzonego postępowania dyscyplinarnego. Uczestnicy postępowania dyscyplinarnego, w tym obwinieni sędziowie, będą mieli realną możliwość przedstawienia swych racji, a Naczelny Sąd Administracyjny będzie miał obowiązek je rozważyć przy orzekaniu o winie sędziego i wymierzaniu mu kary dyscyplinarnej . Sędziowie ukarani przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu dyscyplinarnym w pierwszej instancji będą mieli możliwość wniesienia odwołania do drugiej instancji, celem ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy dyscyplinarnej sędziego .
Skoro w ramach projektowanego rozwiązania ustawowego polski ustawodawca w pełni uwzględni te ograniczenia jego konstytucyjnej swobody przy wyborze sądu właściwego, to niezasadny będzie zarzut, że ustawodawca naruszył wówczas prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i że jakoby do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów powinien być wskazany – w ramach realizacji konstytucyjnego prawa jednostek do sądu – inny sąd, w szczególności sąd powszechny. Trybunał Konstytucyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że „treść konstytucyjnego prawa do sądu nie może być utożsamiana z „prawem do sądu powszechnego”. Sądy powszechne nie stanowią jedynej kategorii sądów, która powołana jest do sprawowania w RP wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji).” . Nie jest zatem zasady zarzut, że ewentualne przydanie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu właściwości do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji RP naruszy prawo do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
VII. Konkluzje
W podsumowaniu przeprowadzonych w niniejszej opinii prawnej rozważań należy jednoznacznie stwierdzić, że projektowane rozwiązanie ustawowe polegające na powierzeniu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych oraz sędziów sądów wojskowych jest zgodne z Konstytucją RP, w tym w szczególności jest zgodne z prawem jednostek do sądu w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, z przepisami Konstytucji RP o właściwości sądów (art. 176 ust. 2, art. 177 i art. 184 Konstytucji RP) oraz z konstytucyjnymi zasadami niezależności sądów (art. 173 Konstytucji RP) i niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wskazując ustawowo Naczelny Sąd Administracyjny jako właściwy do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów wymienionych w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP polski ustawodawca uczyni użytek z przysługującej mu konstytucyjnie swobody do wyboru (wskazania) sądu właściwego w określonych kategoriach spraw, nie przekraczając przy tym granic tej swobody, a więc uwzględniając m. in. charakter tych spraw, pozycję Naczelnego Sądu Administracyjnego w systemie polskiego sądownictwa oraz rodzaj stosowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny procedury.
Ważne znaczenie ma tu w szczególności okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny już de lege lata ma ustawową kompetencję do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych i jest w tym zakresie dobrze wyspecjalizowany, a przy tym – składając się z sędziów o wybitnych kompetencjach prawniczych oraz znakomitej znajomości specyfiki pracy sędziego i etosu tego zawodu – nie jest sądem gorszym niż inne sądy w Polsce, podobnie jak jego orzecznictwo dyscyplinarne w odniesieniu do sędziów nie jest w niczym gorsze od orzecznictwa dyscyplinarnego wobec sędziów sprawowanego przez inne sądy w Polsce.
Autor niniejszej opinii prawnej: Prof. dr hab. Marek Szydło Radca prawny
Publikacja dostępna na stronie: https://wpolityce.pl/polityka/628031-ujawniamy-opinie-prawna-w-sprawie-sedziow-i-nsa
