Głośny projekt zmian w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mający umożliwić oddanie do użytku budowanych dróg, pomimo nieukończenia wszystkich robót budowlanych, został przekazany przez rząd do Sejmu. W potocznym rozumieniu wprowadzenie zmian ma usankcjonować stan tzw. przejezdności dróg, to znaczy umożliwić korzystanie z nich pomimo dalszego trwania prac budowlanych.

Oceniając treść zaproponowanych przepisów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego pomimo niezakończenia budowy stanowi wyjątek od generalnej reguły, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego i przystąpienie do jego użytkowania możliwe jest po zakończeniu budowy. Co do zasady przystąpienie do użytkowania obiektu może nastąpić po zakończeniu budowy i spełnieniu przez obiekt budowlany wszystkich wymagań określonych w pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o zakończeniu budowy obiektu budowlanego w sensie techniczno-budowlanym można mówić, wtedy gdy odpowiada on warunkom, jakie przewiduje prawo budowlane wobec budowy legalnej przy zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Za moment zakończenia budowy należy przyjąć chwilę, w której inwestor złoży zawiadomienie o zakończeniu budowy. Obiekt powinien być wtedy w takim stanie, który pozwala na przeprowadzenie jego odbioru i przekazanie go do normalnej eksploatacji.

W Prawie budowlanym ustawodawca przewidział możliwość oddania do użytku obiektu budowlanego, pomimo że pozostały do wykonania jeszcze pewne roboty budowlane. W takiej sytuacji właściwy organ nadzoru budowlanego, udzielając pozwolenia na użytkowanie określa warunki użytkowania obiektu albo uzależnia jego użytkowanie od wykonania, w oznaczonym terminie, określonych robót budowlanych.

Przepisy te mają zastosowanie głównie do obiektów budowlanych, których konstrukcja pozwala na częściowe oddawanie do użytku. W takiej sytuacji część obiektu (zamierzenia budowlanego) przeznaczona do użytkowania musi być zrealizowana w stanie umożliwiającym właściwe z niej korzystanie.

Podkreślić jednak należy, że zgodnie z treścią przepisów Prawa budowlanego nie ma możliwości oddania do użytku nieukończonych instalacji i urządzeń ochrony środowiska.

Wskazana na wstępie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie drogi wydawana jest przez wojewodę w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starostę w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych na zasadach oraz w trybie przepisów Prawa budowlanego. W związku z tym co do zasady oddanie do użytku drogi publicznej powinno nastąpić po zakończeniu wszystkich robót budowlanych. Ustawa dopuszcza częściowe oddawanie do użytku inwestycji drogowej poprzez wydanie na wniosek inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub jej odcinka, na którym zakończono budowę w przypadku, gdy droga posiada co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu. Jednakże częściowe oddawanie do użytku budowanej drogi jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy na danych jezdniach bądź odcinkach zakończono budowę, tj. wykonano wszystkie przewidziane w pozwoleniu na budowę roboty budowlane.

Jak zostało zasygnalizowane na wstępie celem zaproponowanych przez rząd zmian jest umożliwienie oddania do użytku jezdni bądź odcinka drogi pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych, a także, co do tej pory nie było dopuszczalne na gruncie prawa budowlanego, pomimo niewykonania instalacji oraz niespełniania wymagań ochrony środowiska.

W tym miejscu należy zastanowić się, jakie roboty wykończeniowe bądź budowlane mogą być uznane za takie, których nie wykonanie umożliwia właściwe korzystanie z oddanej do użytku drogi. Tak jak zostało wskazane powyżej w świetle orzecznictwa w zakresie prawa budowlanego stwierdzenie możliwości właściwego korzystania z obiektu stanowi przesłankę dopuszczenia go do użytku pomimo niewykonania części robót.

W odniesieniu do dróg i autostrad uznać należałoby, że dla dopuszczenia jej do użytku konieczne jest wykonanie wszystkich robót, które mają na celu zapewnienie poruszania się po nich z przewidzianą w przepisach prędkością w sposób bezpieczny.

