Trybunał w Królestwie Prawa

uwagi do wyroku TK z 3 grudnia 2015 r.

Wyroki sądów, trybunałów są przedmiotem analiz, krytycznych tekstów, prac naukowych, podlegają ocenie. W demokratycznym społeczeństwie dyskusja jest czymś normalnym, a nawet koniecznym. Nie oznacza to podważania roli sądów, tak jak nie podważa roli sądu prawo każdego sędziego do złożenia zdania odrębnego. Do tego niezwykle rzadko mamy do czynienia z takim kąskiem, radykalną różnicą zdań na szczytach władzy. To prawdziwy rarytas w morzu nudnych, powtarzanych frazesów i formułek. Zdarzenia rozpalające tak gorące dyskusje trafiają się raz na wiele lat …

To największy kryzys konstytucyjny z udziałem TK od czasu sporu Trybunału z Sądem Najwyższym w połowie lat 90. na tle powszechnie obowiązującej wykładni ustaw (p.o.w.u.), której ustalanie należało do kompetencji TK. Sąd Najwyższy zaczął odmawiać stosowania tej wykładni przy wyrokowaniu w konkretnych sprawach, wychodząc z założenia, że sędziowie podlegają wyłącznie ustawom, a więc nie p.o.w.u., ustalenie interpretacji przez TK konserwuje znaczenie norm, a w orzekaniu potrzebne jest dynamiczne ujęcie w zależności od stanu sprawy i zmiany stosunków. Co ważne, podejmowanie wykładni przez TK w sytuacji, gdy w danej kwestii stanowisko zajął SN, podrywa jego autorytet. I Prezes SN zgłosił 22 listopada 1996 r. wniosek o rozpoznanie przez Sąd Najwyższy kwestii prawnej – czy sędziowie sądów powszechnych i SN są związani p.o.w.u. dokonywaną przez TK. Sytuacja zmierzała do zamanifestowania niezależności SN uchwałą wprost odmawiającą stosowania wykładni TK. Nie bez znaczenia były podnoszone przez naukę prawa zarzuty o wykraczanie przez Trybunał poza granice wykładni, o prawotwórstwo, o tworzenie reguł, których nie ma w przepisach, o wchodzenie w rolę ustawodawcy. Ten bezprecedensowy spór na szczytach władzy doprowadził w 1997 r. do odebrania Trybunałowi tej kompetencji i unieważnienia wszystkich uchwał wykładniczych na mocy Konstytucji RP (art. 239 ust. 3). Pozostawiono orzekanie o konstytucyjności aktów normatywnych. Do dzisiaj spotyka się w sądownictwie powszechnym niechęć do uznawania wyroków TK.

Ale TK nie poddał się tak łatwo woli Ustrojodawcy. W sukurs przyszły tzw. wyroki interpretacyjne. Są to wyroki, które formalnie wykonują kompetencje do orzekania o zgodności przepisów z Konstytucją, ale zawierają wykładnię, z tym że nie w uzasadnieniu, a w sentencji wyroku, co jest wiążące, jak p.o.w.u. Obok tego spotykamy tzw. wyroki zakresowe, w których orzeka się o zgodności przepisów, ale w zakresie wskazanym przez TK.

Problem w tym, że Trybunał jako organ stojący na straży zasady państwa prawnego, jest szczególnie zobowiązany do przestrzegania Konstytucji RP, w tym wyrażonej w art. 7 zasady legalizmu (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa) oraz tak mocno obecnego w jego orzecznictwie zakazu domniemania kompetencji.

