Niezależne Stowarzyszenie Prokuratorów "Ad Vocem" ocenia działalność prokuratury po reformie: "Prokuratura stąpa po równi pochyłej"

Rys. Rafał Zawistowski
Rys. Rafał Zawistowski

Niezależne Stowarzyszenie Prokuratorów "Ad Vocem"

Prokuratura stąpa po równi pochyłej

Pan Andrzej Seremet obejmując funkcję Prokuratora Generalnego w pierwszych słowach zaznaczył, że jego celem jest wprowadzenie do Konstytucji prokuratury, jak i Prokuratora Generalnego. Zdaniem Pana Andrzeja Seremety - miał być to kolejny krok w kierunku dalszego uniezależniania prokuratury od świata polityki. Miało to być panaceum na wszelkie bolączki prokuratury, gdyż tylko jej tzw. "konstytucjonalizacja" zakończyłaby rozpoczętą reformę, co w konsekwencji doprowadziłoby do usprawnienia jej funkcjonowania. Stawiając to zadanie na pierwszym planie dał on do zrozumienia, że prawidłowemu funkcjonowaniu prokuratury przeszkadza brak ujęcia jej w Konstytucji, i w dalszym ciągu istnieje jej zależność od świata polityki. Planu tego nie udało się zrealizować Prokuratorowi Generalnemu, z tym, że nie wiadomo czy było to wynikiem słabości argumentów przedstawionych przez niego w Sejmie, czy też było to wynikiem tak naprawdę niechęci polityków do tak dalekiego uniezależnienia prokuratury.

Przechodząc natomiast do oceny funkcjonowania prokuratury w ostatnim roku należy stwierdzić, że przy obecnie funkcjonujących rozwiązaniach organizacyjnych reforma prokuratury, jaka miała się dokonać nowelą październikową z 2009 roku nie przyniosła żadnych pozytywnych - oczekiwanych - rezultatów, a wręcz pogłębiła kryzys tej instytucji, wprowadzając chaos w zakresie jej struktury oraz w metodach i sposobach jej kierowania.

Podstawowym hasłem, pod którym wprowadzano tzw. reformę prokuratury było jej uniezależnienie od władzy wykonawczej. Realnie jednak Prokurator Generalny a tym samym prokuratura po zmianach, stała się bardziej zależna od rządu i polityków niż w poprzedniej strukturze.

Podkreślić należy, że odwołanie Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji zależne jest od woli większości parlamentarnej, po odrzuceniu jego rocznego sprawozdania przez Premiera. Tryb oceny rocznego sprawozdania jest ponadto rozciągnięty w czasie, albowiem Minister Sprawiedliwości  a więc członek Rady Ministrów, polityk,  ma aż trzy miesiące na zgłoszenie ewentualnych swoich uwag do owego sprawozdania, a Premier nie jest zobligowany jakimkolwiek terminem do podjęcia decyzji w przedmiocie przyjęcia lub odrzucenia rocznego sprawozdania Prokuratora Generalnego. Prokurator Generalny może być więc przez bardzo długi okres czasu trzymany w niepewności co do faktu, czy jego sprawozdanie zostanie przyjęte, czy - odrzucone. Ta sytuacja może być odebrana - być może niesłusznie - jako swoista próba wywierania wpływu przez Premiera na funkcjonowanie prokuratury przez co, niestety, odbiór w opinii publicznej prac prokuratury, jako instytucji niezależnej, nie będzie korzystny.

Prokuratura nadto nie posiada autonomii budżetowej, a o wielkości jej budżetu decydują  politycy. Niewiele wiadomo o kondycji finansowej prokuratury, ale z posiadanej przez Stowarzyszenie szczątkowej wiedzy, jak i z samych wypowiedzi Prokuratora Generalnego wynika, iż sytuacja jest wręcz katastrofalna, co ma wpływ na ograniczanie kosztów prowadzonych w prokuraturze postępowań, gdzie wręcz zaleca się odstępowanie od zasięgania opinii niezbędnych dla toczących się postępowań. Tłumaczenie, że katastrofalna sytuacja budżetu prokuratury związana jest z aktualnie przeżywanym w kraju kryzysem nie wytrzymuje konfrontacji z kondycją finansową sądów powszechnych, gdzie nie zaprzestano - tak jak ma to miejsce w prokuraturze - inwestycji budowlanych, remontowych, jak i inwestycji w strukturę informatyczną sądów, a sędziowie nie są ograniczani finansowo w zakresie powoływania biegłych. Należy również wskazać, że kryzys finansów publicznych państwa i jego wpływ na wysokość budżetu prokuratury nie wytrzymuje krytyki w obliczu przeniesienia w stan spoczynku ponad 20 prokuratorów z byłej Prokuratury Krajowej, którym wypłacane jest wynagrodzenie w wysokości 100% dotychczas otrzymywanego, co powoduje koszt w skali rocznej ok. 0,5 mln złotych, na którą to niebagatelną kwotę, oprócz wynagrodzeń dla tych prokuratorów, składa się wynagrodzenie tych prokuratorów, którzy wykonują w ich miejsce obowiązki służbowe.

