„Wspólnota przestępcza” i „spirala występku" a funkcjonowanie aparatu państwa polskiego

Istotę problemu oddaje wypowiedź:

Jestem urzędnikiem i wiem, że kryterium lojalności wobec państwa jest ostatnim w kwalifikowaniu przydatności i awansowaniu w administracji. "Panem" dla urzędników nie jest Rzeczypospolita Polska, ale bezpośredni przełożeni, bo to wyłącznie od nich zależy wszystko, co może ich spotkać w życiu zawodowym i związane z tym awanse finansowe.[1]

 

W dobrze działającej administracji, bezosobowe zasady wyznaczane przez państwo a co za tym idzie prymat lojalności wobec tworzącego reguły państwa powinno być zgodne z najbardziej żywotnymi (osobistymi: związanymi z awansami i wynagrodzeniem)  interesami  urzędników.

Tymczasem w Polsce nie one są punktem odniesienia. Są nimi reguły gry ustalane   przez bezpośrednich zwierzchników, a które mogą ulec radykalnej zmianie wskutek ich kaprysu lub odejścia ze stanowiska. Państwo znajduje się na dalszym planie: regulacje dotyczące funkcjonowania jego struktur często nie są tworzone odgórnie w centrum, lecz oddolnie przez grupy kontrolujące poszczególne instytucje w celu zabezpieczenia  partykularnych interesów.[2]

Niejasna, często wzajemnie wykluczająca się  treść przepisów , pozwala na ich swobodną interpretację, co wzmacnia osobistą władzę przełożonych, nad podległymi im pracownikami. Dla nich suwerenem nie jest państwo ale bezpośredni zwierzchnicy. Lojalność wobec partykularnych interesów „wspólnoty przestępczej”, która kontroluje instytucję i zatrudnia urzędnika jest ważniejsza od lojalności wobec interesów państwa któremu urzędnik ten ma służyć, bo jest zgodna z jego żywotnymi (osobistymi) interesami.

Dzieje się tak bo to lokalna „wspólnota przestępcza” a nie bezosobowe państwo decyduje o dwu podstawowych elementach owego żywotnego interesu pracownika administracji: zarobkach i zatrudnieniu.

Najlepszym odzwierciedleniem osobistej zależności urzędników i funkcjonariuszy polskich od  przełożonych jest dyskrecjonalna władza tych drugich w zakresie ustalania wysokości dochodów podwładnych.

Dziś składnikiem wielu urzędniczych zarobków są stałe dochody dodatkowe przyznawane całkowicie uznaniowo przez przełożonych, w postaci: okresowo przyznawanych nagród (w administracji samorządowej często jest wielokrotność stałej pensji) wynagrodzeń za członkostwo w radach nadzorczych (skarbu państwa i spółek komunalnych), z tytułu prowadzenia rozmaitych kursów i szkoleń wewnętrznych, czy w postaci  różnego rodzaju dodatków. Osobną dyskrecjonalną władzą  zwierzchnika w administracji jest jego zgoda lub zakaz dodatkowego uzyskiwania dochodów na zewnątrz instytucji, dzięki prowadzeniu kursów lub wykładów czy wykonywaniu płatnych usług na rzecz innych podmiotów (np. ekspertyz).

W ten sposób różnice w rzeczywistych dochodach urzędników i funkcjonariuszy  pracujących na równorzędnych stanowiskach w tej samej lub w różnych instytucjach z woli ich bezpośrednich przełożonych mogą sięgać nawet kilkudziesięciu procent.  W skrajnych sytuacjach, np. urzędników ministerstwa skarbu miesięczne dochody uzyskiwane z tytułu zasiadania w radach nadzorczych mogą przewyższać przypisaną do ich stanowiska pensję.

