Opinia Biura Analiz Sejmowych z lipca 2010r. - przygotowana na moje zlecenie.Warto ją jeszcze raz przypomnieć.

Warszawa, dnia 7 lipca 2010 r.

Pan Poseł Jerzy Polaczek

Opinia prawna dotycząca oceny legalności powołania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego w świetle nowelizacji rozporządzenia w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania tej komisji

I. Tezy opinii

1.    Paragraf 2 ust. 2a rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, w zakresie w jakim nakazuje uzgodnienie wyboru członków Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego z Prezesem RM, jest niezgodny z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze.

2.    Wyodrębnienie w rozporządzeniu szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych jest dopuszczalne w świetle delegacji ustawowej do wydania tego rozporządzenia.

3.    Wprowadzenie szczególnej organizacji i zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego nie powoduje wykroczenia poza przedmiotowy zakres rozporządzenia określającego organizację oraz zasady funkcjonowania Komisji.

4.    Przepisy § 14a rozporządzenia, w zakresie w jakim przyznają w szczególnych sytuacjach Prezesowi RM uprawnienia, które na podstawie ustawy przysługują zasadniczo Ministrowi Obrony Narodowej, są niezgodne z regulacjami art. 140 ustawy Prawo lotnicze.

5.    Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego powołana na podstawie obowiązującego rozporządzenia jest powołana legalnie, nawet jeśli rozporządzenie to zostanie uznane za niezgodne z ustawą.

6.    Ze względu na materię stanowiącą przedmiot prac komisji i charakter tych prac uznanie rozporządzenia za niezgodne z ustawą nie ma wpływu na ważność efektów prac Komisji powołanej na podstawie przepisów tego rozporządzenia przed stwierdzeniem jego niezgodności.

II. Przedmiot opinii

W zleceniu skierowanym do BAS Pan Poseł zwrócił się z prośbą o przygotowanie opinii prawnej oceniającej legalność powołania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego w świetle wydanego 27 kwietnia 2010 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego. Zgodnie z treścią zlecenia punktem wyjścia powinna być odpowiedź na pytanie, czy rozporządzenie regulujące powołanie wskazanej Komisji nie zostało zmienione w taki sposób, że jest niezgodne z przepisami ustawy zawierającej upoważnienie do wydania tego rozporządzenia.

III. Nowelizacja rozporządzenia

Zgodnie z art. 140 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz.U. z 2006 r. nr 100, poz. 696 ze zm.), dalej jako „Prawo lotnicze", badanie wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym prowadzi Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego powoływana przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych [to i kolejne podkreślenia – P.K.]. Z kolei w art. 140 ust. 4 Prawa lotniczego zawarto delegację ustawową do wydania rozporządzenia: Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, organizację oraz szczegółowe zasady funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, liczbę jej członków, ich kwalifikacje oraz tryb powoływania i odwoływania, a także szczegółowe zasady wynagradzania ekspertów, biorąc pod uwagę specyfikę i uciążliwość ich pracy.

Na podstawie art. 140 ust. 4 Prawa lotnicze wydane zostało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2004 r. w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz.U. z 2004 r. nr 138, poz. 1464 ze zm.), dalej w opinii jako „rozporządzenie". Paragraf 2 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w skład Komisji wchodzi przewodniczący, zastępca przewodniczącego, sekretarz i członkowie, natomiast zgodnie z § 2 ust. 2 tego rozporządzenia przewodniczącego i członków Komisji powołuje i odwołuje Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych.

W wyniku nowelizacji rozporządzenia wprowadzono wyjątek od powyższego sposobu powoływania członków Komisji. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 27 kwietnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (Dz.U. z 2010 r. nr 69, poz. 442) w § 2 po ust. 2 dodano ust. 2a w brzmieniu:
2a. W przypadku badania przez Komisję wypadku lub poważnego incydentu lotniczego zaistniałego z udziałem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu lub Prezesa Rady Ministrów, a także w innej szczególnej sytuacji, powołanie przewodniczącego i członków Komisji, o których mowa w ust. 2, następuje w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów.

