Zerwać z paternalizmem. "Elity polityczne postrzegają obywateli przeważnie jako nieproszonych gości, którzy zakłócają proces rządzenia"

Nieufność wobec obywateli i obawa przed rozszerzeniem ich praw politycznych jest jedną z zasadniczych wad polityki w Polsce. Nie tak dawno temu koalicja PO-PSL już w pierwszym czytaniu odrzuciła obywatelski projekt ustawy dającej rodzicom prawo decyzji o wieku szkolnym. To najmocniejsza w ostatnim czasie manifestacja paternalizmu i lekceważenia praw obywatelskich.

Nie był to jednak wypadek przy pracy. Paternalizm ma w III RP długą tradycję. Przypomnieć wypada kampanię przeciw użyciu referendum jako procedury zgody na ratyfikację traktatów europejskich. Korzystanie przez naród z instrumentarium demokracji bezpośredniej traktowano wtedy jako populistyczne zagrożenie dla transformacji i akcesu do Europy. Właściwie cała polityka europejska w Polsce - wbrew tendencjom w dojrzałych państwach UE - tworzona jest bez kontroli parlamentarnej i z wykluczeniem opinii publicznej. Negatywne przykłady można wyliczać dalej, wskazując chociażby na kompletny brak reakcji na propozycje Instytutu Spraw Obywatelskich, który w ramach kampanii „Obywatele decydują” przedłożył projekt wzmacniający i urealniający instytucję ludowej inicjatywy ustawodawczej.

Elity polityczne postrzegają obywateli przeważnie jako nieproszonych gości, którzy zakłócają proces rządzenia. Było to doskonale widać podczas debaty nad obywatelskim projektem ustawy dotyczącym obowiązku szkolnego dla sześciolatków. Przedstawicielka wnioskodawców Karolina Elbanowska wielokrotnie spotkała się ze strony parlamentarzystów PO z ostentacyjnym lekceważeniem, co najlepiej ilustruje głos jednego z prominentnych posłów tej partii: „mamy ważniejsze sprawy”.

Nieufność wobec demokracji bezpośredniej ma osłonę konstytucyjną. Ustawa zasadnicza deklaruje istnienie demokracji bezpośredniej, ale uzależnia ją całkowicie od zgody większości rządowej. W praktyce referendum z inicjatywy obywateli jest instytucją martwą, od chwili obowiązywania konstytucji nigdy nie było zastosowane. Podobnie obywatelska inicjatywa ustawodawcza trafia najpierw na szereg przeszkód administracyjnych, a potem bez względu na skalę poparcia, może zostać odrzucona zanim podjęte zostaną prace merytoryczne. Spośród ponad dwudziestu obywatelskich projektów ustaw rozpatrywanych w trakcie tej kadencji Sejmu przyjęty został tylko jeden, wiele zaś latami tkwi w komisjach.

W przeszłości przeciwko rozszerzeniu praw politycznych obywateli wysuwano argument kompetencji elity i niskiego wykształcenia ludu. Powtarzano za Monteskiuszem „Wielką zaletą przedstawicieli jest to, że są oni zdolni do roztrząsania spraw. Lud zgoła nie nadaje się do tego; jest to jedna z wielkich wad demokracji”. W II Rzeczypospolitej decydowała obawa przed populizmem (w 1921 r. poziom analfabetyzmu był na poziomie 33%) i osłabieniem państwa przez mniejszości narodowe. Z tych powodów nie brano pod uwagę powszechnych wyborów prezydenckich. Po upadku komunizmu argumentacje elitarystyczne nie były raczej podnoszone. Świadomie jednak ukształtowano system oparty na obawie przed aktywną opinią publiczną i działaniem demokratycznych instytucji innych niż wybór przedstawicieli.

Dziś dawne argumenty przeciw demokratyzacji straciły siłę merytoryczną. Poziom wykształcenia wzrósł i nie sposób bronić przekonania, że obywatele kompetentni, gdy przychodzi wybierać prezydenta czy parlament, nie mają zdolności rozeznania dobra wspólnego, podejmując decyzję bezpośrednio. Co więcej, w przypadku Polski mobilizacja opinii publicznej może wpłynąć dodatnio na jakość rządzenia. Instytucje demokracji bezpośredniej działają podwójnie. Z jednej strony wprowadzają na agendę sprawy sporne i trudne, z drugiej mają moc prewencyjną. Sama możliwość ich zastosowania mobilizuje rządzących, ogranicza rażące błędy i podnosi jakość rządzenia.

