Najwyższa Izba Kontroli ogłosiła częściowo ocenzurowaną  „Informację o wynikach kontroli wykorzystania nieruchomości kolejowych na cele komercyjne, niezwiązane z prowadzeniem ruchu kolejowego”. Największą karierę medialną zrobił właśnie fakt utajnienia (przez sąd) części dotyczącej warunków ugody zawartej przez PKP z jednym z partnerów handlowych. W cieniu pozostały natomiast inne smakowite kąski z dania zaserwowanego przez NIK. Poniżej omawiam te, które szczególnie zasługują na zaistnienie w debacie publicznej.

Na wstępie należy przypomnieć, że w ramach rozpoczętej w 2001 roku restrukturyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego PKP utworzono spółkę PKP S.A., która przejęła całość jego praw i obowiązków, w tym i całość zadłużenia (stan zadłużenia długoterminowego PKP S.A. na koniec 2008 r. wynosił ok. 5,3 mld zł, a Grupy PKP - ok. 6,8 mld zł). Kolejowe długi miały zostać spłacone "w drodze zagospodarowania przez PKP S.A. przejętego mienia, w tym przede wszystkim w wyniku sprzedaży i oddania do odpłatnego korzystania majątku zbędnego do prowadzenia działalności produkcyjnej". Kontrola NIK miała na celu zbadanie czy ta operacja się powiodła.

Stan posiadania PKP

Jednym z zarzutów postawionych przez NIK jest niezakończenie inwentaryzacji majątku nieruchomego PKP. I już w tym miejscu rodzi się pierwsze pytanie. W różnych miejscach raportu pojawiają się różne dane dotyczące wielkości tego majątku, tak jakby autorzy nie mogli się zdecydować czy PKP posiada 103, 104 czy 105 tysięcy nieruchomości gruntowych o łącznej powierzchni od 104,3 tys. ha do ponad 105 tys. ha. Podobnie, raz pojawia się informacja, że PKP dysponuje 35 tys. budynków o łącznej powierzchni 6183 tys. m2, a w innym miejscu jest mowa o ponad 40 tys. budynków. Czy różnice są wynikiem braku wspomnianej inwentaryzacji, czy też odzwierciedlają stan posiadania z różnych momentów kontroli (kontrola obejmowała rok 2009 i pierwsze dziewięć miesięcy 2010 roku), czy też są skutkiem niechlujstwa – trudno dociec. W każdym razie wygląda to niepoważnie i nie powinno mieć miejsca w dokumencie NIK (a jeśli różnice są celowe to powinny zostać omówione).

Wracając do ciekawych wniosków, z raportu wynika, że:

1. Około 33 tys. nieruchomości gruntowych o powierzchni 25,3 tys. ha, nie posiadało uregulowanego stanu prawnego. Oznacza to, że w przypadku jednej trzeciej wszystkich nieruchomości PKP (około 25% areału) nie można na podstawie księgi wieczystej lub innych dokumentów ustalić, kto jest ich właścicielem, a w konsekwencji – do czasu sądowego uporządkowania spraw własnościowych nie można takich nieruchomości sprzedać lub obciążyć hipotekami. Jak zobaczymy niżej, kwestia hipotek ma szczególnie istotny wymiar.

2. Na 167 pracowników Oddziału Dworce Kolejowe realizujących w 2009 r. zadania związane bezpośrednio z gospodarowaniem nieruchomościami dworcowymi, zaledwie 9 (5,4%) posiadało odpowiednie wykształcenie, a w 2010 r. (do 30 września) jedynie 12 na zatrudnione 172 osoby. Nie wymaga to chyba szerszego komentarza.

3. Zarząd PKP S.A. nie uregulował w pełni zasad oddawania do odpłatnego korzystania zbędnych nieruchomości kolejowych przez podległe mu jednostki organizacyjne. Procedury w tym zakresie posiadały bowiem jedynie 3 jednostki zarządzające nieruchomościami: Oddział Dworce Kolejowe oraz 2 spośród 11 Oddziałów Gospodarowania Nieruchomościami funkcjonujących do dnia 30 czerwca 2010 r., a po przeprowadzonej z dniem 1 lipca 2010 r. reorganizacji - z 6 OGN.

Jak w tych warunkach poradziło sobie PKP?