Zgodnie zaś z § 1 pkt 2 rozporządzenia nowelizującego po § 14 rozporządzenia dodano § 14a w brzmieniu:

§ 14a. W przypadku, o którym mowa w § 2 ust. 2a:

1)     przewodniczący Komisji w swych pracach jest niezależny i podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów;

2)     protokół wraz z całością materiałów zebranych przez Komisję przewodniczący przedstawia do zatwierdzenia Prezesowi Rady Ministrów i informuje o tym Ministra Obrony Narodowej;

3)     Prezes Rady Ministrów podejmuje decyzję o wznowieniu badania i ewentualnej zmianie orzeczenia w sytuacji, gdy:

a) wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istotne dla sprawy,

b) dowody istniejące w dniu wydania orzeczenia nie były mu znane;

4)     Prezes Rady Ministrów podejmuje decyzje w przedmiocie udzielania informacji o przebiegu i rezultatach badań prowadzonych przez Komisję.

Tym samym wprowadzono wyjątki od dotychczasowych regulacji zawartych w następujących przepisach:
-    w § 8 ust. 1 rozporządzenia: przewodniczący Komisji w swych pracach jest niezależny i podlega bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej;

-    w § 13 ust. 1 rozporządzenia: protokół wraz z całością materiałów zebranych przez Komisję przewodniczący przedstawia do zatwierdzenia Ministrowi Obrony Narodowej poprzez Szefa Sztabu Generalnego;

-    w § 14 rozporządzenia: Minister Obrony Narodowej podejmuje decyzję
o wznowieniu badania i ewentualnej zmianie orzeczenia w sytuacji, gdy:

1) wyjdą na jaw nowe okoliczności lub dowody istotne dla sprawy;

2) dowody istniejące w dniu wydania orzeczenia nie były mu znane;

-    w § 10 zd. 2 rozporządzenia: do udzielania informacji o przebiegu i rezultatach prowadzonych badań jest upoważniony wyłącznie przewodniczący Komisji lub rzecznik prasowy Ministra Obrony Narodowej.

IV. Ocena nowelizacji rozporządzenia

1. Powołanie Komisji

Kwestiami, jakie należy rozważyć analizując treść rozporządzenia po jego nowelizacji, jest zgodność z ustawą Prawo lotnicze oraz niewykroczenie poza granice delegacji do wydania tego rozporządzenia. W pierwszej kolejności należy odnieść się do określenie podmiotu upoważnionego do powoływania członków Komisji.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 zd. 1 Prawa lotniczego Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego (dalej jako „Komisja") jest powoływana przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Natomiast w art. 140 ust. 4 Prawa lotniczego, który zawiera ustawową delegację do wydania rozporządzenia, mowa o konieczności określenia w rozporządzeniu trybu powoływania i odwoływania członków Komisji (o powołaniu członków Komisji mowa także w zamieszczonych w rozdziale 2 rozporządzenia – „Organizacja Komisji" § 2 ust. 2 i ust. 2a rozporządzenia; z kolei w zamieszczonym w rozdziale 3 rozporządzenia – „Zasady funkcjonowania Komisji" § 7 ust. 1 rozporządzenia znowu posłużono się zwrotem o powołaniu Komisji). Posłużenie się dwoma różnymi zwrotami – »powołanie Komisji« oraz »powołanie członków Komisji« – może skłaniać do rozważań, czy chodzi o to samo działanie, czy o dwa odmienne. Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, w przeciwieństwie do Państwowej Komisji Badania Wypadków Lotniczych, nie jest komisją stałą, lecz powoływaną ad hoc. Wydaje się więc, że powołanie komisji należy utożsamiać z powołaniem jej członków; powołanie komisji i powołanie jej członków jest jednym działaniem. W konsekwencji należy uznać, że przepis rangi ustawowej (art. 140 ust. 1 zd. 1 Prawa lotniczego) przesądza kwestię podmiotu upoważnionego do powołania Komisji (powołania członków Komisji) – jest to Ministra Obrony Narodowej działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych. Jednocześnie z brzmienia delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia nie wynika, żeby było możliwe określenie w rozporządzeniu w sposób inny niż w ustawie podmiotu powołującego Komisję.