Pamiętać należy, że pozwolenie na budowę zostaje wydane na drogę określonego rodzaju a nie drogę w ogóle a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, nawet jeśli miałaby być wydana przed zakończeniem wszystkich robót musi stwierdzać zgodność wybudowanego obiektu z pozwoleniem budowlanym.

Stwierdzenie zatem przez organ nadzoru niemożliwości poruszania się przez pojazdy z przewidzianą dla tej drogi prędkością z uwagi na nie ukończenie wszystkich robót, powinno oznaczać brak możliwości właściwego korzystania z drogi i skutkować powinno odmową wydania pozwolenia na użytkowanie. Nie wydaje się zatem możliwe dopuszczenie do użytku autostrady, na której nie ma wszystkich przewidzianych w projekcie budowlanym warstw nawierzchni bądź innych elementów zapewniających bezpieczne z niej korzystanie. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie może określać zasad na jakich użytkownicy mają z niej korzystać np. wprowadzając ograniczenia prędkości. Dopuszczenie do takiej sytuacji byłoby tożsame z wydaniem pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego pozbawionego dachu z jednoczesnym stwierdzeniem, że zamieszkiwać w nim można tylko w dni słoneczne.

Istotną nowością w stosunku do dotychczas obowiązujących zasad udzielania pozwolenia na użytkowanie jest możliwość oddania do użytku drogi pomimo niewykonania robót budowlanych wymaganych przez przepisy ochrony środowiska. Oceniając zaproponowane rozwiązanie należy jednoznacznie stwierdzić, że jest ono niezgodne z  dyrektywami Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne oraz dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory.

Teza ta została potwierdzona w wydanej przez Ministra Spraw Zagranicznych opinii o zgodności z prawem UE projektu (opinia DPUE-920-6-12/dk/3). Należy zgodzić się z przestawioną w tej opinii tezą, że skutkiem wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi pomimo niespełnienia wymagań ochrony środowiska, na co miałyby zezwalać proponowane w projekcie przepisy, o których mowa w art. 76 ust 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska będzie niewykonaniem przez Polskę zobowiązań zawartych w dyrektywach. Dotyczy to w szczególności odstąpienia od wymogów przewidzianych w “zezwoleniu na inwestycję” przewidzianym w art. 2 ust 1 dyrektywy 85/337/EWG oraz “zgodzie na plan lub przedsięwzięcie” przewidzianej w art. 6 ust. 3 dyrektywy 92/43/EWG. Zezwolenie i zgoda, o których mowa w dyrektywach to decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych w prawie polskim. Oznacza to, że pozwolenie na użytkowanie wydane na podstawie proponowanych rozwiązań może być wydane pomimo niespełnienia wymagań określonych w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych.

Przyjęcie takiego rozwiązania będzie oznaczać naruszenie przez ustawodawcę polskiego wymogów przewidzianych w prawie UE, a więc naruszenie zobowiązań traktatowych. Konsekwencją takich działań może być z jednej strony postępowanie przeciw Polsce o naruszenie zobowiązań ciążących z mocy Traktatów (art. 258 i nast. TfUE) z drugiej zaś odebranie środków unijnych przyznanych Polsce na realizację inwestycji drogowych dopuszczonych do użytkowania z naruszeniem wymogów ochrony środowiska.

Treść nowelizacji przewiduje, że wykonawca będzie zobowiązany do wykonania wskazanych w pozwoleniu na użytkowanie robót budowlanych w wyznaczonym terminie nie dłuższym niż dziewięć miesięcy. Otwarte pozostaje pytanie, jaki będzie wpływ oddania nieukończonej drogi do użytku na harmonogram wykonania robót budowalnych przewidziany w kontakcie zawartym z wykonawcą. Wykonywanie robót budowlanych, w sytuacji, gdy przez plac budowy odbywa się normalny ruch pojazdów sprawia, że odbywać się one będą w warunkach innych niż te które były przewidziane w chwili zawarcia kontraktu. Będzie to miało niewątpliwie wpływ na tempo ich wykonywania jak również może wiązać się z dodatkowymi kosztami dla wykonawców związanymi z koniecznością dodatkowej mobilizacji ludzi i sprzętu. To z kolei może stanowić podstawę do kierowania w stosunku do inwestora roszczeń o dodatkowe płatności. Kolejny problem natury finansowej może pojawić się, gdy w wyniku oddania do użytku nieukończonej drogi pojawią się zniszczenia w dotychczas wykonanych robotach budowlanych bądź mieniu użytkowników takiej drogi. Z punktu widzenia kontraktowego do czasy zakończenia wszystkich robót budowlanych droga jak również otaczający ją teren nadal będzie placem budowy, za którego stan wyłączną odpowiedzialności ponosić będzie wykonawca.

