Polska w Unii Europejskiej: Negocjacje i negocjatorzy. SLD-owska część rządu kierowała się swoimi partyjnymi interesami a nie dobrem państwa

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej to wybór dający nadzieję na dobrą przyszłość Polaków i bezpieczeństwo naszego państwa. Ta ogólna konstatacja historyczna nie może być jedyną podstawą politycznej oceny negocjacji akcesyjnych.

Od chwili objęcia rządu w 2001 roku przez koalicję kierowaną przez SLD nasze negocjacje akcesyjne z UE były prowadzone źle. Postkomuniści chcieli za wszelką cenę, by ich rządom przypisana została zasługa wprowadzenia Polski do Unii Europejskiej. Udało im się wytworzyć opartą na fałszywych przesłankach psychozę zagrożenia, że twarda obrona naszych interesów uniemożliwi uzyskanie członkostwa w UE. Nasze stanowiska negocjacyjne w najtrudniejszych dziedzinach negocjacyjnych wymagały właściwego wsparcia ze  strony opinii publicznej. Chodziło o to  by negocjatorzy po stronie UE uwzględniali presję społeczna wywieraną na polski rząd. W mediach niestety często łatwiej było znaleźć zrozumienie dla stanowiska negocjacyjnego Unii Europejskiej niż uzasadnienie polskich postulatów. Apele i wypowiedzi nawołujące do szybkiego zakończenia negocjacji zyskiwały poklask. Krytykom sposobu negocjowania, wśród których było wielu zdecydowanych zwolenników przystąpienia Polski do UE, zarzucano natomiast narażanie polskiej racji stanu.

Negocjowano bez korzystania ze wsparcia społecznego. W połowie listopada 2002 kiedy negocjacje wkraczały w delikatną, końcową fazę potrzebne było szczególnie silne poparcie szerokiej opinii publicznej dla naszych finalnych postulatów akcesyjnych, które miały ograniczyć groźbę nierównoprawności w pierwszych latach naszego członkostwa w UE. Takiego poparcia zabrakło. Zamiast tego liczna grupa intelektualistów  podpisała tzw. Apel Wawelski wzywający do bezwarunkowego przystąpienia Polski do UE.

___________________________________________________________________________

* Tekst zawiera fragmenty artykułów:  Nie ma integracji bez solidarności  Polska-Unia Europejska- O warunkach akcesji, negocjacjach i negocjatorach „Gazeta Wyborcza”, 28.1.2003,  Solidarność tkwi w szczegółach  „Rzeczpospolita”,  19.4.2004

Próżno szukać w nim wsparcia dla polskich postulatów wobec Unii. Zważywszy, że oświadczenie krakowskie sygnowane jest przez wiele osób znanych międzynarodowej opinii, w istocie osłabia ono pozycje polskich negocjatorów. Działanie takie uznać należy za co najmniej nierozważne

- napisała niewielka grupa krytyków Apelu Wawelskiego proponując debatę o warunkach członkostwa w Unii. Zostali za to agresywnie zaatakowani przez wielu komentatorów, polityków publicystów. Media bezzasadnie uznały ich za przeciwników członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Najłagodniejszy  komentarz  sformułował powszechnie szanowany biskup, sygnatariusz Apelu Wawelskiego:

Niech sobie debatują. My się w debaty bawić nie będziemy, bo sprawa jest oczywista.

Negocjatorzy SLD-owscy lekceważyli nie tylko opinię publiczną lecz nawet Sejm. Opinia publiczna i opozycja dowiadywały się o niektórych zmianach stanowiska rządu z przecieków Komisji Europejskiej lub od państw członkowskich Unii. W czasie pierwszej po objęciu stanowiska wizyty min. Cimoszewicza w Brukseli zatajono złagodzenie stanowiska rządu w sprawie ziemi. Kiedy sprawa wyszła na jaw  min. Hubner  wyjaśniła „ nie mówiliśmy bo nas o to nie pytano”! Niektóre wypowiedzi SLD-owskich negocjatorów były zdumiewające. Kiedy pytano ich o nasze postulaty negocjacyjne nader często słyszeliśmy: Trudno będzie uzyskać..., Mamy niewielkie szanse.., Unia się na to  nie zgodzi, itp.  zwroty.

