„Chcemy wyrazić stanowczy sprzeciw wobec prób klasyfikowania opinii prawnych przez pryzmat politycznego znaczenia ich konkluzji, a nie prawidłowości zawartych w nich wnioskowań” — czytamy w opinii Ośrodka Analiz Cegielskiego, do której dotarł portal wPolityce.pl. Odniesiono się w niej do zarzutów medialnych ws. analiz prawnych przygotowanych przed wyborami prezydenckimi z ubiegłego roku. Chodzi oczywiście o głosowanie korespondencyjne i raport NIK w tej sprawie. „Obie decyzje Prezesa Rady Ministrów miały zatem charakter przygotowawczy, stawiając w stan gotowości przedsiębiorców, którym powierzony miał być druk kart wyborczych oraz doręczenia i obrót dokumentami wyborczymi w zakresie korespondencyjnej formy wyborów prezydenckich. Do takiego postawienia w stan gotowości przedsiębiorcy Prezes Rady Ministrów był uprawniony na mocy” — podkreślono.

CZYTAJ RÓWNIEŻ:

— Znamy raport NIK ws. wyborów prezydenckich. Banaś: „Organizowanie wyborów na podstawie decyzji administracyjnej nie powinno mieć miejsca”

— Przygotowania do głosowania korespondencyjnego? CIR wydało oświadczenie: Premier i szef KPRM stali na straży konstytucji

— Będą dymisje po raporcie NIK? Podstawy prawne? Rzecznik rządu zapewnia: Premier i szef KPRM działali zgodnie z przepisami

— Szef Rady Legislacyjnej: Decyzje premiera o przygotowaniach do głosowania korespondencyjnego były zgodne z prawem

PEŁNA TREŚĆ ANALIZY

„Chcemy wyrazić stanowczy sprzeciw”

W ostatnich tygodniach opublikowano szereg artykułów prasowych oceniających decyzje premiera Mateusza Morawieckiego zmierzające do organizacji zeszłorocznych wyborów prezydenckich w formie korespondencyjnej. Odwoływano się w nich do tez opinii prawnych zleconych wiosną zeszłego roku przez Kancelarię Premiera, które przedstawiały różne oceny podejmowanych działań. Wymieniono wśród nich także tekst naszego autorstwa, który został przedstawiony jako korzystny dla Prezesa Rady Ministrów. Przedstawiając to stanowisko nie wskazano jednak w ogóle tez opinii ani podniesionych w niej argumentów.

W związku z tymi publikacjami czujemy się w obowiązku przedstawić treść przygotowanej przez nas w zeszłym roku analizy prawnej, sporządzonej w ramach Ośrodka Analiz Cegielskiego, która zgodnie ze skierowaną do nas prośbą stanowiła bezstronną ocenę przedstawionego problemu. Chcemy wyrazić stanowczy sprzeciw wobec prób klasyfikowania opinii prawnych przez pryzmat politycznego znaczenia ich konkluzji, a nie prawidłowości zawartych w nich wnioskowań. Taki sposób myślenia, który wychodzi z założenia o prymacie polityki nad prawem, uważamy za destrukcyjny dla kultury prawnej i niemożliwy do zaakceptowania.

