Pytania bezzasadne, nieprecyzyjne, niekonstytucyjne. Opinia prawna na temat prezydenckiej propozycji zmiany Konstytucji i przeprowadzenia referendum

fot. PAP/ Paweł Supernak
fot. PAP/ Paweł Supernak

Opinia prawna o:

I. Prezydenckim projekcie z dnia 12 V 2015 ustawy o zmianie Konstytucji RP (który wpłynął do Sejmu dnia 12 V 2015)

oraz o:

II. Projekcie postanowienia Prezydenta RP z dn. 13 V 2015 o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum, (który wpłynął do Senatu w dniu 13 V 2015, druk 899)

Ad. I Uwagi do projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP

Po przegranej I turze wyborów prezydenckich w dniu 10 V 2015 Prezydent B. Komorowski, który kandydując w tych wyborach przeszedł do II tury, trzeciego dnia, tj. 12 V złożył w Sejmie projekt ustawy o zmianie Konstytucji. Projekt zmienia treść art. 96 ust. 2 Konstytucji, przez usunięcie cechy „proporcjonalności” wyborów, nadając mu brzmienie:

„2. Wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”.

(obecne brzmienie: „Wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym”.) Projektowaną zmianę Prezydent–kandydat w toczącej się kampanii prezydenckiej uzasadnił w projekcie chęcią stworzenia w Konstytucji – „w odpowiedzi na aktualnie zgłaszane postulaty w programach wyborczych” – podstaw prawnych dla wprowadzenia w Polsce w wyborach do Sejmu jednomandatowych okręgów wyborczych (jow).

Zasadnicze zastrzeżenia do tego projektu są następujące:

Propozycja pozostawienia w Konstytucji jako cech polskiego systemu wyborczego tylko powszechności, równości, bezpośredniości i tajności, nie odpowiada na te „aktualnie zgłaszane postulaty wyborcze” wprowadzenia w Polsce systemu wyborczego większościowego. Zmiana sprawia charakter pozorny.

Usunięcie z Konstytucji cechy „proporcjonalności” wyborów do Sejmu sprawi, iż konstytucyjna charakterystyka systemu wyborczego do Sejmu stanie się bardzo ogólnikowa, pojemna, zaś jego kształt w praktyce określać będzie mogła dowolnie i doraźnie aktualna większość sejmowa w swym partyjnym interesie politycznym.

Przyznał to sam Prezydent w uzasadnieniu do swego projektu:

„Możliwe jest, w przypadku przyjęcia proponowanej regulacji wprowadzenie systemu większościowego, mieszanego, bądź opartego na zasadzie proporcjonalności w zmienionej formie. Decyzja w sprawie kształtu ordynacji należeć będzie do ustawodawcy zwykłego”.

Oznacza to, że projekt w istocie przekazuje na niższy szczebel możliwość manipulowania systemem wyborczym do Sejmu oraz wynikami wyborów. Ustawodawca będzie mógł dowolnie i łatwo określać system wyborczy w interesie większości, np. całkowicie większościowy lub całkowicie proporcjonalny lub mieszany.

Projekt wprowadza bardzo wysoki stopień nieokreśloności, niepewności i zmienności reguł wyborczych do Sejmu, co stworzyć może w efekcie zarzewie konfliktów i sporów polityczno – prawnych.

Z tego punktu widzenia projekt zdestabilizuje system wyborczy, przyczyniając się destabilizacji systemu politycznego Polski. System wyborczy i łatwa możliwość manipulacji nim stanie się elementem kryzysogennym ustroju państwa.

Krytycznie należy ocenić tryb w jakim Prezydent dokonuje obecnie zmiany Konstytucji.