Oceniając sposób sprawowania funkcji przez obecnego Prokuratora Generalnego -  Pana Andrzeja Seremeta - należy stwierdzić, że swoimi działaniami i zaniechaniami również wpisał się on w błędne i szkodliwe rozwiązania legislacyjne, pogłębiając dysfunkcjonalność prokuratury. Przez okres roku skupił się on głównie na kwestiach kadrowych - przy czym do chwili obecnej nie wszyscy kadencyjni prokuratorzy (chodzi głównie o zastępców prokuratorów rejonowych) zostali powołani. Takie działanie jest działaniem nielojalnym wobec jego następcy, który będzie musiał funkcjonować z narzuconą kadrą kierowniczą, która będzie podlegała stopniowej wymianie.

Nadto Prokurator Generalny nie podjął jakiejkolwiek próby racjonalizacji struktury organizacyjnej, chociażby z powodów oszczędnościowych, co więcej nie przedstawił całościowej wizji funkcjonowania prokuratury w jej układzie funkcjonalnym i organizacyjnym. Budzi to zdziwienie, gdyż struktura organizacyjna na szczeblach prokuratur okręgowych i apelacyjnych jest nadmiernie rozbudowana w kierunku funkcji nadzorczo-kontrolnych (obecnie w tych strukturach istnieją m.in. wydziały wizytacji i ocen okresowych prokuratorów, nadzoru nad postępowaniem przygotowawczym oraz organizacji pracy), co z punktu widzenia funkcjonalności i organizacji prokuratury jest niewłaściwe.  Zaznaczyć przy tym należy, że jej kształt nie zależy tylko i wyłącznie od postanowień rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury ale również od samego Prokuratora Generalnego. Powołany akt prawny w wielu jego przepisach daje jedynie możliwość rozbudowania struktury organizacyjnej do takiej jak obecnie funkcjonuje, a wcale nie obliguje do jej tworzenia w takim kształcie jaki obecnie jest. Rola Prokuratora Generalnego w kształtowaniu struktury organizacyjnej poszczególnych jednostek prokuratury jest niebagatelna, gdyż to on zatwierdza projekty zarządzeń w sprawie struktury organizacyjnych wydawanych przez poszczególnych szefów jednostek  prokuratury.

Aktualna struktura organizacyjna poszczególnych jednostek prokuratury przeczy zamiarom twórców uchwalonej noweli do ustawy o prokuraturze, zakładającej przede wszystkim ograniczenie funkcji nadzorczych prokuratur apelacyjnych.

Kolejnym problemem, który budzi kontrowersje nie tylko w środowisku związanym z Niezależnym Stowarzyszeniem Prokuratorów "Ad Vocem" jest  nierozwiązana do chwili obecne kwestia długotrwałości delegacji, co ma niebagatelny wpływ na poczucie stałości zatrudnienia delegowanych prokuratorów a co jest związane z ich niezależnością. Zważyć tu trzeba, że większość delegowanych prokuratorów swoje obowiązki wykonuje w wydziałach, gdzie prowadzi i nadzoruje się postępowania przygotowawcze. Nadto duże wątpliwości budzi brak próby ujednolicenia sposobu wydatkowania środków budżetowych na szczeblach prokuratur okręgowych i apelacyjnych -  zwłaszcza związanych z kosztami osobowymi, gdzie uznaniowość prokuratorów okręgowych i apelacyjnych jest zbyt duża.

Niezależne Stowarzyszenie Prokuratorów "Ad Vocem" przed powołaniem Pana Andrzeja Seremeta na stanowisko Prokuratora Generalnego i wydając o nim pozytywną opinię miało nadzieję, że będzie on stał na straży niezależności prokuratorów. Stowarzyszenie swoją opinię w tym zakresie opierało na składanych deklaracjach, jak również brało pod uwagę fakt, że większość życia zawodowego był on sędzią orzekającym w sprawach karnych. Jego doświadczenie, a także deklarowana tzw. ,,wpojona" niezawisłość miała wpłynąć na zwiększenie poczucia niezależności wszystkich prokuratorów. Biorąc pod rozwagę te oczekiwania - jakie miało nie tylko środowisko prokuratorów związane ze  Stowarzyszeniem "Ad Vocem" -  należy z niepokojem przyjąć deklarację przedstawiciela Prokuratora Generalnego, złożoną w ostatnim czasie dopuszczającą możliwość ingerencji przez przełożonych w tok postępowania przygotowawczego poprzez uchylanie orzeczeń, w tym również postanowień o przedstawieniu zarzutów i to w sytuacji, kiedy fakt zamiaru przedstawienia zarzutów był już znany osobie zainteresowanej, wezwanej do stawiennictwa w charakterze podejrzanego. Taki tryb procedowania jaki ostatnimi czasy został zaprezentowany daje asumpt do twierdzenia, że niezależność prokuratora jest gołosłownym twierdzeniem a w oczach pozostałych prokuratorów i opinii publicznej prokuratura stwarza wrażenie mało poważnej instytucji, zmieniającej swe decyzje z dnia na dzień bez merytorycznego uzasadnienia.