II

Jak to wygląda w przypadku wyroku z 3 grudnia K 34/15 ? Przypomnijmy, że wszystkie 5 osób do TK wybrano nie na ogólnych zasadach, ale przy zastosowaniu przepisu przejściowego wprowadzonego ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064). Przepis ten, czyli art. 137, stanowi, iż w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015, termin na zgłoszenie kandydata wynosi 30 dni od dnia wejścia w życie ustawy, co oznaczało termin do 30 września, a więc przed wyborami parlamentarnymi. Trybunał orzekł, iż art. 137:

1) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest zgodny z art. 194 ust. l Konstytucji;

2) w zakresie, w jakim dotyczy sędziów Trybunału, których kadencja upływa odpowiednio 2 i 8 grudnia 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. l Konstytucji.”.

Zamiast orzeczenia wyłącznie w sferze normatywnej, o tym, czy przepis (norma prawna) jest zgodny z Konstytucją, mamy orzekanie także w sferze faktów. Przez użycie formuły „w zakresie” orzeczenie zmierzające do oceny tego, czy powołanie osób wskazanych kadencji jest zgodne z prawem. Przepis art. 137 stał się osnową do skonstruowania narracji, zawierającej ocenę, czy nawet próbę osądzenia przebiegu zdarzeń. Przepis ten wbrew powszechnym twierdzeniom nie był podstawą prawną powołań. Był podstawą prawną zgłoszenia kandydatów. Podstawa prawna powołań to: art. 194 ust. 1 Konstytucji i art. 17 ust. 2 ustawy o TK. I tak wyrok ten zaczął funkcjonować. „Mówi się” nie o przepisie ustawy, a o powołaniu osób. A przecież TK nie mógł orzekać o zgodności powołania osób z Konstytucją, ponieważ powołanie osób nie jest stanowieniem prawa, to nie akt normatywny, to nie jest przepis prawa.

W związku z powyższym, wykonaniem wyroku TK nie może być jakiekolwiek działanie Sejmu, prezydenta, dotyczące powołania do TK. Przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału jest czynność prawodawcza lub treść aktu normatywnego albo jego części (art. 101 ustawy o TK). W przypadku orzeczenia o niezgodności przepisu, traci on moc obowiązującą albo powinien być zmieniony. Jeżeli w wyniku utraty mocy powstaje luka prawna, niezbędne jest uchwalenie odpowiedniego przepisu wypełniającego tę lukę. Przedmiotem wyroku był art. 137, ale jako przepis przejściowy na 2015 r. z zakreślonym terminem zastosowania do 30 września, przeszedł ad acta, do historii i nie wymaga interwencji ustawodawcy.

III

Dlaczego Trybunał, stojący na straży niezależności sądownictwa konstytucyjnego, nie orzekł o całkowitej niekonstytucyjności art. 137? Poruszamy się w sferze normatywnej. Przecież przepis ten wykorzystany przy powoływaniu 5 sędziów przez Sejm poprzedniej kadencji, określony jako przepis przejściowy, przeznaczony do zastosowania wyłącznie w 2015 r., stanowił wyłom od reguł dotyczących zgłoszenia kandydatów, niezależnie od tego, w którym roku i w jakiej kadencji następuje powołanie. Taki wyrok byłby najwyraźniejszą manifestacją niezależności TK. Ostrzeżeniem: jakiekolwiek manipulowanie, stosowanie wyjątków od stałych, ponadkadencyjnych norm, jest zamachem na pozycję ustrojową TK. Komunikatem najprostszym: żadnych manewrów przy Trybunale.

W samym orzeczeniu jest sprzeczność. Fragment uzasadnienia: „Możliwa jest oczywiście sytuacja, gdy Sejm nie zdoła obsadzić stanowiska sędziego Trybunału ze względu na różne okoliczności faktyczne, takie jak np. brak poparcia kandydata bądź krótkie terminy przeprowadzenia procedury wyborczej ze względu na bliskie wybory parlamentarne. W takim wypadku obowiązek wyboru sędziego Trybunału przechodzi w naturalny sposób na kolejny Sejm.” .

W świetle powyższego przepis art. 137 zakreślający w konsekwencji 30 września jako ostateczny termin do zgłaszania kandydatur w 2015 r. był dysfunkcyjny w całym zakresie, gdyż mógł prowadzić do niemożności wyboru w 2015 r. wszystkich 5 osób do TK, czyli do naruszenia normy, przewidującej 15 osobowy skład Trybunału.