Zamrożenie demokracji bezpośredniej demobilizuje społeczeństwo, zniechęca do aktywności i osłabia więź obywateli z państwem. Wskaźniki partycypacji politycznej w Polsce odbiegają na niekorzyść nie tylko w stosunku do krajów Europy Zachodniej, ale są wyraźnie niższe od państw naszego regionu. Średnia frekwencja w wyborach parlamentarnych po 1989 roku wynosi w Polsce 47,5%, w pozostałych krajach tej części Europy wyraźnie przekracza zaś 50%, a w niektórych nawet 70%. Tylko ok. 3% dorosłych obywateli deklaruje członkostwo lub udział w działaniach partii lub stowarzyszeń o charakterze politycznym. Również wskaźniki zaufania wobec polityków stale maleją.

Sfera publiczna postrzegana jest przez coraz większą część Polaków jako oderwana od codziennej rzeczywistości, a tocząca się w mediach debata sprowadzająca się zazwyczaj do tego, co i jakim językiem powiedział jeden poseł do innego, oglądana jest jak igrzyska czy serial telewizyjny. Tak przeżywane życie publiczne służy jedynie kanalizowaniu emocji mniejszości, pozostawiając coraz więcej obywateli obojętnymi.

Prawica powinna przewartościować swoje myślenie o instytucjach demokracji bezpośredniej. Nie chodzi o ich instrumentalne używanie w obecnej chwili, ale o świadome postawienie na aktywną opinię publiczną. Prawica musi zerwać swe związki z paternalizmem także dlatego, że bez przebudzenia postaw obywatelskich gruntowna zmiana w Polsce nie będzie możliwa. Dotychczas referendum i inicjatywa obywatelska były zdecydowanie bliższe tradycji lewicowej, ale można wyobrazić sobie racjonalny kształt tych instytucji chroniący przed nadużyciami ludowładztwa. Udział obywateli w sprawowaniu władzy konstytuującej nie może sprowadzać sie jedynie do aprobaty zmian uchwalonych przez parlament. Reforma konstytucyjna powinna zacząć się od urealnienia referendum. Uważam, że głosowanie powszechne w przypadku poparcia inicjatywy przez milion obywateli powinno być zarządzane obligatoryjnie. Przy takim znacznym poparciu (milion głosów to sporo więcej niż realnie potrzeba do wprowadzenia do Sejmu partii politycznej) prawa do podejmowania decyzji w drodze referendum powinny być rzeczywiste i nie podlegać weryfikacji przez większość polityczną w Sejmie. Wyłączeniu spod referendum podlegałyby zmiany w Konstytucji (realizowane w innej procedurze), budżet, polityka obronna i amnestia. Referendum nie mogłoby zatem zostać użyte w celu osłabienia państwa. Ponadto konieczne jest zniesienie progu frekwencji dla wiążącego charakteru referendum chodzi o zapewnienie realnej debaty i konieczność mobilizacji różnych stron, a nie systemowej demobilizacji w celu obniżenia frekwencji, co jest praktycznie najłatwiejszym sposobem na odrzucenie propozycji składanych przez obywateli.

W przypadku inicjatyw obywatelskich chodzi przede wszystkim o wprowadzenie minimum proponowanego przez Instytut Spraw Obywatelskich, czyli uniemożliwienie odrzucenia projektu w pierwszym czytaniu (a zatem konieczność podjęcia pracy merytorycznej w komisjach), udostępnienie wnioskodawcom bezpłatnego czasu w publicznych mediach i ustalenie terminów obligujących Marszałka Sejmu do rozpatrzenia projektu w kolejnych czytaniach.

Obywatele powinni mieć także prawo do zainicjowania zmiany Konstytucji. W przypadku takich projektów obowiązywałby wymóg zgromadzenia większej liczby podpisów niż dla projektu ustawy zwykłej, ale grupa co najmniej miliona obywateli miałaby możliwość zgłosić projekt zmian w Konstytucji i wszcząć pracę nad nim na takich samych prawach, jakimi dysponuje dziś prezydent, grupa posłów i Senat. Konstytucja jest aktem wyjątkowym, jej uchwalenie jest szczególnym wyrazem suwerenności narodu. Trudno więc zgodzić się, by z prawa do inicjowania zmian w ustawie zasadniczej wykluczeni byli sami obywatele.