Na szczególną uwagę zasługuje również czasowość obowiązywania przepisów zawartych w nowelizacji. Decyzje o pozwoleniu na użytkowanie drogi, na której nie ukończono robót budowlanych będą mogły być wydawane tylko do 30 czerwca 2012 r. Z uwagi na stopień zaawansowania projektów, dla których ta nowelizacja jest przewidziana może się zdarzyć, że jej przepisy nigdy nie zostaną zastosowane.

Należy również zauważyć, że proponowane rozwiązania dalekie są od wymagań poprawnej legislacji. Trybunał Konstytucyjny wypracował pogląd, zgodnie z którym dla oceny zgodności sformułowania danego przepisu z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy kryteria, które składają się na tzw. test określoności prawa. Są to: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność (wyrok w spr. K19/06). Precyzyjność przepisu, zdaniem TK ma przejawiać się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jasność przepisu ma gwarantować jego komunikatywność względem adresatów, a więc zrozumiałość przepisów na gruncie języka powszechnego. TK podkreślił wyraźnie, że adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw (wyrok w spr. K32/08). TK podkreślał, że ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego (wyrok w spr. K44/07). Mając w pamięci takie stanowisko TK nie można przejść obojętnie wobec próby wprowadzenia do porządku prawnego przepisu, zgodnie z którym będzie możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi „pomimo niewykonania części robót wykończeniowych, innych robót budowlanych lub niespełnienia wymagań ochrony środowiska”. Narzucają się najprostsze pytania. Jakiej części robót wykończeniowych? 20%, a może 80%? Jakich „innych” robót budowlanych?

Dodatkowego smaczku sprawie nadają przepisy modyfikujące zasady postępowania administracyjnego w sprawie pozwoleń na użytkowanie. Po pierwsze, proponuje się wprowadzenie możliwości przeprowadzania kontroli, która ma potwierdzać możliwość wydania decyzji o pozwoleniu właściwie dowolnej osobie (uchylenie wymogu zatrudnienia takiej osoby we właściwym organie nadzoru budowlanego). Dodatkowo, chyba wzorem ustawy o prokuraturze i istniejącej tam zasady dewolutywności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie mógł w każdej chwili „przejąć postępowanie w sprawie drogi ekspresowej lub autostrady (…) wraz z aktami sprawy”. Tego rodzaju modyfikacje zasad postępowania prowadzić mogą do znacznego naruszenia swobody oceny „spełniania warunków określonych  w przepisach (…) Prawa budowlanego” i działania kontrolujących ze świadomością, że i tak, niezależnie od tego co stwierdzą, przeprowadzenie kontroli może zostać im odebrane i przejęte bezpośrednio przez GINB.

Podsumowując należy stwierdzić, że proponowane przez rząd przepisy rodzą poważne ryzyko interpretacyjne a także mogą wiązać się z niekorzystnymi dla Skarbu Państwa konsekwencjami prawnymi. Mając na uwadze czas obowiązywania proponowanych rozwiązań stwierdzić należy, że koszty tworzenia prawa na potrzeby kilku projektów infrastrukturalnych pośrednio związanych z organizacją imprezy sportowej mogą zdecydowanie przewyższać korzyści płynące z oddania do użytku nieukończonej drogi.

 

Andrzej Kurkiewicz, Bartosz Piechota