Z tytułu sprzedaży nieruchomości PKP S.A. uzyskała w 2008 r. ok. 99,8 mln zł. W okresie objętym kontrolą PKP S.A. zawarła łącznie 513 umów sprzedaży nieruchomości oraz 19.435 umów najmu i dzierżawy, osiągając przychody w wysokości 204 mln zł. Wydaje się to na pierwszy rzut oka wynikiem przyzwoitym, ale dane te bledną wobec poniższych informacji:

1. "Wg stanu na 30 września 2010 r. Spółka nie zagospodarowała przeznaczonych na cele komercyjne: ponad 40 tys. nieruchomości gruntowych o powierzchni ok. 24 tys. ha, 14,8 tys. budynków oraz 22,5 tys. budowli. Nie wynajęła przeszło 191 tys. m² powierzchni użytkowej, zbędnej do obsługi pasażerów w 675 obiektach dworcowych." Oznacza to ni mniej ni więcej, że realizacja planu zagospodarowania poszczególnych rodzajów majątku zbędnego wynosiła od 5 do 67%. Nie wynajęto ponad 60% zbędnej do obsługi pasażerów powierzchni dworców kolejowych.

2. Na zorganizowanych łącznie 1151 przetargów, jedynie w 150 postępowaniach wpłynęły oferty od potencjalnych nabywców. Zdaniem NIK wina nie leży jednak wyłącznie po stronie PKP, gdyż główną przyczyną takiego obrotu sprawy są przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, które zobowiązywały do organizacji przetargów nawet jeśli poszczególne nieruchomości cieszyły się niewielkim zainteresowaniem.

3. Nie realizując sprzedaży nieruchomości w wielkościach założonych przez Radę Ministrów na lata 2009 – 2010, PKP uzyskała wpływy niższe od planowanych łącznie o 862 mln zł (tj. o 81%).

4. PKP S.A. nierzetelnie realizowała zadania w zakresie windykacji przeterminowanych należności z tytułu zagospodarowania nieruchomości, których kwota przekroczyła 787 mln zł.

W rezultacie ponoszone przez PKP S.A. koszty podstawowej działalności operacyjnej dotyczące nieruchomości przeznaczonych na cele komercyjne, przewyższały znacznie, bo aż o 263 miliony złotych przychody uzyskiwane z ich zagospodarowania. I trudno się dziwić, że osiągając taki wynik spółka PKP S.A. nie miała "zdolności do uregulowania przez Spółkę przypadającego na lata 2009-2010 zadłużenia w kwocie 1 mld 66 mln zł", co w konsekwencji doprowadziło do przerzucenia ciężaru spłaty zadłużenia na budżet państwa.

Na co zwraca uwagę, a co pominął NIK?

Zdaniem kontrolerów brak pełnego uregulowania przez Zarząd PKP S.A. zasad oddawania w najem lub dzierżawę zbędnych nieruchomości (jak wspomniałem zasady takie obowiązują tylko w niektórych jednostkach organizacyjnych) prowadzi do dowolności decyzyjnej i sprzyja korupcji. Najwyższa Izba Kontroli nie podzieliła złożonego w tej sprawie przez Zarząd Spółki wyjaśnienia, że

W przypadku najmu/dzierżawy tak różnorodnych obiektów, jakimi zarządza PKP S.A., utworzenie bardziej szczegółowych, „centralnych” uregulowań przyniosłoby odwrotny skutek, stanowiąc barierę w zagospodarowaniu dużej części nieruchomości.

Zapewne spostrzeżenia NIK są trafne, ale wydaje się, że niepełne. Zjawiska korupcji nie powinniśmy przeceniać, nawet NIK mówi o korupcjogenności, a nie o przypadkach korupcji i twardych dowodach. Dlatego moim zdaniem pierwszoplanowym skutkiem braku jasnych zasad postępowania jest, jak wskazuje życiowe doświadczenie, bezwład i - po ludzku całkiem zrozumiała - niechęć do podejmowania jakiegokolwiek ryzyka. Każda decyzja może się okazać pułapką, każdy krok może wprowadzić na minę. Pamiętajmy, że zarządzanie nieruchomościami kolejowymi odbywa się w ramach wysoce zbiurokratyzowanej, zhierarchizowanej i mimo wszystko podlegającej politycznym łupom struktury. Trudno więc dziwić się, że podstawową zasadą jest „nie wychylać się”, lecz przeczekać, aż problem sam się rozwiąże lub ktoś inny podejmie decyzję. Gdy zaś koniecznie trzeba ją podjąć, to czyni się to po długotrwałym analizowaniu każdego przecinka i często bezproduktywnym szukaniu dziury w całym. Jeśli dodamy do tego kilka szczebli decyzyjnych to powolność machiny PKP przestanie dziwić. Szkoda, że kontrolerzy nie przyjrzeli się temu bliżej, ich wnioski mogłyby być wielce pożyteczne.