Dwa dni po przegranej I turze wyborów, Prezydent bez jakiejkolwiek konsultacji i dyskusji z kimkolwiek (poza własnym sztabem wyborczym) – złożył niespodziewanie, bez związku z aktualnymi potrzebami i sytuacją, w trakcie kampanii prezydenckiej, między jej I a II turą, projekt zmiany konstytucyjnego systemu wyborczego do Sejmu. Żadna nagła sytuacja w państwie tego nie uzasadniała, a ew. nowelizacja Ustawy Zasadniczej i tak mogłaby mieć zresztą zastosowanie dopiero od kolejnych wyborów za ponad 4 lata…

Obiektywnie nieuzasadniony pośpiech, brak konsultacji, superszybki tryb procedowania świadczy o braku szacunku Prezydenta dla polskiej konstytucji i traktowanie jej instrumentalnie w osobistym jego interesie jako kandydata w toczących się wyborach prezydenckich.

Nagłe złożenie projektu zmiany konstytucji przez kandydującego Prezydenta sprawia wrażenie, iż nakierowany jest on na doraźny skutek przejęcia elektoratu jednego z kandydatów przed II turą wyborów. Kandydat ten (który odparł po I turze) głosił postulat, poparty aż przez 20% jego wyborców, wprowadzenia w Polsce jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu. Złożenie bez jakiejkolwiek społecznej debaty, z dnia na dzień, wbrew swym własnym wcześniejszym poglądom, projektu zmiany Konstytucji w celu doraźnego pozyskania części elektoratu należy ocenić bardzo negatywnie. Prezydent złamał reguły szeroko rozumianej równości i uczciwości wyborów dla swego osobistego interesu jako kandydata na kolejną kadencję na urząd prezydenta. Wykorzystał bowiem konstytucyjne prerogatywy, które służą mu wyłącznie jako urzędującemu Prezydentowi działającemu dla realizacji interesów państwa, interesów wspólnych, społecznych. Fakt złożenia  w trakcie kampanii wyborczej projektu zmiany Konstytucji jest nadużyciem kompetencji sprzecznym też z regułami kultury prawnej, kultury konstytucyjnej dla celów osobistych, w walce o zwycięstwo w trwającej kampanii. Podobnych środków i możliwości działania nie mają do dyspozycji inni kandydaci konkurujący z obecnym prezydentem w kampanii wyborczej.

Tryb i sposób złożenia przez urzędującego prezydenta projektu zmiany Konstytucji ma cechy nadużycia konstytucyjnego. Niestety, ew. uchwalenie zmiany Konstytucji w takim trybie nie będzie podlegało ocenie Trybunału Konstytucyjnego, lecz jedynie ocenie politycznej wyborców.

Ad. II Uwagi do projektu postanowienia Prezydenta o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego

Prezydent 13 V 2015 złożył do Senatu projekt postanowienia o zarządzeniu referendum ogólnokrajowego z prośbą o zgodę Senatu na nie. Już następnego dnia, 14 V 2015, trzy komisje senackie poparły prezydencki projekt i skierowały go na posiedzenie plenarne Senatu w dn. 20 -21 V. Projekt, jak pokazuje senacka arytmetyka, będzie przez Senat zaakceptowany.

Prezydent zaproponował trzy pytania:

a./ Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem jednomandatowych okręgów wyborczych w wyborach do Sejmu RP?

b./ Czy jest Pani/Pan za utrzymaniem dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa?

c./ Czy jest Pani/Pan za wprowadzeniem zasady ogólnej rozstrzygania wątpliwości co do wykładni przepisów prawa podatkowego na korzyść podatników?

Niezrozumiałe jest uzasadnienie zgłoszenia projektu o zarządzeniu ogólnokrajowego referendum.

Prezydent będący w trakcie wyborczej kampanii prezydenckiej, miedzy jej I a II turą, zgłasza i realizuje w trybie bardzo pilnym postulat referendum, m.in. w sprawie zmiany systemu wyborczego do Sejmu, który zacząłby obowiązywać i tak za kilka lat, od kolejnych wyborów.

W trakcie więc swojej kampanii prezydenckiej, Prezydent B. Komorowski zajął się nagle systemem wyborczym do Sejmu, uzasadniając to (bez związku) „niską frekwencją w wyborach prezydenckich w dniu 10 V 2015”.