W wypadku funkcjonariuszy mundurowych, którzy podjęli służbę przed 2013 rokiem ich przełożeni osobiście mają wpływ na ostateczną wysokość emerytury. Jest to możliwe dzięki przepisom uzależniającą jej wysokość od ostatniego dochodu funkcjonariusza. Dochód ten dzięki rozmaitym dodatkom przyznawanym uznaniowo przez bezpośrednich przełożonych,  może wzrosnąć w ostatnim miesiącu służby o kilkadziesiąt procent, a co za tym idzie świadczenie emerytalne funkcjonariusza może być odpowiednio wyższe.[3]

Podobnie do kwestii uzyskiwania dochodów w administracji wygląda kwestia decyzji personalnych czyli zatrudnienia i awansów. Bezosobowe (bezstronne) kryteria, wyznaczane przez państwo, zastępowane są kryteriami partykularnymi, wyznaczanymi przez panujące w instytucjach „wspólnoty przestępcze”.[4] Decydują znajomości, koneksje partyjne i rodzinne. Przyznanie posady w administracji publicznej bywa też formą łapówki.

Próby budowy administracji publicznej wolnej od partykularnych wewnętrznych i zewnętrznych interesów przeprowadzane  w niektórych jej segmentach, przynoszą pozytywne rezultaty w dość ograniczonym stopniu, co widać w trudnościach w budowaniu służby cywilnej.[5]

Z kolei w innych dziedzinach, zwłaszcza będących domeną władzy samorządowej mamy do czynienia z prawdziwymi „dzikimi polami” na których jedynym prawem jest wolna wola lokalnych polityków. Uderza brak przepisów narzucających obiektywne kryteria dla decyzji personalnych w obszarach szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa i ciągłości funkcjonowania infrastruktury.

Przykładem konsekwencji, jakie powoduje brak zewnętrznej kontroli dla decyzji personalnych, jest historia powołania przez  marszałka województwa śląskiego, prezesa Kolei Śląskich. Marszałek podjął decyzję osobiście z pominięciem procedur konkursowych. Prezes okazał się nieudolny i doprowadził do wielodniowego  paraliżu transportu kolejowego na Śląsku. Dopiero sytuacja chaosu komunikacyjnego pozwoliła na ujawnienie, że odpowiedzialny za nią prezes ma sprawę karną o działanie na szkodę firmy w której poprzednio był zatrudniony, a ponadto „ma problemy psychiczne” i jego choroba jest w stadium remisji.[6]

 

Płynne zasady wynagradzania, zatrudnienie i awansu dla których decydującym są lokalne powiązania i osobiste decyzje przełożonych, przesądzają o polskiej specyfice zjawiska „wspólnoty przestępczej”.

W systemie  polskim niestabilność reguł, pociąga za sobą niepewność co do przyszłości, a to z kolei sprzyja postawom łupieżczym: „nachapać się póki można”. Zmienne reguły gry i  związana z tym niepewność znacznie częściej skłaniają funkcjonariuszy publicznych do podjęcia gry, nierzadko o charakterze korupcyjnym, w celu zapewnienia sobie „miękkiego lądowania” w przyszłości. Mogą to być prywatne firmy  na rzecz których przeprowadzane są korzystne przepisy, udzielane koncesje bądź podpisywane kontrakty. Tu przykładem jest chociażby sprawa zatrudnienia byłych dyrektorów GDDKiA w prywatnych firmach budowlanych, którym wcześniej jako urzędnicy państwowi podpisywali umowy[7].

Oprócz firm prywatnych mogą to też być obce  państwa lub zagraniczne organizacje opłacające się urzędnikom państwa polskiego poparciem w zapewnianiu kariery w strukturach międzynarodowych.  Odrębnym zjawiskiem w administracji są pracownicy zabezpieczający swoją przyszłość w oparciu o związki ze środowiskami politycznymi i opiniotwórczymi.

Niepewność i niejawność wielu reguł rządzących polską administracją (zwłaszcza w kwestii dodatkowych dochodów i zatajanych przywilejów), nadaje wielu działaniom administracji w Polsce charakter konspiracyjnego spisku pozwalającego uniknąć krytyki ze strony postronnych obywateli; ma to  zapewniać ochronę przed utratą pozyskiwanych w dyskrecji  korzyści.