Tymczasem w myśl § 2 ust. 2a rozporządzenia, w przypadku badania przez Komisję wyodrębnionej kategorii zdarzeń lotniczych w lotnictwie państwowym, powołanie członków komisji ma następować w uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów.

Zgodnie ze słownikową definicją »uzgodnić« to obopólnie wyrazić na coś zgodę (tak: Słownik języka polskiego, red. nauk. M. Szymczak, t. III, Warszawa 2002, s. 597). Wskazówkę co do tego jak należy rozumieć zwrot »w uzgodnieniu« dostarczają Zasady techniki prawodawczej (zob. załącznik do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej", Dz.U. z 2002 r. nr 100, poz. 908). Zgodnie z nimi w przypadku współdziałania podmiotów przy podejmowaniu danej decyzji posłużenie się w przepisie zwrotem »za zgodą« oznacza, że współdziałanie to ma polegać na czynnym wyrażeniu uprzedniej zgody, a następstwem niewyrażenia zgody ma być to, że decyzja nie zostaje podjęta (por. § 74 pkt 3 Zasad techniki prawodawczej).

Wydaje się więc, że zwrot »w uzgodnieniu«, jako równoważny – wedle słownikowej definicji – zwrotowi »za zgodą«, należy rozumieć w powyższy sposób. W konsekwencji definitywny wybór członków Komisji dojdzie do skutku, jeżeli na wybór członków Komisji dokonany przez Ministra Obrony Narodowej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych wyrazi zgodę Prezes RM.

Przyjęcie takiego rozwiązania jest związane z uprawnieniami, jakie przyznaje się w rozporządzeniu Prezesowi RM w związku z badaniem wyodrębnionej szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych. Z tego punktu widzenia nakaz uzgadniania z Prezesem RM wyboru członków Komisji może znajdować uzasadnienie. Jednak wobec jednoznacznego brzmienia art. 140 ust. 1 zd. 1 Prawa lotniczego wydaje się, że taka modyfikacja podmiotów uprawnionych do powołania członków Komisji powinna mieć swoje umocowanie w przepisach ustawowych, tj. w Prawie lotniczym.

Ponadto należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję, jaka powstała w rozporządzeniu po jego nowelizacji. Wymieniany już powyżej § 7 ust. 1 rozporządzenia, zamieszczony w rozdziale 3 rozporządzenia – „Zasady funkcjonowania Komisji", stanowi bowiem, że po podjęciu decyzji o badaniu zdarzenia lotniczego Minister Obrony Narodowej, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych, powołuje Komisję. Wydaje się, że także ten przepis powinien uwzględniać konieczność wyrażenia, w pewnych sytuacjach, zgody przez Prezesa RM.

Podsumowując – należy stwierdzić, że w zakresie określenia podmiotu upoważnionego do powołania członków Komisji treść § 2 ust. 2a rozporządzenia jest niezgodna z przepisami Prawa lotniczego.

2. Szczególna kategoria zdarzeń lotniczych w lotnictwie państwowym

Kolejnym zagadnieniem, jakie należy poddać analizie, jest wprowadzone nowelizacją wyodrębnienie szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych w lotnictwie państwowym.

