Trybunał Konstytucyjny powinien jak najszybciej zająć się rozpatrzeniem wniosku Prokuratora Generalnego. Zbigniewa Ziobry, z którym wystąpił on 4 października 2018 r. Chodzi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 267 traktatu o funkcjonowaniu UE, normującego procedurę prejudycjalną przed Trybunałem Sprawiedliwości UE

— mówi portalowi wPolityce.pl dr hab. Lech Mażewski, historyk prawa, politolog, wykładowca akademicki, autor książki „Wiele hałasu o nic? Konflikt wokół Trybunału Konstytucyjnego w latach 2015-2016 w perspektywie rozważań modelowych” wydanej przez Wydawnictwo Von Borowiecky.

wPolityce.pl: W złagodzonej formie wraz z upływem kadencji trzech sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a przede wszystkim ze względu na wybór na opróżnione stanowiska Krystyny Pawłowicz i Stanisława Piotrowicza, powróciła sprawa tego sądu. Zajmował się Pan kwestią sporu wokół składu Trybunału Konstytucyjnego, który wybuchł w 2015 r. Proszę przypomnieć, o co chodziło wówczas?

Dr hab. Lech Mażewski: 25 czerwca 2015 r. głosami koalicji PO-PSL została uchwalona ustawa o Trybunale Konstytucyjnym. Zawarty w niej był art. 137, który dawał Sejmowi jednorazową możliwość wyboru sędziów konstytucyjnych niejako na zapas. Wynikało to stąd, że kadencja parlamentu upływała wcześniej niż kończyła się kadencja tych sędziów, a wybór nowych sędziów przez Sejm jest możliwy tylko w sytuacji, gdy ich kadencja upływała w trakcie trwania kadencji Sejmu. Przepis art. 137 miał charakter jedynie fakultatywny, a nie obligatoryjny, a więc wszystko zależało od decyzji większości sejmowej, a przypomnę, że z sondaży wynikało, że koalicja PO-PSL przegra zbliżające się wybory do parlamentu.

Czy koalicja PO-PSL skorzystała z uprawnienia zawartego w art. 137 nowej ustawy o TK?

8 października 2015 r., tuż przed upływem VII kadencji Sejmu, dokonany został głosami koalicji PO-PSL wybór 5 sędziów konstytucyjnych, mimo że ich kadencja upływała między 6 listopada a 9 grudnia 2015 r. Towarzyszył temu wadliwy tryb zgłoszenia ich kandydatur. Prezydent Bronisław Komorowski zarządził wybory parlamentarne na 25 października 2015 r. Tym samym Sejm VII kadencji, dokonując wyboru sędziów TK, miał świadomość, że kadencje sędziów, których wybiera, wygasną już po wyborach, a być może nawet i po wygaśnięciu kadencji samego Sejmu VII kadencji. Dzień ten zależał od terminu, na jaki Andrzej Duda Prezydent RP, zresztą dr nauk prawnych, wyznaczy pierwsze posiedzenie nowo wybranego Sejmu. Im wcześniej nastąpiłoby to, tym większa liczba sędziów, a nawet wszyscy, byłaby wybrana niezgodnie z Konstytucją RP. Słowem, tych sędziów wybranych na zapas mogło być więcej niż dwóch, o czym orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 grudnia 2015 r., a zależało to jedynie od decyzji nowego prezydenta. Gdyby na pierwsze posiedzenie nowy Sejm został zwołany przed 6 listopada 2015 r., co w pełni byłoby zgodne z art. 109 ust. 2 Konstytucji RP, wszyscy oni nie staliby się sędziami, gdyż ich wybór nastąpił z naruszeniem Konstytucji RP.

Czy w przeszłości mieliśmy do czynienia z taką sytuacją?

Inaczej postąpił Sejm II kadencji, który postanowił nie obsadzać 3 nowych stanowisk sędziów (utworzonych po powiększeniu składu TK z 12 do 15 sędziów, o czym stanowiła nowa Konstytucja RP) i pozostawić to nowo wybranemu Sejmowi, mimo że formalnie jego kadencja kończyła się 20 października 1997 r., a więc na dzień przed pierwszym posiedzeniem nowo wybranego Sejmu. Tu koalicja SLD-PSL zachowała się przyzwoicie i nie skorzystała z posiadanego uprawnienia – mimo że i tym razem było wiadomo z sondaży, że przegra wybory. To ciekawe, że większą przyzwoitością wykazał się SLD niż PO, o PSL nie wspominam, bo oni w sytuacji, która nie dotyczy ich żywotnych interesów, związanych z obsadą stanowisk w administracji rządowej i spółkach skarbu państwa, podporządkowują się większościowemu koalicjantowi.

