Krzysztof Rak: Państwo na niby. 10 kwietnia Tusk mógł zawrzeć z Putinem dowolną umowę prawnomiędzynarodową

Państwo, którego elita przywódcza ginie nagle w niewyjaśnionych okolicznościach w katastrofie lotniczej, jest państwem stanu wyjątkowego. Śmierć prezydenta, najwyższych urzędników i dowódców wojskowych to cios zadany jego bezpieczeństwu. W takich okolicznościach podstawowym zadaniem państwa jest możliwie szybkie wyjaśnienie przyczyn wypadku, by w przyszłości wykluczyć możliwość jego powtórzenia się. Państwo znajdować się będzie w stanie niebezpieczeństwa, dopóty dopóki samo w wiarygodny sposób nie wyjaśni przyczyn tego, co się stało.

Niestety rząd polski po 10 kwietnia zachowuje się tak, jakby nie rozumiał tych najprostszych reguł. Szuka pretekstów, by zrzucić z siebie ciążącą na nim odpowiedzialność.

Pretekst prawnomiędzynarodowy

Pierwszą podstawową rzeczą, jaką Donald Tusk winien załatwić 10 kwietnia podczas rozmów z Władimirem Putinem, było zapewnienie stronie polskiej możliwie największego wpływu na wyjaśnienie przyczyn smoleńskiej katastrofy.

Problem w tym, że wypadek zdarzył się na obcym terytorium, a ogólna zasada prawa międzynarodowego głosi, że czyje terytorium tego władza. Państwa zazdrośnie strzegą przed innymi swojej władzy na swoim terytorium. Stanowi ona bowiem istotę ich suwerenności. Nota bene, słynna konwencja chicagowska z 1944 roku przede wszystkim stoi na jej straży.

Jednakże prawo międzynarodowe tym fundamentalnie różni się od prawa wewnętrznego, że jak zauważa prof. Władysław Czapliński, że „nie ma w nim hierarchii norm". To oznacza, że dowolna norma prawa międzynarodowego niezależnie od jej źródła może derogować (uchylać) lub modyfikować inną. Tak więc 10 kwietnia Tusk mógł zawrzeć z Putinem dowolną umowę prawnomiędzynarodową, regulująca dostęp strony polskiej do badania przyczyn katastrofy. Był tylko jeden warunek: polityczna wola polskiego i rosyjskiego premiera.

Oczywiście byłoby to działanie nadzwyczajne, ale przecież katastrofa smoleńska nie ma żadnego precedensu w historii: na obcym terytorium zginął prezydent RP, ministrowie, szefowie urzędów centralnych, najwyżsi rangą wojskowi oraz parlamentarzyści. Nie bez kozery warto wspomnieć, że kraj, na którego terenie dokonała się ta katastrofa, przez ostatnie dekady prowadził wobec Polski politykę, eufemistycznie rzecz ujmując, niezbyt przyjazną. Jeszcze nie tak dawno rosyjscy wojskowi straszyli nas swoimi rakietami.

Bzdurą jest zatem twierdzenie niektórych członków rządu RP, że zasady obowiązującego prawa międzynarodowego z góry narzuciły taką a nie inna rolę Polski w wyjaśnieniu przyczyn katastrofy. Prawo można było zmienić. Argument, że opóźniałoby to badania przyczyn katastrofy jest nietrafny, albowiem polscy prokuratorzy i eksperci działali na miejscu katastrofy przed spotkaniem premierów, na którym rozstrzygnięto kwestie formalne.

Pretekst chicagowski

Premier Tusk wielokrotnie zapewniał, że podstawą prawną polsko-rosyjskiej współpracy dotyczącej wyjaśnienia okoliczności katastrofy jest chicagowska „Konwencja o międzynarodowym lotnictwie cywilnym" z 1944 r. Szkopuł w tym, że nie ulega żadnej wątpliwości, iż samolot prezydenta RP był samolotem wojskowym, a konwencja w artykule 3 (pkt. a i b) wyraźnie wskazuje, że nie dotyczy ona tego rodzaju samolotów. Premier nie potrafił wyjaśnić tej sprzeczności. Jego tłumaczenie bowiem, że z „polskiego punktu widzenia samolot był państwowy, a z punktu widzenia strony rosyjskiej katastrofa miała charakter cywilny", nie trzyma się kupy. Konwencja jasno definiuje co jest samolotem cywilnym, a co nim nie jest. Państwa, które podpisały konwencję, czyli Polska i Rosja, są więc zobowiązane do stosowania jej zapisów (w tym podstawowych definicji). Krótko mówiąc, konwencji chicagowskiej nie da się zastosować in extenso do katastrofy smoleńskiej.