IV

Niezależnie od powyższego, przyjrzyjmy się wyrokowi i uzasadnieniu.

„Artykuł 194 ust. 1 Konstytucji wyznacza kadencję sędziego Trybunału na stały okres 9 lat. Ustanowienie względnie długiej kadencji potwierdza, że w polskim modelu ustrojowym nastąpiło rozerwanie wszelkich więzi między sądem konstytucyjnym a konfiguracją polityczną urzędującego Sejmu. Normy konstytucyjne implicite zakładają, że w składzie Trybunału mogą znaleźć się sędziowie wybrani przez dwa (a niekiedy nawet trzy) kolejne Sejmy, co „zapewnia sui generis pluralizm składu Trybunału i ułatwia zachowanie bezstronności i niezawisłości wobec zmieniających się większości parlamentarnych” (L. Garlicki, jw., s. 8).” Uzasadnienie s. 59.

Przy czym do identyfikacji „poszczególnych konfiguracji politycznych” posłużył się TK przepisem dotyczącym formalnego rozgraniczenia kadencji, czyli art. 98 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji: „Kadencje Sejmu i Senatu rozpoczynają się z dniem zebrania się Sejmu na pierwsze posiedzenie i trwają do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.”. Nie jest to więc występująca w powszechnej świadomości identyfikacja, zakładająca liczenie „od wyborów do wyborów”, choć i taka występowała w latach 90 w przepisach konstytucyjnych. Takie przyjęcie jest wyborem TK, nie ma normy nakazującej użycie tego przepisu do zakotwiczenia idei pluralizmu w art. 194. Jest tylko art. 194. Reszta to założenia i wnioskowanie.

Tyle, że pierwsze posiedzenie Sejmu zwołuje Prezydent po wyborach. Jego data, a więc i data tak rozumianego końca kadencji nie może być znana wcześniej. Jest to zdarzenie przyszłe, ale niemożliwe do sprecyzowania. Wiadomo tylko, że musi wystąpić w ciągu 30 dni od dnia wyborów (art. 109 ust. 2 Konstytucji).

Przypomnijmy kalendarium

8 października na ostatnim posiedzeniu Sejmu podjęto uchwały o powołaniu osób na stanowiska 5 z 15 sędziów TK, którym kończyła się kadencja: trzem sędziom 6 listopada, dwóm 2 i 8 grudnia

25 października 2015 r. – wybory parlamentarne

5 listopada 2015 r. - Prezydent zwołał I posiedzenie Sejmu VIII kadencji, wyznaczając jego datę na 12 listopada. To oznaczało, że kadencja poprzedniego Sejmu kończy się 11 listopada (dzień przed I posiedzeniem Sejmu nowej kadencji).

Rozumowanie TK jest takie: skoro kadencje 3 „sędziów listopadowych” kończyły się 6 listopada, a okazało się, że kadencja Sejmu skończyła się 11 listopada, to wszystko jest w porządku. Wybór „sędziów grudniowych” nie mieścił się w zasięgu jakichkolwiek wariantów.

Rozumowanie post factum, a przecież decyzje podejmowane były przed wyborami. Stąd pytanie, na które nie tylko nie ma odpowiedzi, ale i śladu rozważań: A jeśli prezydent wyznaczyłby datę pierwszego posiedzenia Sejmu o kilka dni wcześniej? Uchwały upadają? Sędziowie są sędziami „warunkowymi”? Pod warunkiem zawieszającym, czy rozwiązującym? Pod warunkiem, że okaże się po wyborach, że ich wybór „zmieścił się” przed pierwszym posiedzeniem Sejmu?