Nie zaistniał jednak żaden powód, by zająć się problemem zwiększania frekwencji w wyborach do Sejmu za kilka lat, akurat między dwoma turami wyborów prezydenckich, w których urzędujący Prezydent bierze udział.

Złożenie projektu postanowienia Prezydenta o referendum ogólnokrajowym było nagłe, z dnia na dzień, bez jakiekolwiek społecznej wcześniejszej debaty, ani kampanii informacyjnej o sprawach, o które Prezydent zapytał w projekcie referendum. Projekt prezydencki procedowany jest w Senacie natychmiast, na drugi dzień od jego wpłynięcia (druk senacki 899) tj. już 14 V 2015. Senatorowie opozycyjni publicznie skarżyli się jednak na fakt niedostarczenia im na posiedzenie w tej sprawie jakichkolwiek materiałów, opinii czy ekspertyz. Ekspresowy, nagły, niczym obiektywnym nieuzasadniony tryb forsowania projektu postanowienia prezydenta o referendum ogólnokrajowym świadczy także w tym przypadku o braku szacunku Głowy Państwa dla instytucji ustrojowych państwa i instrumentalnym traktowaniu konstytucji, referendum, Senatu, opozycji oraz wyborców.

Krytycznie trzeba ocenić nieprecyzyjne, niejasne sformułowania pytań referendalnych:

Pytanie o zasadę rozstrzygania wątpliwości co do przepisów prawa podatkowego na korzyść podatników jest bezprzedmiotowe, gdyż w Sejmie aktualnie procedowany jest (jest już po I czytaniu) prezydencki projekt ustawy o zmianę ustawy Ordynacja podatkowa (druk 3018) z 18 XII 2014 r., który taką zasadę właśnie wprowadza. Rada Ministrów zgłosiła jednak do tego projektu negatywną opinię i sama przygotowała własne propozycje wprowadzenia cyt. zasady w życie. Ponieważ sprawa, o którą Prezydent pyta w referendum jest już w trakcie procedur ustawodawczych w Sejmie, nie ma powodu, by kolejny raz o to samo pytać.

Pytanie dotyczące utrzymania dotychczasowego sposobu finansowania partii politycznych z budżetu państwa nie jest precyzyjne. Jest zbyt ogólnikowe i odpowiedź na nie nie przyniesie jasności co do ustalenia rzeczywistej „woli obywatela polskiego co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy” poddanej pod referendum, czego wymaga ustawa o referendum ogólnokrajowym z 2003 r. W ramach bowiem odpowiedzi „tak” lub „nie” są jeszcze inne możliwości. Np., iż osobie głosującej na „tak” może wcale nie chodzić o całkowitą likwidację finansowania partii politycznych z budżetu państwa, lecz tylko o częściową lub jakąś mieszaną formę.

To pytanie referendalne całkowicie pomija ustalenia szerokiej dyskusji prowadzonej w Polsce, popartej badaniami praktyki (też innych państw) zniesienia obecnego systemu, który przecież poddaje finanse partii politycznych silnej kontroli państwa i ograniczył zjawiska korupcyjne w tym zakresie. Prezydent przedstawiając swój wniosek pominął wszelkie oczywiste argumenty dotyczące konieczności troski o przejrzystość finansową funkcjonowania partii politycznych. Jednoosobowo, dowolnie manipuluje pytaniami referendalnymi, wykorzystując małą orientację opinii publicznej w tych sprawach.

Prezydent–kandydat walczący w trwającej kampanii prezydenckiej o ponowny wybór, także w tej sytuacji wykorzystuje swe konstytucyjne, publiczne, prezydenckie prerogatywy w indywidualnym interesie politycznym, dla doraźnego pozyskania – także tym pytaniem – części wyborców innego kandydata przed II turą wyborów. Taki styl działania prezydenta jest jaskrawie sprzeczny z regułami demokracji i zasadami kultury konstytucyjnej. Narusza prawa opozycji i równość zasad trwającej kampanii prezydenckiej.