W raporcie zabrakło również analizy struktury organizacyjnej i jej przydatności do założonych celów i planów. Szkoda też, że NIK nie wziął pod lupę tych szczątkowych regulacji, które odnoszą się do komercyjnego wykorzystania nieruchomości i nie przeanalizował ich efektywności. Warto byłoby bowiem usłyszeć na przykład czy kompetencje się nie dublują, ile czasu pochłania przygotowanie i doprowadzenie do poszczególnych transakcji, ile czasu trwa procedura ich zatwierdzania przez Zarząd (jeśli takie zatwierdzenie jest wymagane), jak wiele transakcji nie dochodzi do skutku i co jest tego przyczyną. Przydałoby się również wyjaśnienie przyczyn tak niskiego odsetka pracowników merytorycznie przygotowanych do obsługi nieruchomości, bo samo stwierdzenie tego faktu może poruszyć serca, ale nie zmieni istniejącego stanu rzeczy.

Zabrakło ponadto analizy jak w omawianym zakresie funkcjonuje minister właściwy do spraw transportu, który zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o restrukturyzacji, komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe” wyraża zgodę na dokonanie przez PKP S.A. czynności prawnych związanych z zagospodarowaniem na cele komercyjne zbędnych nieruchomości kolejowych, o wartości rynkowej przekraczającej w złotych równowartość kwoty 50.000 euro (w przypadku najmu/dzierżawy chodzi o równowartość rocznego czynszu). NIK ustalił, że minister wykonywał swoje obowiązki prawidłowo, tj. w sposób legalny, gospodarny, celowy i rzetelny.

Sporządzona w tych sprawach dokumentacja obejmowała, zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2c ustawy o PKP, wnioski zawierające informacje określające: przedmiot rozporządzenia z wyszczególnieniem danych ewidencyjnych identyfikujących składniki aktywów trwałych; wartość rynkową przedmiotu rozporządzenia; sposób rozporządzenia; podmiot na rzecz którego następowało rozporządzenie; uzasadnienie gospodarcze czynności prawnej oraz załączniki, o których mowa w art. 18 ust. 2d przywołanej ustawy. Stwierdzono ponadto, że działania Ministra w przypadku zbadanych dwóch decyzji odmownych, dotyczących niewyrażenia zgody na zagospodarowanie w sposób komercyjny nieruchomości kolejowych przez firmy: P. oraz J.A. miały na celu zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa.

Wniosek? W papierach wszystko się zgadza - i dobrze, to też sukces. Warto byłoby jednak sprawdzić ile czasu trwa procedura uzyskania decyzji ministra, jak często i z jakich najczęściej powodów minister wydaje zgody warunkowe (tzn. uzależnione od wprowadzenia zmian do uzgodnionych już wcześniej warunków transakcji). Być może są to powody poważne, wymagające rozwiązań systemowych, a być może warunki formułowane przez ministra są przykładem wspomnianego powyżej zjawiska szukania dziury w całym. Tego się nie dowiedzieliśmy.

Pomyłka czy kompromitacja?

Przedstawione powyżej fakty i wnioski mówią nam nieco o PKP i pokazują czego nie wiemy a moglibyśmy i powinniśmy wiedzieć. Z raportu NIK możemy jednak dowiedzieć się sporo i o innych instytucjach, w tym o samym NIK. Poza wspomnianym brakiem dokładności co do liczby kolejowych nieruchomości w kompletne zdumienie wprawia dokonana przez NIK analiza niepowodzenia komercyjnego zagospodarowania nieruchomości przy ul. Ordona w Warszawie, gdzie PKP i PKO BP Inwestycje Sp. z o.o. planowały wspólnie wybudować osiedle mieszkaniowe.

Ustalenia kontroli wykazały jednak, że z powodu nieuzyskania decyzji o warunkach zabudowy, projekt zagospodarowania nieruchomości przy ul. Ordona w Warszawie nie został zrealizowany. Powodem niewydania takiej decyzjiprzez władze Miasta St. Warszawy, był brak planu zagospodarowania przestrzennego terenów, na których miało powstać omawiane osiedle mieszkaniowe. [podkreślenie moje – MB] Tym samym do czasu uzyskania omawianej decyzji realizacja przedsięwzięcia została wstrzymana.

Kontrolerom NIK najwyraźniej umknął fakt, że od 2003 roku decyzja o warunkach zabudowy jest alternatywą dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydaje się ją jedynie wówczas, gdy planu miejscowego nie ma. A zatem brak planu miejscowego nie jest przeszkodą do wydania decyzji o warunkach zabudowy! Przeszkodą byłoby uchwalenie takiego planu, wówczas decyzja byłaby zbędna, a inwestorowi wystarczyłoby pozwolenie na budowę. Jaki jest zatem prawdziwy powód niepowodzenia inwestycji? To pytanie do NIK.