Jeden z aktywnych uczestników wydarzeń stwierdził, iż „Sejm wstrzelił się” (sic!). A co, jeżeliby się nie wstrzelił? Co z zasadą pewności prawa oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa? Nieprzewidywalna mobilność, metoda na chybił trafił, Black Jack. Fundamenty państwa prawa wylewane na piachu.

Jak by nie patrzeć, przepis art. 137 w zakresie uznanym przez TK za konstytucyjny umożliwił Sejmowi mijającej kadencji powołanie osób w miejsce sędziów TK, których mandat kończył się po dniu wyborów i jednocześnie, których mandat kończył się w strefie czasowej potencjalnie po pierwszym posiedzeniu nowego Sejmu, a więc w nowej kadencji.

A przecież w uzasadnieniu TK stwierdził: „Wybór sędziów nie może być dokonany z góry (przed czasem) w stosunku do stanowisk sędziowskich, które zostaną zwolnione dopiero w trakcie kadencji przyszłego Sejmu.” s. 61 uzasadnienia.

V

I wreszcie kwestia podstawowa. Niezależnie od tego, na kiedy prezydent zwołał I posiedzenie Sejmu i jak określimy zakończenie kadencji, powstaje pytanie, czy w ogóle ustępujący Sejm powinien wybierać nowych sędziów w miejsce tych, którym kadencja kończy się po dniu wyboru nowego Sejmu. Czy naprawdę tak powinna brzmieć reguła postępowania w demokratycznym państwie prawnym: po wyborach a przed pierwszym posiedzeniem nowo wybranego parlamentu, właściwym jest Sejm kończący kadencję? Czy w podobnych przypadkach w przyszłości chcemy, by tak było? Przecież to tak samo jakby po dniu wyborów zbierał się „stary” Sejm i podejmował decyzje.

Norma prawna nie jest prostym odczytaniem przepisu prawa rozumianego jako jednostka redakcyjna tekstu prawnego. Buduje się ją z wielu przepisów, jest wypadkową reguł postępowania i obrazem konfiguracji znaczeń składających się na całość. Nadaje się jej takie rozumienie, które najpełniej oddaje, umożliwia realizację zasad i norm konstytucyjnych. To elementarz teorii prawa. Trybunał nazywa to w swoim orzecznictwie techniką wykładni w zgodzie z Konstytucją. Interpretacja złożona, dynamiczna, systemowa i funkcjonalna w opozycji do prostego odczytania przepisu wyrwanego z tekstu, z systematyki aktu, jego celu, kontekstu, bez uwzględnienia wartości, na jakich ustanowiony jest akt prawny, czy szerzej cały system prawa.

Nie zapominajmy, że Rzeczpospolita Polska jest nie tylko państwem prawnym, ale demokratycznym państwem prawnym (art. 2 Konstytucji). Uznanie właściwości Sejmu ustępującego po dniu wyborów Sejmu nowego narusza wspomnianą zasadę demokratyzmu, zasadę zwierzchnictwa Narodu (Władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu – art. 4 ust. 1 Konstytucji) i zasadę przedstawicielstwa (Naród sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio – art. 4 ust. 2 Konstytucji).

Respektowanie woli Narodu wyrażonej w wyborach to najpełniejsze urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w demokratycznym państwie prawnym. To oczywiste powstrzymanie się z wkraczaniem w sferę autonomii nowego Sejmu. To esencja demokracji. Zaskakujące jest skierowanie rozważań na inne, buchalteryjne, drobiazgowe tory, przy całkowitym pominięciu istoty i źródeł demokratycznego państwa prawnego. Sam fakt, że po dniu wyborów nie zbiera się Sejm poprzedniej kadencji wskazuje jak należy rozumieć i respektować autonomię Sejmu i wolę wyborców.