Sposób finansowania partii politycznych nie może być wypadkową wyborczego wyrachowania Prezydenta uczestniczącego w kampanii i schlebiającego pewnemu tylko odłamowi wyborców by zyskać ich głosy. To problem bardzo poważny, a jego rozstrzygnięcie winno być poprzedzone konsensusem politycznym.

Warto zwrócić jednak uwagę, że problem finansowania partii politycznych nie był ostatnio (po radykalnym, niedawnym ograniczeniu tego finansowania z budżetu) przedmiotem jakichś sporów. Tę stabilizację zakłócił obecnie projekt prezydencki, czyniąc z niego kolejny, niepotrzebny w czasie kampanii wyborczej przedmiot sporów.

Z kolei, pytanie o wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych (jow) w ogóle nie może być przedmiotem referendum przeprowadzonego na podstawie art. 125 Konstytucji, jak proponuje Prezydent.

Zgodnie z przeważającymi poglądami literatury i doktryny prawa konstytucyjnego: „instytucją referendum nie można posługiwać się dla przejmowania rozstrzygnięć i decyzji wyraźnie zaliczonych przez Konstytucję do kompetencji Parlamentu czy innych organów państwa” (L. Garlicki: Konstytucja RP. Komentarz, tom II, Wyd. Sejmowe 2001, rozdz. IV Sejm i Senat, art. 125, s. 5; tak samo: P. Winczorek: Komentarz do Konstytucji RP z kwietnia 1997, Wyd. Liber, wyd. II, 2008, s. 446). Zmiana Konstytucji odbywa się w trybie ustawowym, a uchwalanie ustaw należy wyłącznie do kompetencji Sejmu i Senatu. Ustawy, ich zmiana oraz zmiany konstytucji nie mogą być skutkiem działań innych podmiotów, choćby wiążącego referendum dokonanego przez Prezydenta na podstawie art. 125 Konstytucji. Tryb zmiany Konstytucji uregulowano w jej art. 235. Nie przewiduje on w procedurze zmiany Konstytucji etapu referendum „przedkonstytucyjnego”.

W sprawach zmiany Konstytucji dopuszczalne jest ew. tylko „referendum zatwierdzające” już dokonaną zmianę Konstytucji, tj. dopiero po jej uchwaleniu w Parlamencie. Referendum takie przewiduje art. 235 ust. 6 Konstytucji. Jednak nie dla każdej zmiany Konstytucji można przeprowadzić „następcze” referendum zatwierdzające, a jedynie gdy zmiana dotyczy przepisów zawartych w rozdziale I, II lub XII Ustawy Zasadniczej. Zmiana innych przepisów konstytucyjnych, np. dotyczących systemu wyborczego (rozdz. IV Konstytucji) nie może stać się przedmiotem nawet referendum zatwierdzającego.

Nie jest więc dopuszczalne sformułowanie pytania referendalnego dotyczącego spraw uregulowanych w Konstytucji przypisanego określonemu w Konstytucji organowi i zaproponowanie go na podstawie art. 125 Konstytucji do referendalnego rozstrzygnięcia „przedkonstytucyjnego”. Np. sprawy nowego systemu wyborczego.

Pogląd ten potwierdza też orzecznictwo. Np. NSA w uchwale z 13 X 1997 roku, w odniesieniu do referendum gminnego wskazał, że „nie może ono prowadzić do przyjmowania rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym prawem” (zob. L. Garlicki; Polskie prawo konstytucyjne, wyd. 13, Wyd. Liber 2009, s. 176). Tak więc, przeprowadzanie „przedkonstytucyjnego” referendum ogólnokrajowego na podstawie art. 125 Konstytucji, z zapytaniem o zmianę systemu wyborczego (wprowadzenie jow), czyli o zmianę Konstytucji jest niedopuszczalne. Nie jest także dopuszczalne w sprawie jow referendum zatwierdzające, o którym mowa w art. 235 ust. 6 Konstytucji, tj. po ew. wprowadzeniu przez Sejm i Senat tego systemu w drodze nowelizacji Konstytucji, gdyż przeprowadzenie referendum zatwierdzającego dotyczy tylko zmiany przepisów jej rozdziałów I, II i XII.