Jak ostatecznie został rozstrzygnięty spór o wybór sędziów konstytucyjnych w 2015 r.?

Jak już wspomniałem, najpierw TK w wyroku z 3 grudnia 2015 r. stwierdził, iż dwóch spośród pięciu wybranych sędziów w dniu 8 października 2015 r. zostało wybranych z naruszeniem prawa. Co do pozostałych sędziów orzeczono, że możliwość dokonania ich wyboru była zgodna z Konstytucją RP, aczkolwiek Trybunał nie zajął się oceną zgodności z prawem samych wyborów, bo to akty stosowania prawa, a nie stanowienia prawa, zatem nie podlegają kognicji sądu konstytucyjnego. Z niewiadomych powodów prezes Rady Ministrów Beata Szydło nie podjęła decyzji o publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw. Swoje stanowisko Trybunał Konstytucyjny potwierdził w postanowieniu z 7 stycznia 2016 r., w sprawie związanej z kontrolą uchwał Sejmu z 25 listopada 2015 r. o unieważnieniu wyboru sędziów z 8 października 2015 r., a następnie uchwał o wyborze kolejno Henryka Ciocha, Marka Muszyńskiego, Lecha Morawskiego, Julii Przyłębskiej i Piotra Pszczółkowskiego na stanowisko sędziów konstytucyjnych. Postępowanie uległo umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia, bo mamy do czynienia z aktami stosowania prawa a nie stanowienia. W efekcie stanowiska zajętego przez Trybunał, decyzje Sejmu w sprawie wyboru sędziów konstytucyjnych mają charakter ostateczny, a odpowiedzialność za całą sprawę spoczywa wyłącznie na Sejmach VII i VIII kadencji.

Dlaczego niektóre media nawet dziś część sędziów ostatecznie wówczas wybranych nazywają „tzw. sędziami TK”, „sędziami-dublerami”, „uzurpatorami” itp.? Czy uprawnione są te opinie?

Tego rodzaju wypowiedzi należy traktować jako dyfamacyjne, gdyż mają na celu wyłącznie dyskredytację obecnego składu Trybunału Konstytucyjnego, a nie wyjaśnienie stanu prawnego. Ale dużą odpowiedzialność za to ponosi Jarosław Kaczyński, prezes PiS, doktor nauk prawnych. Niestety, po pierwsze nie zadał sobie trudu, aby publicznie wyjaśnić problemy prawne związane z wyborami sędziów konstytucyjnych w 2015 r., a po drugie, zastanawiają losy wniosku ministra Ziobry w TK…

Skąd tyle politycznej gorączki związanej z ich wyborami zarówno w 2015 r. jak i w 2019 r.?

Koalicja PO-PSL chciała doprowadzić do sytuacji, w której będzie miała duży stopień pewności, że bez względu na wynik wyborów parlamentarnych ustawy przyjęte przez PiS będą kwestionowane w TK jako niekonstytucyjne. Ten sam manewr chce powtórzyć prezes PiS na wypadek przegranej Andrzeja Dudy w wyborach prezydenckich, tyle że teraz TK miałby stwierdzać niekonstytucyjność ustaw uchylających rozwiązania prawne przyjęte przez parlament w latach 2015-2019.

Jak Pan ocenia działalność orzeczniczą TK w obecnym kształcie personalnym?

Działalność orzeczniczą Trybunału pod prezesurą mgr Przyłębskiej oceniam nie najlepiej. Nie tyle ze względu na malejącą liczbę rozstrzygniętych spraw, co przede wszystkim z powodu uchylania się od rozstrzygnięcia kwestii o charakterze fundamentalnym. Gdyby wniosek o stwierdzenie niekonstytucyjności przerywania ciąży z powodów wad genetycznych płodu został złożony za prezesury prof. Andrzeja Zolla, a nawet prezesury prof. Andrzeja Rzeplińskiego, to nie tylko ta sprawa zostałyby rozpatrzona, ale z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że ze względu na treść art. 38 Konstytucji RP, który głosi: „Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia”, tzw. aborcja eugeniczna zostałaby w Polsce zakazana. Tak samo nie rozumiem, dlaczego TK nadal nie wypowiedział się, co to znaczy, że Rzeczpospolita Polska jest państwem „urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej” (art. 2 in fine Konstytucji RP). Tłumaczono, że dlatego Trybunał nie zajmował się dotychczas tą sprawą, bo dominowali w nim przedstawiciele sił liberalnych, czy tak jest nadal? Nie mówię tego, jako człowiek lewicy, gdyż nie mam z nią nic wspólnego, ale jako prawnik, który chciałby wiedzieć, jaka jest treść art. 2 in fine Konstytucji RP.