Jednocześnie potrzeba ożywienia demokracji lokalnej. Na tym poziomie intensywna kontrola publiczna może działać wyłącznie dodatnio. Jest wiele przykładów dobrze funkcjonujących wspólnot lokalnych, bywają jednak miejsca, gdzie lokalna elita jest na tyle silna i zamknięta, że kontrola obywateli staje się fikcją. Trzeba otworzyć przestrzeń dla ruchów miejskich i wszelkich oddolnych inicjatyw, które wyrażają zainteresowanie sprawami publicznymi. Lokalna opinia publiczna i społeczeństwo obywatelskie powinny mieć do dyspozycji lepsze narzędzia, które równoważyć mogą niezwykle silną pozycję wybieranych bezpośrednio wójtów, burmistrzów i prezydentów. Dlatego też potrzebne jest wzmocnienie instytucji referendum lokalnego i wprowadzenie w realnej formie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Tak jak w przypadku szczebla ogólnokrajowego, referendum w kwestiach istotnych dla ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego powinno być zarządzane obligatoryjnie jeśli wniosek zostanie poparty przez 10% wyborców w gminie lub powiecie i 5% wyborców w województwie. Wynik głosowania powszechnego nad odwołaniem organu jednostki samorządu terytorialnego (np. prezydenta miasta, burmistrza lub wójta gminy) powinien być ważny bez względu na frekwencję. Spowoduje to, że najłatwiejszą metodą na uniknięcie porażki przez aktualne władze nie będzie nawoływanie do bojkotu referendum, wręcz przeciwnie – broniący się przed odwołaniem prezydent czy wójt będzie musiał przekonać większość do zagłosowania za swoim pozostaniem.

Poza możliwością odwołania władz samorządowych społeczności lokalne muszą uzyskać również narzędzia do pozytywnego działania, jak autentyczne konsultacje społeczne, udział lokalnych organizacji w podejmowaniu decyzji, rozszerzenie zakresu budżetów partycypacyjnych, a wreszcie obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. W tym ostatnim przypadku szczególną uwagę należy poświęcić zniesieniu barier administracyjno-biurokratycznych oraz uniemożliwieniu urzędnikom utrącania niewygodnych dla nich projektów przy wykorzystaniu naturalnych, szczególnie w mniejszych gminach, przewag jak dostęp do radcy prawnego.

Stawka na aktywną opinię publiczną wymaga także nowego spojrzenia na instytucje kontroli parlamentarnej. Postrzega się je bardzo często jedynie jako realizację praw opozycji, tymczasem są one w praktyce instrumentami opinii publicznej. Z pewnością taki sens ma wysłuchanie publiczne, które powinno być stosowane zawsze, gdy projekt ustawy dotyczy kwestii o istotnym znaczeniu dla obywateli. Instytucja ta powinna być wykorzystywana o wiele częściej niż dotąd – w obecnej kadencji Sejmu na ponad tysiąc zgłoszonych projektów ustaw odbyło się jedynie dziesięć wysłuchań publicznych. Przypomnieć wypada, że wysłuchania publicznego nie przeprowadzono w przypadku tak ważnych projektów jak reforma OFE, ustawa o podniesieniu wieku emerytalnego czy też reforma szkolnictwa wyższego.

Istotą kontroli parlamentarnej nad rządem jest zagwarantowanie praw opozycji. Prawo i Sprawiedliwość zaproponowało „Pakiet demokratyczny” - konkretną odpowiedź na kryzys parlamentaryzmu i zgłaszane przez wiele środowisk obywatelskich postulaty dotyczące przejrzystości stanowienia prawa. Projekt reformy obejmuje likwidację sejmowej „zamrażarki” poprzez ustanowienie sztywnych terminów, w których muszą być zakończone prace nad projektem ustawy i umożliwia klubom wpływ na kształtowanie porządku obrad. Wedle proponowanych zmian każdy klub miałby prawo wprowadzenia do porządku obrad co najmniej jednego punktu na każdym posiedzeniu, co przeciwdziałałoby zamrażaniu projektów opozycji. Pakiet zawiera również rozwiązania mające na celu ochronę praw podatnika poprzez zrównanie procedury uchwalania ustaw podatkowych z procedurą dotyczącą kodeksów. Przyjęcie tej regulacji blokować będzie złą praktykę ekspresowego podnoszenia podatków bez refleksji i debaty – tak, jak niestety stało się to w przypadku podwyżki VAT-u. Wreszcie projekt wzmacnia udział Sejmu w polityce europejskiej, a właściwie wprowadza rozwiązania, które są już standardem w państwach europejskich. W pierwszym rzędzie chodzi o obowiązek złożenia przez rząd informacji o stanowisku, jakie rząd będzie zajmował na szczytach Unii Europejskiej, czyli posiedzeniach Rady Europejskiej. W chwili obecnej nie ma takiej praktyki, albo wykonywana jest w tak szczątkowym wymiarze, że trudno mówić o udziale parlamentu w kształtowaniu tej polityki. Tymczasem polityka europejska ze względu na swój wyjątkowy charakter i znaczenie powinna być prowadzona z udziałem całej opinii publicznej. Obowiązek informowania parlamentu o kluczowych decyzjach podejmowanych przez rząd to absolutne minimum. W istocie to obowiązek bardziej wobec opinii publicznej niż opozycji parlamentarnej. „Pakiet demokratyczny” został odrzucony głosami PO i PSL, ale warto do niego powrócić bez względu na to, kto w następnym Sejmie tworzył będzie koalicję i opozycję.