Dla precyzji warto dodać, że przedmiotem opinii Ośrodka Analiz Cegielskiego były dwa zagadnienia prawne dotyczące uprawnień Prezesa Rady Ministrów w procesie wyborczym w stanie epidemii. Pierwszym była ocena podstaw i skutków prawnych decyzji Prezesa Rady Ministrów zawierających polecenia wydane spółkom Poczta Polska S.A. oraz Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. Drugim zagadnieniem była ocena zakresu uprawnień i obowiązków Prezesa Rady Ministrów w procesie wyborczym, w tym w szczególności możliwości wiążącego wpłynięcia na sposób organizacji głosowania zaplanowanego na 10 maja 2020 roku. Przedmiotem sporządzonej przez nas opinii była wyłącznie kwalifikacja prawna działań podjętych przez Prezesa Rady Ministrów i jego obowiązków w świetle obowiązujących przepisów, a nie ocena słuszności czy efektywności podjętych decyzji. Istotnym problemem na dzień sporządzania opinii było to, czy decyzje wydane przez premiera stanowiły wykonanie kompetencji PKW, czym miałyby niejako antycypować wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 roku, która zawieszała na czas epidemii stosowanie przepisów kodeksu wyborczego w zakresie ustalania przez Państwową Komisję Wyborczą wzoru karty do głosowania i zarządzania przez nią druku tych kart. Opinia wskazywała w odpowiedzi na tę wątpliwość, że żadna z przedstawionych do oceny decyzji nie stanowiła realizacji kompetencji PKW do ustalania wzoru karty do głosowania i zarządzania ich druku i tym samym do wydania żadnej z decyzji podstawa prawna w postaci przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 roku nie była konieczna.

„Do wydawania takich poleceń uprawniały go przepisy ustawy”

Co więcej, obiektywna ocena stanu prawnego prowadziła do wniosku, że Prezes Rady Ministrów swymi decyzjami przygotował wskazane podmioty do ewentualnej realizacji zadań związanych z wyborami korespondencyjnymi. Do wydawania zaś takich poleceń uprawniały go przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w stanie prawnym obowiązującym pomiędzy 31 marca a 18 kwietnia 2020 r.

Przepisy ustawy przewidywały szczególne uprawnienie Prezesa Rady Ministrów do wydawania, także z własnej inicjatywy, poleceń obowiązujących osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców, o ile polecenia te pozostawały w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. W opinii wskazano, że do zakresu tej nieostrej przesłanki należały działania, które na podstawie aktualnej wiedzy medycznej, według chwili ich podejmowania, zmierzają do ograniczania rozprzestrzeniania się COVID-19.

Decyzje Prezesa Rady Ministrów

Korzystając z tak przyznanych uprawnień, decyzją z 16 kwietnia 2020 r. Prezes Rady Ministrów polecił Poczcie Polskiej S.A. realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, polegających na podjęciu i realizacji niezbędnych czynności zmierzających do przygotowania przeprowadzenia wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. w trybie korespondencyjnym, w szczególności poprzez przygotowanie struktury organizacyjnej, zapewnienie niezbędnej infrastruktury oraz pozyskanie koniecznych zasobów materialnych i kadrowych [podkreślenia autorów opinii]. Do zawarcia umowy z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych S. A. decyzja wyznaczała ministra właściwego do spraw aktywów państwowych.

Kolejną decyzją Prezes Rady Ministrów polecił Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. realizację działań w zakresie przeciwdziałania COVID-19, polegających na wydrukowaniu odpowiedniej liczby kart do głosowania, instrukcji głosowania korespondencyjnego oraz oświadczeń o osobistym i tajnym oddaniu głosu na karcie do głosowania, niezbędnych do przeprowadzenia głosowania korespondencyjnego w wyborach Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w 2020 r. Do zawarcia umowy z Polską Wytwórnią Papierów Wartościowych S. A. decyzja wyznaczała ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

„Realizacja polecenia ma na celu przeciwdziałanie COVID-19”

W obu decyzjach Prezes Rady Ministrów wskazał, że realizacja polecenia ma na celu przeciwdziałanie COVID-19 poprzez zapobieżenie rozprzestrzenianiu się wirusa w wyniku gromadzenia się ludzi w dużych grupach w następstwie realizacji przez nich czynnego prawa do głosowania w wyborach prezydenckich w formie wizyty w lokalu wyborczym. Niniejsze zadanie jest podyktowane koniecznością ochrony zdrowia i życia osób biorących udział w wyborach.