Komisja Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego bada jedynie wypadki (definicja wypadku lotniczego – zob. art. 134 ust. 2 Prawa lotniczego) i poważne incydenty lotnicze (definicja poważnego incydentu lotniczego – zob. art. 134 ust. 6 Prawa lotniczego), jakie miały miejsce w lotnictwie państwowym (art. 140 ust. 1 zd. 1 Prawa lotniczego). Inne incydenty lotnicze zaistniałe w lotnictwie państwowym (definicja incydentu lotniczego – zob. art. 134 ust. 5 Prawa lotniczego) Komisja bada jedynie wyjątkowo (art. 140 ust. 1 zd. 2 Prawa lotniczego). Spośród wypadków i poważnych incydentów lotniczych będących przedmiotem prac Komisji została wyodrębniona, w wyniku nowelizacji rozporządzenia, szczególna ich grupa, przy czym grupę tę wyodrębniono na podstawie tego, że w wypadku albo poważnym incydencie lotniczym uczestniczyła co najmniej jedna z wymienionych osób sprawujących najwyższe urzędy w państwie (zob. § 2 ust. 2a rozporządzenia).

W przypadku badania wypadków i poważnych incydentów lotniczych zaliczanych do tej grupy znowelizowane rozporządzenie przewiduje pewne szczególne rozwiązania w organizacji i zasadach funkcjonowania Komisji.

Wyodrębnienie takiej szczególnej grupy zdarzeń lotniczych należy ocenić z punktu widzenia ustawowej delegacji do wydania rozporządzenia. Każda delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia powinna określać zakres przedmiotowy przyszłego rozporządzenia. W przypadku art. 140 ust. 4 Prawa lotniczego chodzi w szczególności o wskazanie na konieczność uregulowania w rozporządzeniu organizacji oraz szczegółowych zasad funkcjonowania Komisji. Należy postawić pytanie, czy w tak określonym zakresie przedmiotowym rozporządzenia mieści się szczególne uregulowanie prowadzenia badań szczególnych (wyodrębnionych) zdarzeń lotniczych. Odpowiedź jest twierdząca, tzn. treść rozporządzenia przewidująca szczególne elementy w procedowaniu Komisji w przypadku wyodrębnionej kategorii zdarzeń lotniczych w lotnictwie państwowym mieści się w zakresie przedmiotowym określonym dla tego rozporządzenia w delegacji ustawowej (organizacja, zasad funkcjonowania Komisji). Ujmując rzecz inaczej – skoro rozporządzenie ma regulować organizację oraz zasady funkcjonowania Komisji w przypadku wszystkich wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym, to należy przyjąć, że w tym zakresie mieści się także szczególna regulacja organizacji i zasad funkcjonowania Komisji w przypadku pewnej wyodrębnionej kategorii wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym. Jednak samo wyodrębnienie takiej szczególnej grupy zdarzeń lotniczych nie jest kwestią przedmiotowego zakresu rozporządzenia, lecz kwestią merytorycznego kształtu rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu.

Jeśli przyjąć, że wytyczne dotyczące treści przyszłego rozporządzenia mają być wskazówkami co do treści aktu normatywnego, wskazującymi kierunki merytorycznych rozwiązań, które mają znaleźć w nim wyraz (por. stanowisko Rady Legislacyjnej w sprawie „konstruowania" upoważnienia do wydawania rozporządzeń, „Przegląd Legislacyjny" 1998 nr 3-4), to wydaje się, że to właśnie wytyczne powinny wskazywać na konieczność wyodrębnienia szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych i wprowadzenia wiążących się z tym szczególnych rozwiązań w procedowaniu Komisji. Niestety, w delegacji w art. 140 ust. 4 Prawa lotniczego określono, że zakres przedmiotowym rozporządzenia powinien obejmować organizację oraz zasady funkcjonowania Komisji, ale nie zapisano wytycznych dotyczących tej treści rozporządzenia. Brak tych wytycznych jest źródłem pewnych wątpliwości co do dopuszczalności wyodrębnienia w rozporządzaniu szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych i wiążących się z tym odmienności w procedowaniu Komisji.