Osobnym problemem jest otwarcie i demokratyzacja polityki europejskiej. Chodzi tu przede wszystkim o transparentność procesu podejmowania decyzji i udział w nim partnerów gospodarczych i społecznych. Niejawność osłania bardzo często brak profesjonalizmu, jak ma to miejsce w przypadku procesu negocjacji nad europejsko-amerykańskim porozumieniem o wolnym handlu TTIP. W chwili obecnej polityka europejska robiona jest po kryjomu, często kosztem interesów gospodarczych Polski.

Ważna innowacja traktatu lizbońskiego – europejska inicjatywa obywatelska (EIO) – znajduje się w stanie kryzysu. Przypomnijmy, że traktat dał grupie co najmniej miliona obywateli UE prawo do zwracania się do Komisji Europejskiej z wnioskiem o podjęcie działań prawnych. Nowe prawo polityczne dla obywateli prezentowane było jako wyraz demokratycznego otwarcia. EIO jest jedyną instytucją Unii zbudowaną w logice demokracji partycypacyjnej. Niestety, praktyka odbiega od deklaracji traktatowych. Tylko dwie inicjatywy zebrały odpowiednią liczbę podpisów: „Right to water”, proponującą uznanie wody za dobro niekomercyjne i „One of us”, dotycząca podjęcia prac nad przepisami na rzecz ochrony życia (przede wszystkim zakaz eksperymentów nad zarodkami ludzkimi). Ta druga inicjatywa zyskała 1 mln 720 tys. podpisów z 20 krajów (we Włoszech 624 tys., w Polsce 236 tys.). Niestety Komisja Europejska Jose Manuela Barroso odmówiła podjęcia działań w tej sprawie, co de facto zakończyło całą procedurę.

W lutym odbyło się w Parlamencie Europejskim wysłuchanie publiczne w sprawie stosowania instytucji EIO. Przedstawiciele komitetów obywatelskich krytykowali przeszkody biurokratyczne przeszkadzające w zbieraniu podpisów. Przedstawiciel ombudsmana domagał się większej aktywności samego Parlamentu Europejskiego. Jednak najważniejszy był postulat zmiany prawa (rozporządzenia o stosowaniu EIO) tak, aby Komisja Europejska nie mogła podejmować arbitralnych decyzji w tej sprawie. A zatem, jeśli inicjatywa cieszy się szerokim poparciem i uzyskała odpowiednią liczbę podpisów, Komisja Europejska powinna bezwzględnie podjąć działania. W przeciwnym razie nowe prawo obywatelskie zamieni się w fikcję, a europejska inicjatywa obywatelska będzie znaczyła mniej niż petycja, ta bowiem z chwilą akceptacji musi zostać rozpatrzona. Takie poprawki zgłoszę na forum Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (AFCO).

W żadnym razie nie chcę twierdzić, że proponowane zmiany mają moc magiczną i stanowią cudowny środek naprawy polityki w Polsce i Europie. W wielu przypadkach, takich jak odbudowa sądownictwa, nic nie zastąpi odwagi elit politycznych. Jednakże odważna reforma konstytucyjna musi rozszerzać prawa polityczne obywateli. Nie jest to postulat politycznego idealizmu, który nie zważa na wymogi dobrego rządzenia. Wręcz przeciwnie, uważam, że zerwanie ze szkodliwym paternalizmem podniesie jakość polityki.

Tekst na Kongres Polska Wielki Projekt