Symptomatyczne dla stylu negocjacji rządu Leszka Millera były wystąpienia ministra spraw zagranicznych. Na miesiąc przed końcem negocjacji, kiedy kluczowe sprawy budżetowe i dopłat rolnych pozostawały nie załatwione min. Cimoszewicz mówił, jak donosiły media, że nie będziemy się handryczyć o mało ważne sprawy i szybko zakończymy negocjacje. Wtórowali mu politycy określani jako wybitni i poranne gwiazdy polskiego dziennikarstwa dorabiając gębę PSL-owi, że chce uzależnić los Narodu od interesów chłopstwa. Czy naprawdę do ostatniej chwili trzeba kruszyć kopie o brudne mleko i o ciasne klatki dla drobiu? Zwłaszcza, kiedy na drugiej szali jest korzyść dla całego narodu – dramatycznie pytała znana dziennikarka. Sprowadzanie interesów polskiego rolnictwa i wsi do brudnego mleka i ciasnych klatek to bardzo grube nadużycie. Nadużyciem było jednak także przedstawianie naszych postulatów negocjacyjnych dotyczących rolnictwa jako obrony interesów partykularnych, które można poświęcić w imię interesów ogólnych.  Jeszcze w 1999 roku Leszek Balcerowicz, wtedy wicepremier, w artykule Racjonalnie o rolnictwie („Rzeczpospolita”  18 marca 1999) namawiał do ustępstw w negocjacjach rolnych gdyż jego zdaniem antyrynkowa Wspólna Polityka Rolna jest szkodliwa dla naszego kraju.

Negocjacje rolne były oczywiście najtrudniejsze bo Wspólna Polityka Rolna pochłania ponad 40 proc. budżetu UE.. W trakcie negocjacji bardzo często dochodziło do spięć między wicepremierem Kalinowskim, który bronił interesów polskich rolników a negocjatorami, którzy dezawuowali jego opinie lub w trakcie negocjacji nieprecyzyjnie przedstawiali uzgodnione stanowisko rządu. Zdaniem specjalistów dopłaty w zaproponowanej przez UE wysokości 25% stawki normalnej nie zwróciłyby rolnikom nawet wzrostu kosztów produkcji. Z publicznych relacji wicepremiera Kalinowskiego wiemy, że min. Danuta Huebner i Jan Truszczyński sprzeciwiali się wystąpieniu w negocjacjach o większe dopłaty rolne, zlecili nawet wykonanie analiz, z których wynikało, że polscy rolnicy wytrzymają konkurencje bez dopłat. Propozycje wystąpienia o to by w dopłatach w pierwszym roku UE uczestniczyła w 40% min. Hubner nazwała strzałem we własne stopy (?).

Relację Kalinowskiego potwierdza mimowolnie wypowiedź min. Danuty Hubner w wywiadzie dla  „Rzeczpospolitej” (9.V., Rozszerzenie Unii później? Nie wyobrażam sobie). Otóż dziennikarz zauważa:  „wszystko wskazuje na to, że nie dostaniemy większych dopłat dla naszych rolników niż 25 proc. w pierwszym roku członkostwa” i pyta „ kiedy rząd zacznie przygotowywać do tego społeczeństwo i tłumaczyć, że to wszystko, co możemy dostać?” Danuta Huebner na pytanie dziennikarza odpowiada:  „Już zaczęliśmy to robić”

W ostatniej fazie negocjacji główny negocjator amb. Truszczyński zaprezentował w sposób niekorzystny dla nas polskie stanowisko negocjacyjne w ważnej sprawie długości okresu dochodzenia do pełnych dopłat bezpośrednich w rolnictwie. Później twierdził, że zrobił to pomyłkowo. N. b.  Truszczyński przyznał się do współpracy ze służbami specjalnymi PRL. Powinno to dyskwalifikować go jako negocjatora.

Drugim obok rolnictwa bardzo wrażliwym obszarem negocjacji były przepływy finansowe między budżetem UE a budżetem krajowym. Koszty akcesji są wysokie. Szacowano, że roczna składka członkowska to prawie 12 mld. zł.,  ubytek dochodów z ceł ponad 3,5 mld zł, z pewnością przynajmniej 1 mld zł rocznie trzeba wydać na utrzymanie ogromnego dodatkowego aparatu biurokratycznego koniecznego do obsługi kontaktów z Unią i w kolejnych czterech latach kilkusetmilionowe raty wpłat kapitałowych na rzecz Europejskiego Banku Centralnego i Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Należy do tego doliczyć wydatki na dostosowanie do standardów i norm unijnych oraz współfinansowanie projektów strukturalnych. Łączną wartość tych strumieni finansowych   można było szacować średniorocznie w latach 2004-2006 na 18-20 mld. zł. Sytuację budżetową i płatniczą kraju utrudniała  dodatkowo wysoka  obsługa zadłużenia zagranicznego.