Nadto w kwestii niezależności poszczególnych prokuratorów powszechnie akceptowana jest praktyka, dopuszczająca narzucanie - wbrew treści art. 8 i n. ustawy o prokuraturze + uzyskiwania akceptacji przełożonych wniosków o wymiar kary, czy innych decyzji procesowych. Dopiero po roku od rozpoczęcia sprawowania przez Pana Andrzeja Seremeta funkcji Prokuratora Generalnego dostrzegł on ten problem, nota bene z inspiracji Stowarzyszenia, co skutkowało powołaniem tzw. zespołu "do spraw niezależności prokuratorów". Przywołany tryb dokonywania wykładni przepisów prawa budzi poważne wątpliwości, albowiem sprawia wrażenie, że Prokurator Generalny samodzielnie nie jest w stanie, ani ocenić dotychczasowej praktyki, ani  dokonać wykładni przepisów prawa.

Zauważalny w obecnie funkcjonującej prokuraturze jest również bezwład organizacyjny manifestujący się w przewlekłości oceniania asesorów i innych przedstawicieli zawodów prawniczych a kandydujących do objęcia wolnych stanowisk prokuratorskich. Opiniowanie, zbieranie niezbędnych dokumentów tak na szczeblu prokuratur okręgowych, jak i Prokuratury Generalnej trwa niejednokrotnie bezzasadnie kilka miesięcy - na co szczególną uwagę zwracają członkowie Krajowej Rady Prokuratury. Ma to także związek z upływem okresu wypowiedzenia składanych asesorom, którzy - jak pokazuje praktyka - pozostają niejednokrotnie w sposób nieuzasadniony przez jakiś czas  bez pracy. W tym miejscu należy krytycznie ocenić wprowadzone nowelą październikową rozwiązania dot. trybu przyjmowania na wolne stanowiska prokuratorskie tych asesorów, którzy zostali mianowani pod rządami poprzednio obowiązujących rozwiązań prawnych.

Pozytywnie trzeba ocenić fakt szczególnego zaangażowania się Prokuratora Generalnego w krytykę projektu zmian ustawy o prokuraturze w zakresie poddawania prokuratorów ocenom okresowym. Projekt ten rzeczywiście będzie wprowadzał jeszcze większy bezwład organizacyjny w prokuraturze, spowoduje angażowanie sporej liczby prokuratorów do wykonywania zadań związanych z oceną pracy prokuratorów - nie dając możliwości wykorzystania zasobów ludzkich do wykonywania podstawowych zadań prokuratury jakimi są prowadzenie i nadzorowanie postępowań przygotowawczych czy też udział prokuratora w rozprawach przed sądem.

Na aprobatę również zasługuje fakt wzmożonej aktywności Prokuratora Generalnego przed Trybunałem Konstytucyjnym, który bacznie przygląda się stanowionemu prawu i systematycznie kwestionuje te uregulowania, które nie są zgodne z Konstytucją. Ma to niebagatelne znaczenie na przyszłość a związane jest z dbałością o jakość uchwalanego prawa głównie pod kątem jego zgodności z ustawą zasadniczą.

Oceniając pro et contra zdaniem Stowarzyszenia prokuratura weszła na równię pochyłą wpadając w degradację jej roli w systemie organów państwa. Dodatkowo sytuację pogarsza jej funkcjonalny bezwład. Koniecznym związku z tym jest podjęcie prac nad uczynieniem z tej instytucji sprawnej, niezależnej, wydolnej organizacyjnie instytucji służącej społeczeństwu i państwu a nie samej sobie. Stowarzyszenie wyraża głęboką nadzieję, że w najbliższym czasie wzrośnie rola prokuratorów i ich niezależność a przede wszystkim prokuratura będzie szczególnie wyczulona na realizowanie jej podstawowych zadań związanych ze strzeżeniem praworządności i ściganiem przestępstw.

Mamy również nadzieję  zaprzestania deprecjonowania wydziałów ds. przestępczości zorganizowanej i korupcji, wydziałów liniowych prokuratur okręgowych oraz prokuratur rejonowych, a w przyszłości istotnego ich wzmocnienia z uwzględnieniem potrzeby specjalizacji prokuratorów. W tym celu koniecznym jest rozpoczęcie dyskusji z całym środowiskiem prokuratorskim o przyszłym kształcie funkcjonowania prokuratury w jej układzie ustrojowym.

Prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów "Ad Vocem"

Małgorzata Bednarek

/Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach/

Dotychczasowy system zamieszczania komentarzy na portalu został wyłączony.

Przeczytaj więcej

Dziękujemy za wszystkie dotychczasowe komentarze i dyskusje.

Zapraszamy do komentowania artykułów w mediach społecznościowych.