Być może jednak strony umówiły się, że będą używać tylko określone artykuły i załączniki tego dokumentu. Taką decyzję mogli podjąć premierzy, ale w ten sposób stworzyliby nową normę prawa międzynarodowego, do czego, jak było powiedziane wcześniej, mieli prawo. Z oczywistych względów ta ustna umowa winna zostać spisana i podana do wiadomości publicznej. Mija już dziesiąty miesiąc od dnia wypadku i nikt nic na ten temat nie wie.

Sytuację prawną gmatwa niewątpliwie prokurator generalny Andrzej Seremet. Stwierdził on w wywiadzie dla TVN 24, że „konwencja chicagowska nie mogła być w tej sytuacji zastosowana, bo tyczy lotnictwa cywilnego".

A zatem, jeśliby się trzymać wypowiedzi najwyższych przedstawicieli państwa polskiego, tajemnicą pozostaje, jakim prawem badana jest katastrofa smoleńska.

Pretekst procedur

Wątpliwości wobec polityki rządu spotęgowało dodatkowo odkrycie dziennikarzy „Rzeczpospolitej". Miesiąc po katastrofie dotarli oni do „Porozumienia między Ministerstwem Obrony Narodowej RP a Ministerstwem Obrony Narodowej Federacji Rosyjskiej w sprawie zasad wzajemnego ruchu lotniczego wojskowych statków powietrznych RP i Federacji Rosyjskiej w przestrzeni powietrznej obu państw" z 7 lipca 1993 r. Prawnik międzynarodowy, profesor Genowefa Grabowska, potwierdziła, że „jest to klasyczna umowa międzynarodowa odpowiadająca wszystkim rygorom, jakie stawia konwencja genewska o prawie traktatów z 1968 r." W artykule 11 tego porozumienia strony uzgodniły, że „wyjaśnienie incydentów lotniczych, awarii i katastrof spowodowanych przez polskie wojskowe statki powietrzne w przestrzeni powietrznej FR lub rosyjskie wojskowe statki powietrzne w przestrzeni powietrznej RP prowadzone będzie wspólnie przez właściwe organy polskie i rosyjskie". Ta norma prawna jak ulał pasuje do smoleńskiej katastrofy. Co więcej daje nam większe prawa, aniżeli osobliwie interpretowana przez polski rząd konwencja chicagowska, albowiem zmusza Rosjan do wspólnego z Polakami wyjaśnienia przyczyn katastrofy. Wedle konwencji chicagowskiej mamy prawo obserwować prace rosyjskiej komisji, czyli w praktyce, jak zauważył nasz „akredytowany" Edmund Klich, jesteśmy tylko „petentem".

Rząd w odpowiedzi na publikacje „Rzeczpospolitej" nawet specjalny komunikat, wyjaśniający, że porozumienie to nie zostało wykorzystane, ponieważ „nie określa żadnej procedury, zgodnie z którą art. 11 miałby być realizowany". Tyle tylko, że w treści porozumienia nie ma odniesienia do aktów wykonawczych, które mogłyby stanowić tego rodzaju „procedury". A zatem nie ma przeszkód do bezpośredniego zastosowania artykułu 11 porozumienia.

Jednak i w tej sprawie rząd nie potrafił zająć spójnego stanowiska. Na początku maja rzecznik MON stwierdził, że porozumienie z lipca 1993 r. nigdy nie zostało wypowiedziane, czyli nadal wiąże obie strony. To jakim prawem, zamiast niego rząd stosuje konwencję chicagowską? Byłoby to możliwe pod jednym warunkiem, że obaj premierzy ustalili w Smoleńsku, że w imieniu stron uchylają porozumienie. O tym jednak także nie wiemy zupełnie nic, mimo iż nie jest to żadna kwalifikowana tajemnica.