Należało zatem uzyskać gwarancje, że Polska nie będzie płatnikiem netto do budżetu UE. W pierwotnym stanowisku negocjacyjnym Polska wystąpiła o pięcioletni okres przejściowy  w dochodzeniu do pełnej składki do budżetu ogólnego UE. Kiedy Unia Europejska nie wyraziła zgody na takie rozwiązanie należało w oparciu o rzetelne wyliczenia zażądać innego mechanizmu zabezpieczającego.  Ta kluczowa dla warunków akcesji sprawa pozostawała nie załatwiona do ostatnich godzin negocjacji. Wcześniej stanowisko Polski w sprawach budżetowych zostało poważnie osłabione. W końcu listopada 2002 r. rząd uzgodnił z Komisja Europejską bardzo optymistyczny program integracji polskiej gospodarki ze wspólnotą całkowicie rozbieżny ze stanowiskiem negocjacyjnym w sprawie składki członkowskiej. Przyjęto w nim, że deficyt budżetowy w 2004 r. wyniesie 3,3 proc. a w 2005 r. już tylko 2.2 proc. PKB nawet bez redukcji składek członkowskich w UE . Jeśli dodatkowo strona unijna w ostatnich tygodniach negocjacji słyszała od przedstawicieli rządu polskiego i władz NBP o gotowości Polski do członkostwa w Unii Walutowej w 2006 r. to mogła przyjąć, że eksponowanie trudności budżetowych w latach 2004-2006 jest tylko taktyką negocjacyjną. Już w Kopenhadze min. Cimoszewicz dał kolejny dowód braku kompetencji negocjacyjnych żartując, że gdy Unia usłyszy polskie postulaty to podejmie decyzje o samorozwiązaniu. Co oznaczało, że jego zdaniem wysłano go z wygórowanymi żądaniami.

*

Trudno się oprzeć przeświadczeniu, że SLD-owska część rządu kierowała się swoimi partyjnymi interesami a nie dobrem państwa. SLD uznało, że w jego politycznym interesie leży jak najszybsze wprowadzenie Polski do UE niezależnie od warunków akcesji. Kiedy   zorientowali się, że warunki które, skłonni byli zaakceptować, mogą spowodować rozpad koalicji, przegrane referendum i w konsekwencji utratę władzy podjęli spektakularną akcję ratowniczą. Premier Leszek Miller  przez kilkanaście dni niemal codziennie składał wizyty w  kolejnych stolicach państw członkowskich UE. Niczego jednak nie osiągnął poza drwinami w kraju z histerycznych relacji z tych wizyt w opanowanej przez postkomunistów  TVP.

Dopiero w ostatniej fazie negocjacji, już w Kopenhadze  UE przesunęła 1 mld. euro z  późniejszych zobowiązań w ramach działań strukturalnych w Polsce na kompensatę budżetową w latach 2005-2006   i  przyznała  443 mln. euro rocznej kompensaty finansowej w roku 2004 oraz dodatkowe 108 mln euro na uszczelnianie granicy wschodniej. Bez tego pakietu Polska byłaby prawdopodobnie płatnikiem netto do budżetu UE, co najmniej w pierwszym roku członkostwa. Uzyskaliśmy także lepsze warunki wspierania rolnictwa ze strony UE. Przy  dopłatach jakie oferowała Unia  i niskich plonach referencyjnych polski rolnik nie byłby w stanie  konkurować z rolnikiem francuskim czy niemieckim. Unia zgodziła się też na sfinansowanie dodatkowego podniesienia dopłat z  budżetu krajowego ale równocześnie zabroniła ich zrównania z poziomem obowiązującym obecnie w Unii wcześniej niż po 9 latach. To upokarzający warunek.

Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uzyskaną w ostatniej chwili poprawę warunków naszej akcesji zawdzięczamy twardej postawie PSL i osobiście wicepremiera Kalinowskiego, który wobec kapitulanckiej postawy premiera Millera i jego negocjatorów  zagroził wyjściem z koalicji. Polityczne konsekwencje załamanie negocjacji z Polską lub nawet tylko kryzys rządowy w Polsce i ryzyko przegranego referendum akcesyjnego byłyby dla UE wysoce niekorzystne. W tej sytuacji Unia poprawiła swoją ofertę akcesyjną. Prawdziwość takiego opisu przebiegu ostatniego dnia negocjacji potwierdził w dwu wypowiedziach dla „Rzeczpospolitej”  ( z 19 grudnia 2002 i 30 kwietnia-3 maja 2004 ) premier Danii Rasmussen, który  przewodził UE na szczycie w Kopenhadze.

Paradoksalnie to  nie tym, którzy gotowi byli przystać na każde warunki akcesji lecz właśnie PSL-owi zawdzięczamy członkostwo Polski w UE. Dzięki twardej postawie tej partii w negocjacjach akcesyjnych uzyskano warunki minimum, które pozwoliły na zwrócenie się do polskich rolników o poparcie w referendum członkostwa Polski w Unii. Bez zgody UE na zwiększenie poziomu dopłat bezpośrednich i zmian w kwocie mlecznej premier Kalinowski musiałby odrzucić dyktat kopenhaski, a w przypadku jego przyjęcia przez SLD  opuścić koalicję. Szansa na pozytywny wynik referendum byłaby wtedy wątpliwa.