W swej książce „Wiele hałasu o nic?…” pisał Pan, że po uspokojeniu sytuacji wokół TK kolejnym przedmiotem sporu stanie się Sąd Najwyższy. Tak się rzeczywiście stało. Czy SN jest dziś w sporze z władzą ustawodawczą i wykonawczą? Na czym ten spór polega?

Rzeczywiście pisałem o możliwym konflikcie między TK a SN, ale odnosiłem to do sporu o to, do którego z tych organów należy dokonywanie wykładni prawa sądowego. Od samego początku, czyli od momentu swego powstania w 1917 r., takie uprawnienie posiadał SN, ale w spadku po Radzie Państwa w 1989 r. podobną kompetencję otrzymał także TK i w dodatku często z niej korzystał. Ostatecznie tego prawa Trybunał został pozbawiony decyzją ustawodawcy konstytucyjnego, co znalazło potwierdzenie na gruncie ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Obecne spory tyczą czegoś innego, a mianowicie obsady stanowisk sędziowskich w SN oraz samego ustroju tego organu. Nie wiadomo, z jakiego powodu przywódcy PiS mówią tu o walce z postkomuną, kiedy w rzeczywistości chodzi o nadmierny aktywizm sędziowski orzekających, motywowanych w swym orzecznictwie coraz bardziej progresywnymi poglądami. W szerszej perspektywie rzecz by tyczyła zakresu uprawnień niewybieralnych przedstawicieli nowoczesnej arystokracji, piastującej liczne stanowiska państwowe, w stosunku do tych posiadanych przez lud i jego reprezentantów. Bez znalezienia ustrojowej równowagi między tymi trzema czynnikami demokracja rozumiana jako rządy większości przestanie istnieć. Problem ten występuje współcześnie we wszystkich demokracjach liberalnych całego Zachodu. Wystarczy przypomnieć, że w 2000 r. to federalny Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych większością 5 do 4 dokonał wyboru George’a W. Busha na stanowisko prezydenta. Nigdzie w Europie czegoś takiego jeszcze nie było, acz Sąd Najwyższy Wielkiej Brytanii, rozstrzygający o tym, czy premier Boris Johnson ma prawo zawiesić obrady parlamentu, zmierza w tym samym kierunku.

Jaką rolę w sporze wokół SN może odegrać niedawny wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie systemu dyscyplinarnego wobec sędziów?

Przepisy dotyczące Izby Dyscyplinarnej Sądu Najwyższego zostały wprowadzone przez parlament jako element reformy polskiego sądownictwa. Sprawą zajął się TSUE, bo SN wystosował do niego pytanie prejudycjalne, czy utworzona od podstaw Izba Dyscyplinarna jest sądem niezależnym a jej sędziowie niezawiśli, biorąc pod uwagę, że zostali oni wybrani przez Krajową Radę Sądownictwa, która nie daje rękojmi niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej. W wyroku z 19 listopada 2019 r. sąd luksemburski stwierdził, że, co prawda, sprawy związane z ustrojem i sposobem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości należą do kompetencji państw członkowskich, ale to sam SN ma rozstrzygnąć, czy Izba Dyscyplinarna jest niezależna i czy może ona rozpoznawać sprawy dotyczące przechodzenia sędziów w stan spoczynku. Jeśli SN uzna, że Izbie Dyscyplinarnej brak niezależności, może przestać kierować do niej sprawy dotyczące stanu spoczynku sędziów. Czy SN skorzysta z tego wyroku w celu poszerzenia swoich kompetencji, wkrótce się dowiemy.

Czy mogłoby to prowadzić do powstania rodzaju anarchii w systemie sądownictwa w Polsce?

Gdyby SN skorzystał z sugestii zawartej w wyroku TSUE z 19 listopada 2019 r., miałoby to przede wszystkim charakter contra legem, bo nie ma takiego uprawnienia na gruncie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym. Na mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie podlegają „tylko Konstytucji oraz ustawom”. Oznacza to związanie sędziów SN wolą ustawodawcy wyrażoną w ustawie o SN, chyba że dopuścimy istnienie rozproszonego modelu badania konstytucyjności prawa, w ramach którego SN odmówiłby stosowania niektórych przepisów ustawy o SN jako niekonstytucyjnych. Takie rozstrzygnięcie odnosiłoby się jedynie do rozpatrywanego przypadku, nie mając charakteru erga omnes. W rzeczywiście mogłoby to prowadzić do kolejnych zawirowań w systemie wymiaru sprawiedliwości w Polsce, ale słowo „anarchia” byłoby (chyba jeszcze?) na wyrost. Prof. Marek Safjan, sędzia TSUE, nie jest tak oszczędny w słowach i w wywiadzie dla „Rzeczpospolitej” mówi wprost: „Istnieje ryzyko powstania ogromnego chaosu prawnego”.