Jak w praktyce wyglądają „przejrzyste" procedury przyjęte przez oba rządy najlepiej świadczy fakt, że o wydanie czarnych skrzynek Polsce musieli telefonicznie prosić w piątek 14 maja minister Sikorski ministra Ławrowa, a potem premier Tusk premiera Putina. Na co dostali niejasne przyrzeczenie. Czy znajdzie się ktoś, kto zaprzeczy, że Polska jest petentem?

Sposoby wyjaśniania

Dalsza analiza wypowiedzi przedstawicieli polskiego rządu dotycząca wyjaśnienia zasad współpracy polsko-rosyjskiej może tylko pogłębić zamęt. Powód widać jak na dłoni. Wypowiedzi te są sprzeczne, niejasne i nie do końca koherentne z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Można dojść do wniosku, że służą one raczej zaciemnieniu, aniżeli wyjaśnieniu istoty problemu. A przecież nie jest on aż tak skomplikowany.

Przede wszystkim trzeba zacząć od tego, że tak chętnie używane przez przedstawicieli naszego rządu pojęcie śledztwa jest wieloznaczne. Można przez nie rozmieć postępowanie prokuratury lub badania komisji ustalającej przyczyny katastrofy. To są dwie odzielne procedury. Różnica polega na tym, że pierwsza ma na celu wskazanie winnych i ich ukaranie, a druga – wyłącznie wyjaśnienie przyczyn wypadku, po to by nie mógł on się powtórzyć. W chwili obecnej cztery podmioty wyjaśniają sprawę katastrofy: polska prokuratura i komisja oraz rosyjska prokuratura i komisja. Z punktu widzenia interesów bezpieczeństwa Polski jest to sytuacja niezadowalająca. Ogranicza bowiem wpływ polskiego państwa na wyjaśnienie sprawy. Ponieważ kluczowe dowody znajdują się na terytorium rosyjskim, to o ich badaniu decyduje samodzielnie strona rosyjska, a następnie to, co chce przekazuje stronie polskiej. Czy zatem były inne możliwości? Tak i to co najmniej trzy.

Najbardziej korzystne byłoby przekazanie Polsce przez Rosję śledztwa prokuratorskiego i badań komisji. Z punktu widzenia prawa międzynarodowego byłoby to teoretycznie możliwe. Tusk mógłby wynegocjować z Putinem 10 kwietnia dwustronną umowę regulującą tę kwestię. Miałby trzy koronne argumenty. Po pierwsze, mógłby powołać się na wyjątkowość katastrofy, nie mającej przecież żadnego precedensu w dziejach. Po drugie, wskazać na stan naruszenia podstawowych interesów bezpieczeństwa polskiego państwa. Po trzecie, przekonywać, że wyniki śledztwo prowadzonego przez stronę polską będą najbardziej wiarygodne zarówno dla polskiej, jak i światowej opinii publicznej. Oczywiście zgoda Putina byłaby wielkim sukcesem dyplomatycznym naszego premiera. Oznaczałaby bowiem zgodę Moskwy na samoograniczenie jej władztwa na własnym terytorium. Niestety, jak wiadomo, Tusk nie dał sobie takiej szansy.

Istniały również konfiguracje pośrednie, zakładające instytucjonalne współdziałanie obu stron. Wspólne śledztwo prokuratorskie byłoby jednak niemożliwe, ponieważ musiałoby być prowadzone na podstawie dwóch zbiorów norm prawnych: kodeksów karnych polskiego i rosyjskiego, które w praktyce byłyby niezwykle trudne do pogodzenia.

Trzeba zatem założyć, że prowadzenie dwóch śledztw prokuratorskich jest optymalne. Aby zatem zagwarantować realizacje minimum polskich interesów, nie pozostaje nic innego jak stworzenie wspólnej polsko-rosyjskiej komisji badającej przyczyny wypadku lub stworzenie komisji wyłącznie polskiej.