Nie wie lewica co czyni prawica

O ile wskazana powyżej wpadka ma znaczenie marginalne, to majstersztykiem, godnym uwiecznienia przez Monty Pythona jest – wynikający z umów zawartych przez PKP ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Finansów - pomysł zabezpieczania poręczeń spłat kredytów zaciąganych przez PKP oraz wykupu obligacji emitowanych przez PKP, których to poręczeń udziela Skarb Państwa. Jak pamiętamy, kredyty miały być spłacane z dochodów osiąganych z nieruchomości kolejowych, w tym z ich sprzedaży.

Jak to wygląda w praktyce? PKP zaciąga kredyt (albo emituje obligacje), Skarb Państwa w osobie Ministra Finansów poręcza spłatę tego kredytu. Jeśli PKP nie wywiąże się z obowiązku spłaty kredytu to Skarb Państwa zmuszony będzie wyłożyć środki budżetowe, a następnie będzie domagać się ich zwrotu od PKP. Aby mieć pewność, że ten zwrot nastąpi, minister wymaga ustanowienia przez PKP hipotek na nieruchomościach kolejowych. To jednak idzie opornie:

PKP S.A. nie wykonała obowiązków wynikających z zawartych z Ministrem Finansów umów poręczenia spłaty kredytów oraz wykupu wyemitowanych obligacji. Nie ustanowiono bowiem hipotek na rzecz Skarbu Państwa, przewidzianych postanowieniami umów. Do czasu zakończenia niniejszej kontroli Spółka ustanowiła hipoteki jedynie na 12 nieruchomościach o wartości 289,8 mln zł, co stanowiło ok. 19% wartości przekraczających 1,6 mld zł zobowiązań, wynikających z tych umów.

I teraz najważniejsze:

Należy jednak zaznaczyć, że ustanowienie hipotek na zbędnych nieruchomościach kolejowych, w zasadzie uniemożliwiałoby ich sprzedaż lub wniesienie do wspólnych przedsięwzięć gospodarczych.Tym samym spełnienie przez PKP S.A. postanowień umów, może prowadzić do sytuacji,w której zadłużenie Spółki obejmujące m.in. poręczone przez Skarb Państwa zobowiązania finansowe, nie będzie spłacane w wyniku zagospodarowania zbędnych nieruchomości kolejowych, lecz w drodze przeznaczania na ten cel środków budżetowych.

Dlaczego? Bo nieruchomości obciążonych hipotekami nie da się sprzedać (tzn. można je sprzedawać, ale chętnych raczej nie będzie), a jeśli już uda się je sprzedać z takim obciążeniem to za cenę pomniejszoną o wartość hipoteki.

A zatem, podsumujmy. Kredyt zaciągnięty przez PKP ma zostać spłacony z funduszy osiągniętych z komercyjnego wykorzystania nieruchomości kolejowych. Spłata kredytu jest poręczana przez Skarb Państwa. Poręczenie jest (powinno być) zabezpieczone hipoteką ustanowioną na nieruchomościach PKP, które mają podlegać komercyjnemu wykorzystaniu. Ustanawiając hipoteki, PKP utrudnia sobie wykonanie planu sprzedaży nieruchomości, nie osiąga założonych przychodów i w rezultacie zmusza Skarb Państwa do spłaty zadłużenia. Jeśli natomiast PKP hipotek nie ustanawia to wskazane wyżej trudności nie powstają, ale z kolei nie wywiązuje się z umów zawartych z Ministrem Finansów i poręczenia Skarbu Państwa nie uzyskują wymaganego zabezpieczenia. Błędne koło.

Refleksje końcowe

Z raportu NIK wynika, że PKP ma poważne problemy i jest zarazem poważnym problemem dla obywateli, którzy w przedstawionym kontekście występują w charakterze podatników, a nie pasażerów. Jeśli jednak wczytamy się w raport dokładniej to dojdziemy do wniosku, że rozwiązanie wielu z tych problemów leży w gestii rządu i parlamentu, a zatem poza PKP. W szczególności konieczna jest koordynacja oczekiwań Ministra Transportu i Ministra Finansów oraz rzetelna, uwzględniająca praktyczne skutki, analiza ustawodawstwa. Czy raport NIK natchnie rząd do wprowadzenia koniecznych zmian? Biorąc pod uwagę jak rzadko rekomendacje NIK wcielane są w życie, można mieć poważne wątpliwości. Z drugiej strony, można mieć nadzieję, że nadciągający głęboki kryzys finansów publicznych w końcu zmusi rząd do zaprowadzenia porządku.

Marcin Bonicki, ekspert Centrum Analiz Fundacji Republikańskiej