Decyzje Prezesa Rady Ministrów nie określały koniecznych dla ewentualnego druku kart: treści kart wyborczych, wzoru kart do głosowania czy liczby kart, jakie miałyby zostać wydrukowane. Brak ustaleń w tym zakresie pozwalał jedynie na przygotowanie potencjału do realizacji wydruku w oczekiwaniu na określenie treści i wzoru oraz liczby kart przez właściwy organ.

Skoro decyzje premiera nie ustalały ani wzoru karty do głosowania, ani nie stanowiły zarządzenia ich druku, nie wymagały podstawy prawnej w postaci art. 102 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (ustawa nie obowiązywała w dniu wydania decyzji), który to przepis zawiesił na czas stanu epidemii stosowanie przepisów kodeksu wyborczego w zakresie ustalania przez Państwową Komisję Wyborczą wzoru karty do głosowania i zarządzania przez nią druku tych kart.

„Obie decyzje Prezesa Rady Ministrów miały zatem charakter przygotowawczy”

Obie decyzje Prezesa Rady Ministrów miały zatem charakter przygotowawczy, stawiając w stan gotowości przedsiębiorców, którym powierzony miał być druk kart wyborczych oraz doręczenia i obrót dokumentami wyborczymi w zakresie korespondencyjnej formy wyborów prezydenckich. Do takiego postawienia w stan gotowości przedsiębiorcy Prezes Rady Ministrów był uprawniony na mocy art. 11 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, który wprost przewidywał możliwość powierzenia przedsiębiorcy prac związanych z prowadzeniem przygotowań do realizacji zadań objętych poleceniami (…) mających charakter planistyczny oraz obciążał finansowaniem takich planistycznych działań przedsiębiorcę.

W kontekście niedawnych doniesień prasowych szczególne znaczenie ma wyrażona w naszej opinii ocena drugiego z badanych zagadnień. W opinii potwierdziliśmy bowiem, że ustawowe kompetencje nie pozwalają Prezesowi Rady Ministrów na wiążące wpływanie na organizację wyborów w zakresie zarezerwowanym dla właściwości Państwowej Komisji Wyborczej. W obowiązującym stanie prawnym organem uprawnionym do przeprowadzenia wyborów na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest Państwowa Komisja Wyborcza, zaś próba wpływania przez Prezesa Rady Ministrów na sposób organizacji procesu głosowania, w tym obsadę składu komisji wyborczych, stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Nie było zatem możliwe przejęcie przez Prezesa Rady Ministrów kompetencji do organizacji komisji wyborczych w wyborach prezydenckich zaplanowanych na 2020 r. w związku z komunikatem Państwowej Komisji Wyborczej z 7 maja 2020 r., zgodnie z którym głosowanie w dniu 10 maja miało nie zostać przeprowadzone. Tym samym, wobec komunikatu PKW, wybory w tym terminie nie mogły się odbyć.

„Ocena prawna (…) uwzględniała szereg czynników”

Nawet tak skrótowe przedstawienie wywodu prawnego zawartego w opinii Ośrodka Analiz Cegielskiego dowodzi, że ocena prawna złożonego i dynamicznego stanu prawnego i faktycznego w pierwszych miesiącach epidemii COVID-19 uwzględniała szereg czynników i w sposób systematyczny i logiczny badała podstawy prawne decyzji. Co równie istotne, a całkowicie pominięte przez autorów ostatnich prasowych doniesień, opinia przez nas sporządzona miała swój precyzyjnie określony zakres i w naturalny sposób nie mogła obejmować oceny prawnej – a tym bardziej oceny zasadności - działań prawnych i faktycznych podjętych przez upoważnionych ministrów i wskazane w decyzjach podmioty. Ten zakres badania byłby możliwy w odrębnej opinii, po przedstawieniu stosownych informacji, w tym dokumentów źródłowych, dotyczących stanu faktycznego i prawnego.

Dr Tymoteusz Zych

Adw. Jerzy Kwaśniewski

Łukasz Bernaciński

Ośrodek Analiz Cegielskiego