*

Należy oczywiście pamiętać, że negocjacje akcesyjne były prowadzone i zakończyły się w najgorszym czasie dla ich dobrego rezultatu. Recesja i budżetowy gorset z Maastricht oraz  wzrastające bezrobocie w wielu krajach UE spowodowały, że oferta akcesyjna jaką UE przedłożyła krajom Europy Środkowo - Wschodniej nie spełniała kardynalnych  wymogów integracji: solidarności i równoprawności. Przy czym ta ocena odnosi się do skutków krótkookresowych a nie do członkostwa w ogóle. W odniesieniu do polityki strukturalnej dotyczy pierwszych dwu-trzech latach  członkostwa, a rolnictwa dziesięciu. W dłuższej perspektywie oczekiwanie korzyści z członkostwa w UE  było w pełni zasadne.

Kiedy upadek komunizmu pozwolił krajom Europy Środkowej i Wschodniej wystąpić o członkostwo we Wspólnotach Unia Europejska najpierw przez wiele lat pod hasłem dostosowań do standardów europejskich zmuszała nas do ciągłych korzystnych dla siebie ustępstw a kiedy nasz rynek był już niemal całkowicie (choć jeszcze bez rolnictwa ) otwarty dla przedsiębiorstw z krajów „15” UE  rozpoczęła  negocjacje i przedstawiła warunki akcesji, które jak to określił brytyjski The Times były czymś w rodzaju wrogiego przejęcia Europy Środkowej. Bruksela proponuje im ( tzn. krajom akcesyjnym ), w najlepszym razie, status drugiej kategorii.  Podobnych opinii poważnych analityków w starych państwach unijnych było więcej.

W trakcie negocjacji nawet wyjściowe stanowiska negocjacyjne UE były prezentowane  jako ostateczne  w oczekiwaniu, że  kraje kandydujące będą musiały je zaakceptować  gdyż dla członkostwa w UE nie maja dobrej alternatywy. Ale to nie znaczy, że nie mieliśmy żadnej przestrzeni negocjacyjnej.

Rozszerzenie na Wschód było dla UE ważnym projektem politycznym zwiększającym stabilność polityczną w Europie,  przynoszącym wymierne zyski gospodarcze i społeczne. Koszty załamania negocjacji byłyby dla Unii znacznie wyższe niż budżetowe koszty zgody na w pełni uzasadnione oczekiwania krajów kandydujących. Można zatem było negocjować lepiej i uzyskać znacznie lepsze wyjściowe warunki członkostwa.

*

Pomimo jawnej dyskryminacji kraje EŚW zdecydowały się na uznanie negocjacji akcesyjnych za zakończone. Realizm polityczny skłonił Polaków do zaakceptowania w referendum przystąpienia do UE.  Za polityczną akceptacją zakończenia negocjacji akcesyjnych z Unia Europejską przemawiały ważne argumenty. Po pierwsze brakowało  przekonywujących przesłanek, które pozwalałyby oczekiwać uzyskania lepszych warunków akcesyjnych w przyszłości. W naszej sytuacji makroekonomicznej na skutek wysokich deficytów budżetu i bilansu obrotów bieżących jesteśmy uzależnieni od napływu kapitału zagranicznego. Przesunięcie terminu członkostwa na czas nieokreślony najprawdopodobniej spowodowałoby odpływ kapitału i w konsekwencji głęboki kryzys walutowy. Nie ma tu miejsca na rozważenie kto ponosi odpowiedzialność za politykę gospodarczą, która doprowadziła do takiej sytuacji. Członkostwo w UE nie eliminowało zagrożenia takim kryzysem, ale na pewno ograniczyło możliwość jego wystąpienia.

Istotnym argumentem była też obecność w Unii w czasie kiedy Unia podejmować będzie ważne decyzje dotyczące jej funkcjonowania oraz przyjmowane będą  ramy budżetowe na lata 2007-2013 i korekty  polityk unijnych.  Polska i inne kraje naszego regionu są mocno powiązane gospodarczo i politycznie z Unią Europejską. Jeszcze przed uzyskaniem członkostwa niemal każda decyzja podejmowana w Brukseli miała wpływ na naszą sytuacje wewnętrzną, wraz z uzyskaniem członkostwa w UE  uczestniczymy w ich podejmowaniu.

Jędrzej Krakowski.

Autor jest emerytowanym profesorem Uniwersytetu Śląskiego, w latach 2995-2005 był dyrektorem Ośrodka Studiów Europejskich UŚl.