Czy można uniknąć takiej sytuacji?

Oczywiście tak. Jeśli istnieją jakieś wątpliwości wśród sędziów SN co do konstytucyjności przepisów w sprawach dyscyplinarnych wobec sędziów czy ich przechodzeniu w stan spoczynku, to Pierwszy Prezes SN może w każdej chwili zwrócić się do TK w trybie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji RP ze stosownym wnioskiem.

Czy poza tym jeszcze jakąś rolę miałby tu do odegrania TK?

Trybunał Konstytucyjny powinien jak najszybciej zająć się rozpatrzeniem wniosku Prokuratora Generalnego. Zbigniewa Ziobry, z którym wystąpił on 4 października 2018 r. Chodzi o zbadanie zgodności z Konstytucją RP art. 267 traktatu o funkcjonowaniu UE, normującego procedurę prejudycjalną przed Trybunałem Sprawiedliwości UE. Ale przecież już pod prezesurą prof. Rzeplińskiego w wyroku z 16 listopada 2011 r. Trybunał zajmował się sprawą możliwej kolizji między rozstrzygnięciem TK i TSUE. W wyroku stwierdzono, że „ze względu na art. 8 ust.1 Konstytucji, TK  jest zobowiązany do takiego pojmowania swej pozycji, że w sprawach zasadniczych, o wymiarze ustrojowym, zachowa pozycję „sądu ostatniego słowa””. Rozpatrując wspomniany wniosek Prokuratora Generalnego, nawiązano by do istniejącego orzecznictwa TK co do pierwszeństwa Konstytucji RP wobec prawa UE, a także do jednostkowego przypadku badania zgodności aktu pochodnego prawa UE z Konstytucją RP w trybie skargi konstytucyjnej z art. 79 Konstytucji RP, co ma charakter dość wyjątkowy na tle orzecznictwa sądów konstytucyjnych w innych państwach członkowskich. Warto by tę linię orzeczniczą Trybunału w obronie pierwszeństwa Konstytucji RP, a w gruncie rzeczy suwerenności państwa polskiego, kontynuować.

Jaki wpływ na funkcjonowanie państwa ma możliwy konflikt między organami wymiaru sprawiedliwości a władzą ustawodawczą i wykonawczą?

Wyłącznie anarchizujący życie publiczne.

Czy w tej sytuacji, i wobec złej opinii o funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości w ogóle, widzi Pan szansę na ustanowienie wyboru sędziów przez obywateli? Wymagałoby to zmiany konstytucji, ale by ją w tym zakresie zmienić, trzeba przynajmniej zacząć o tym mówić.

Na początek trzeba przypomnieć, że wybory sędziów ustanawiała Konstytucja PRL i natychmiast art. 5 przepisów wprowadzających zawiesił stosowanie tego urządzenia prawnego na rzecz powoływania i odwoływania sędziów przez Radę Państwa, co ostatecznie zostało usankcjonowane w noweli konstytucyjnej z 10 lutego 1976 r. Cała doktryna prawa stała na stanowisku, że to dobre rozwiązanie, bo wzmacniało niezawisłość sędziowską, acz nadal Rada Państwa mogła odwołać sędziego, jeśli nie dawał rękojmi należytego wykonywania obowiązków sędziego. W  ZSRS zasada wyboru sędziów przez obywateli na czas określony obowiązywała aż do samego końca, ale chyba jest jasne, gdzie sędziowie cieszyli się większym zakresem niezawisłości.

To są argumenty trochę ad absurdum, bo przecież w USA wybory sędziów przez obywateli są czymś powszechnych od czasów niemal kolonialnych.

To prawda, ale rzecz tyczy tylko sędziów stanowych a nie federalnych, którzy są powoływani przez prezydenta za radą i zgodą Senatu.

A zatem czy nic nie dałoby się zrobić w Polsce w tym zakresie?

Od dawna przygotowywany jest powrót do instytucji sędziów pokoju, którzy zostali przywróceni w Polsce po II wojnie światowej i istnieli aż do 1950 r., a więc do momentu, kiedy rozpoczęto wprowadzać sowieckie wzorce ustrojowe. Mogliby sądzić oni w drobnych sprawach cywilnych i karnych i być powoływani równocześnie z wyborem wójta i rady gminy. Oczywiście, wymagałoby to zmiany Konstytucji RP w zakresie trybu powoływania sędziów. Po zebraniu i analizie stosownych doświadczeń można by się zastanawiać, co dalej z wyborami sędziów przez obywateli.

Rozmawiał Tomasz Plaskota