Spójrzmy teraz na fragment uzasadnienia. „Z wyrażenia „Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm” wynika, że chodzi nie o jakikolwiek Sejm, ale o ten, którego czasowy zakres działania pokrywa się z dniem wygaśnięcia bądź upływu kadencji sędziego Trybunału.” (s. 60 uzasadnienia). Ale czy „czasowy zakres działania” to nie zakres działania do wyborów, a więc do możliwości de facto zwołania ostatniego posiedzenia (Sejm obraduje na posiedzeniach - art. 109 ust. 1 Konstytucji)?

Wbrew uzasadnieniu autorów ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK nie było też żadnej konieczności wyboru nowych sędziów w celu zapewnienia ciągłości funkcjonowania TK. To już powszechna wiedza, że obradowanie w pełnym składzie to orzekanie w składzie 9-osobowym. Jeszcze w grudniu tak fundamentalną sprawę rozpatrywał TK w 5-osobowych składach. Próba obsadzenia 14 sędziów na 15 to unicestwienie pluralistycznego charakteru TK, to karykatura państwa prawa. Dlatego fałszywe jest wykadrowanie sporu do 5 sędziów „sprawiedliwie podzielonych dla zachowania równowagi”.

Uderza fakt, że TK w ogóle nie rozważał powyższych zagadnień. Na 90 stronach uzasadnienia 3 i pół strony poświęcono na zbadanie po fakcie, czy poprzedni Sejm „wstrzelił się” przed pierwszym posiedzeniem nowego Sejmu. To ostry kontrast z całą praktyką prowadzenia rozległych, wielostronicowych analiz nad każdym szczegółem, aspektem rozważanych zagadnień.

Dlatego tak wiele dają do myślenia ostatnie informacje ze Stanów Zjednoczonych. W związku ze śmiercią sędziego Antonina Scalii, szef większości republikańskiej w Senacie zapowiedział, że Senat sprzeciwi się wszelkim próbom uzupełnienia składu Sądu Najwyższego przez prezydenta Obamę: „Naród amerykański powinien mieć swój głos w wyborze następnego sędziego Sądu Najwyższego.” Przekaz: mamy 9 miesięcy (sic! ) do wyborów prezydenckich i prezydent nie ma moralnego prawa do nominowania nowego sędziego.

VI

Na koniec nie sposób pominąć wyroku w części dotyczącej art. 21 ust. 1, który stanowi, iż osoba wybrana na stanowisko sędziego Trybunału składa wobec Prezydenta ślubowanie. To wyrok interpretacyjny w wersji skrajnej, ewidentne ustalenie wiążącej wykładni, której to kompetencji TK został pozbawiony. Polecenie wydane Prezydentowi „zaklęte” w redakcji (sformułowaniu) pozorującej orzekanie w sprawie zgodności z Konstytucją.

Trybunał orzekł: „Art. 21 ust. 1 ustawy rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm, jest niezgodny z art. 194 ust. l Konstytucji.”

Warto zapamiętać to zdanie. Tak naprawdę nie ma tu w ogóle orzekania o konstytucyjności przepisu prawa. To językowy trik, sformułowanie przewrotne, prawniczy hot shot.

Gdyby TK orzekał zgodnie ze swą kompetencją, wyrok brzmiałby: „Art. 21 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 194 ust. l Konstytucji.”. Cały fragment sentencji „rozumiany w sposób inny, niż przewidujący obowiązek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej niezwłocznego odebrania ślubowania od sędziego Trybunału wybranego przez Sejm” nie powinien znaleźć się w wyroku, ponieważ jest to ustalenie wykładni (interpretacji) przepisu.

Dodatkowo Trybunał kreśli jedyną alternatywę dla niezwłocznego odebrania ślubowania. To wniosek do TK.

„Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że zwłoka z przyjęciem ślubowania nie może opierać się wyłącznie na zarzucie wadliwości samej podstawy prawnej dokonanego wyboru. Zarzut odnoszący się do treści ustawy o TK musiałby się bowiem przekształcić we wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją tej ustawy przez Trybunał Konstytucyjny. Konstytucja nie przyznaje bowiem Prezydentowi żadnych kompetencji w zakresie ostatecznego rozstrzygania o hierarchicznej zgodności norm.” (s. 74 uzasadnienia).