Komisję wspólną gwarantowało nam porozumienie ministerstw obrony RP i FR z 1993 r. Nie musielibyśmy o nic prosić. Rosjanie nie mogliby nam odmówić, albowiem naruszyliby fundamentalną zasadę prawa międzynarodowego pacta sunt servanda. W takiej komisji mielibyśmy swojego współprzewodniczącego i własnych ekspertów, a co za tym idzie realny wpływa na badanie przyczyn katastrofy (współdecydowanie na zasadzie jednomyślności). Nie bylibyśmy, jak obecnie, tylko akredytowanym obserwatorem, czyli w praktyce petentem.

Bardziej korzystną dla interesów naszego kraju byłaby zgoda na działanie wyłącznie polskiej komisji. Precedens stanowi załącznik 13 konwencji chicagowskiej, na który cały czas powołuje się polski rząd: „Państwo miejsca zdarzenia (...) może jednak przekazać, w całości lub w części, prowadzenie badania inne mu państwu na podstawie dwustronnej umowy" (rozdział 5, pkt. 5.1). To rozwiązanie nie obliguje jednak Rosjan do niczego, zgoda na taki sposób postępowania zależna byłaby bowiem wyłącznie od ich dobrej woli.

Najgorszy możliwy wybór

Podstawowym obowiązkiem polskiego rządu po 10 kwietnia było zapewnienie takich warunków prawnomiędzynarodowych, które gwarantowałyby pełne wyjaśnienie przyczyn katastrofy. Najkrócej rzecz ujmując, minimum tego co powinno zostać zrobione, to zapewnienie polskim śledczym i ekspertom równoprawnego w stosunku do strony rosyjskiej wpływu na śledztwo i badania. To podstawowa kwestia bezpieczeństwa polskiego państwa.

Łatwo zauważyć, że z czterech możliwych wariantów, wyliczam od najkorzystniejszego dla Polski:

a/ wyłącznie polskiego śledztwa prokuratorskiego i komisji wypadkowej;

b/ niezależnych polskich i rosyjskich działań prokuratorskich i polskiej komisji;

c/ niezależnych polskich i rosyjskich działań prokuratorskich i wspólnej polsko-rosyjskiej komisji;

d/ niezależnych polskich i rosyjskich działań prokuratorskich i niezależnych polskich i rosyjskich komisji;

rząd RP wybrał ostatni - najgorszy.

Jest to niezrozumiałe, dlatego, że mając prawo do bardziej korzystnego wariantu c, tak po prostu zrezygnował z niego. Warto to jeszcze raz powtórzyć, zgodnie z prawem międzynarodowym, czyli polsko-rosyjskim porozumienie ws. lotnictwa wojskowego z 1993 roku Rosjanie nie mogliby nam odmówić powołania wspólnej komisji badającej przyczyny katastrofy.

Nie sposób zrozumieć, dlaczego rząd mając argumenty w ogóle nie próbował negocjować. Wiele wskazuje na to, m.in. pierwsza telewizyjna wypowiedź E. Klicha, że to Rosjanie narzucili nam konwencję chicagowską, a myśmy przyjęli ją bez sprzeciwu. Wszystko dlatego, że nie można nie ufać naszemu wilekiem wschodniemu partnerowi. Tak to się nam przynajmniej tłumaczy dzisiaj. Powoływanie się na zaufanie w stosunkach z Rosją jest jednak niewyobrażalnym infantylizmem. Jeśli podstawową normą rządu Tuska w stosunkach międzynarodowych jest zaufanie, to należy natychmiast rozwiązać polska armię i służby specjalne. W ten sposób ograniczymy rosnące zadłużenie państwa i deficyt budżetowy.

Trudno odrzucić konstatację, że rząd RP nie jest w stanie dopilnować fundamentalnych interesów bezpieczeństwa naszego państwa. Wyjaśnienie katastrofy smoleńskiej nie jest niestety wyjątkiem. Świadczy o tym chociażby zaakceptowana przez Radę Ministrów polsko-rosyjska umowa gazowa. Rodzi się podejrzenie, że rządzą nami ludzie, którym albo brak podstawowych kompetencji, albo cechuje ich po prostu zła wola.