Tak więc, zadanie pytania o jow w ramach referendum ogólnokrajowego na podstawie – jak to proponuje uczynić obecnie Prezydent RP – w art. 125, przed dokonaniem zmian Konstytucji, byłyby bezproduktywne, bo nie wywierałyby skutku w postaci obowiązku doprowadzenia do zmiany Konstytucji, nawet w razie wiążącego charakteru referendum. Byłoby też niezgodne z prawem, bo naruszałoby przepisy art. 235 ust. 4-6 Konstytucji, które w procedurze zmiany Konstytucji nie przewidują żadnego referendum przedkonstytucyjnego (P. Winczorek; s. 446, W. Sokolewicz, Komentarz do Konstytucji RP, Wyd. Sejmowe). Trzeba zwrócić uwagę, że ustawodawca konstytucyjny dla zmiany Konstytucji przewidział tryb szczególny (w tym referendum) w art. 235; zaś ogólne przepisy o referendum ogólnokrajowym z art. 125 nie mają do zmiany Konstytucji żadnego zastosowania.

W doktrynie mocno podkreśla się konieczność głębokich dyskusji społecznych i starań doprowadzenia do konsensusu szerszych kręgów środowisk w sprawie każdej zmiany Konstytucji (W. Sokolewicz, Komentarz do art. 235, s. 16). Projekt prezydencki drastycznie narusza ten oczywisty w systemie demokratycznym wymóg.

Co najmniej jedno z trzech planowanych przez Prezydenta pytań referendalnych, ze względu na swą ustrojową błahość (pytanie o wykładnię przepisów prawa podatkowego na korzyść podatników) nie spełnia, moim zdaniem, konstytucyjnego wymogu by stać się przedmiotem zapytania referendalnego, które, zgodnie z art. 125 Konstytucji, może dotyczyć tylko spraw „o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Zaś zasada interpretowania prawa podatkowego na korzyść podatników jest oczywistą i fundamentalną regułą prawa i poddawanie jej pod referendum jest raczej żenujące.

Reasumując:

Pytanie zaproponowane w referendum ogólnokrajowym przez Prezydenta na podstawie art. 125 Konstytucji, dotyczące wprowadzenia jow jest konstytucyjnie niedopuszczalne.

Przepisy dotyczące systemu wyborczego są materią uregulowaną w Konstytucji w art. 96 i art. 97, mogą być zmienione tylko przez Sejm i Senat ustawą o zmianie Konstytucji. Tryb zmiany Konstytucji określa jedynie art. 235, który dla zmiany konstytucyjnego systemu wyborczego nie przewiduje, ani referendum przedkonstytucyjnego, ani także referendum zatwierdzającego, po zmianie Konstytucji przez Parlament w części dotyczącej systemu wyborczego do Sejmu. Referendum oparte o art. 125 Konstytucji, zawierające pytanie o jow, tj. o uregulowaną i przypisaną konstytucyjnie Sejmowi i Senatowi materię, jest w tej części sprzeczne z Konstytucją.

Pytanie o wykładnię przepisów podatkowych jest w projektowanym zarządzeniu bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta jest już realizowana w Sejmie i to na wniosek Prezydenta z XII 2014.

Wprowadzenie jow może się odbyć tylko w drodze zmiany Konstytucji dokonanej przez uprawniony do tego Sejm i Senat. Jakiekolwiek referendum, dokonane przez kogokolwiek przed tą zmianą lub po niej, nie ma podstaw w Konstytucji. Referendum takie ograniczyłoby konstytucyjne kompetencje Parlamentu i naruszałoby konstytucyjne procedury zmiany Konstytucji (art. 235).

Studio TV

W tym miejscu za chwilę pojawią się komentarze...