Mówiąc w skrócie: Prezydent nie ma prawa ocenić, czy przepis prawa jest wadliwy. Może jedynie skierować wniosek do TK. A jednak. Nie sposób zgodzić się z takim rozumowaniem. Po pierwsze nie istnieje generalny obowiązek orzekania przez TK o konstytucyjności przepisów prawa. Nie ma obowiązku badania przez TK wszystkich norm w systemie prawa. Większość norm, które stosujemy jest nie zbadanych, nie poddanych orzekaniu. Po drugie TK nie ma tu wyłączności. To nie jest jedyna ścieżka. W systemie prawa składającym się z tysięcy aktów prawnych, z setek tysięcy, jak nie więcej, przepisów prawa, następuje każdego dnia, w sposób ciągły, badanie norm pod kątem ich hierarchicznej zgodności. Dzieje się to w procesie stosowania prawa. Żeby normę zastosować, trzeba ją każdorazowo ocenić. Czynią to sądy, organy stosujące prawa, użytkownicy prawa. Służy temu klasyczna reguła kolizyjna: Lex superior derogat legi inferiori (Norma hierarchicznie wyższa uchyla normę niższego rzędu). W przeciwnym razie świat stanąłby w miejscu, w oczekiwaniu na zbadanie przepisów przez Trybunał zamieniony w pogotowie konstytucyjne.

Ponadto Prezydent, napotykając wadliwą normę prawną, nie musiał pozostawać w stanie wątpliwości. Norma mogła być niewątpliwie wadliwa i mieliśmy do czynienia z klasyczną sytuacją określoną maksymą: Clara non sunt interpretanda (To co jasne, oczywiste, nie podlega interpretacji). Na tę zasadę TK powoływał się niejednokrotnie, odmawiając orzekania w sprawach. Inny wariant: norma nie była wadliwa, tylko została błędnie zastosowana.

Poza polem widzenia TK pozostał art. 126 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji. To kompetencja autonomiczna, która może być realizowana samodzielnie (zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się wprost). Jest ona źródłem prawa, ale i obowiązku Prezydenta do odebrania bądź odmowy odebrania ślubowania.

VII

Wyroki TK są powszechnie obowiązujące i ostateczne, ale w ramach kompetencji TK. Zasada legalizmu wymaga, aby były wydawane na podstawie i w granicach prawa. Akceptacja dla przypisywania sobie uprawnień przez organy państwa, prowadziłaby do zmiany porządku konstytucyjnego bez legalnej zmiany Konstytucji.

Podział władz wymaga wzajemnego respektowania: niezależności Trybunału i autonomii Sejmu. Spór o sędziów nie powinien być sporem pomiędzy Sejmem a Trybunałem. Jest to konfrontacja Sejmu wybranego z Sejmem ustępującym (reprezentującymi go siłami politycznymi) o prawo do decydowania w przestrzeni pomiędzy wyborami, a pierwszym posiedzeniem nowego Sejmu, a także o pluralistyczny charakter TK. To spór, w który Trybunał został niepotrzebnie wciągnięty, ze szkodą dla jego niezależności i pozycji. TK nie ma uprawnień w zakresie powoływania sędziów, nie ma też uprawnień do osądzania powołań. To funkcja kreacyjna Sejmu, nie ma kooptacji.

Za jakiś czas, gdy emocje opadną, okaże się, komu historia przyzna rację. Przyjdzie czas na rzetelne naukowe podejście. W imię uczciwości i prawdy. To nieuchronne.

Mariusz Świerczyński


Więcej o zamieszaniu wokół Trybunału Konstytucyjnego w najnowszym numerze „wSieci”, w sprzedaży od 7 marca br., także w formie e-wydania na http://www.wsieci.pl/e-wydanie.html. Przeczytaj koniecznie!