Wydaje się jednak, że wyodrębnienie w rozporządzaniu takiej szczególnej kategorii wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym ma uzasadnienie. Za dopuszczalnością wyodrębnienia w rozporządzaniu takiej szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych przemawia to, że kategoria ta mieści się w szerszej, ogólnej kategorii wypadków i poważnych incydentów lotniczych w lotnictwie państwowym będących w zakresie właściwości Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego; wyodrębnienie to nie burzy więc dokonanego w ustawie Prawo lotnicze podziału na wypadki lotnicze, poważne incydenty lotnicze oraz inne incydenty lotnicze w lotnictwie państwowym. Z kolei wyjątkowy charakter wyodrębnionych zdarzeń lotniczych jest argumentem za dokonaniem takiego wyodrębnienia w rozporządzeniu określającym organizację i szczegółowe zasady funkcjonowania Komisji. Wyodrębnienie to pozwala bowiem na wprowadzenie szczególnej organizacji i zasad funkcjonowania Komisji. Celowość takiego wyodrębnienia przemawia więc za jego dokonaniem, pomimo braku wytycznych, które by to nakazywały.

Reasumując – rozporządzenie powinno określać organizację i zasady funkcjonowania Komisji. Wyodrębnienie kategorii szczególnych zdarzeń lotniczych i wiążące się z tym odmienności w procedowaniu Komisji są uzasadniane koniecznością zapewnienia właśnie odpowiedniej organizacji i zasad funkcjonowania Komisji w przypadku badania tak szczególnych zdarzeń lotniczych. Wyodrębnienie to nie jest więc determinowane przez zakres przedmiotowy rozporządzenia, ale przez potrzebę odpowiedniego ukształtowania treści rozporządzenia, potrzebę przyjęcia rozwiązań odpowiednich dla specyfiki badanych zdarzeń (co należałoby wiązać z wytycznymi zawartymi w ustawowej delegacji do wydania rozporządzenia, a nie z zakresem przedmiotowym rozporządzenia). Jednocześnie możliwość wprowadzenia szczególnej organizacji i zasad funkcjonowania Komisji mieści się w przedmiotowym zakresie rozporządzenia określającego organizację i zasady funkcjonowania Komisji.

Zgodnie z § 2 ust. 2a rozporządzenia zaliczenie danego wypadku lub poważnego incydentu lotniczego do wyodrębnionej szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych następuje w przypadku, gdy w zdarzeniu uczestniczyła osoba sprawująca jeden z najwyższych urzędów w państwie (o czym była mowa powyżej), ale także następuje w innej szczególnej sytuacji. Zastosowanie takiego otwartego kryterium zaliczania zdarzeń lotniczych do utworzonej tu szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych powoduje zbyt dużą nieprecyzyjność przyjętego rozwiązania. Taką nieprecyzyjność należy ocenić negatywnie, zwłaszcza w obecnym kształcie rozporządzenia, gdy zaliczenie danego wypadku lub poważnego incydentu lotniczego do szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych pociąga za sobą istotne różnice w procedowaniu. Nadal jednak ta inna szczególna sytuacja musi dotyczyć wypadku lub poważnego incydentu lotniczego zaistniałego w lotnictwie państwowym, rozwiązanie to nie wykracza więc poza ustawowy podział na wypadki lotnicze, poważne incydenty lotnicze oraz inne incydenty lotnicze w lotnictwie państwowym.

Podsumowując – wyodrębnienie w rozporządzeniu szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych oraz przewidziana szczególna organizacji i zasad funkcjonowania Komisji nie powoduje przekroczenia przy wydawaniu rozporządzenia granic delegacji ustawowej.

3. Uprawnienia Prezesa RM w związku z pracami Komisji

Trzecią kwestią, jaką należy rozważyć, jest wyposażenie Prezesa RM – w przypadku badania szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych – w uprawniania przysługujące Ministrowi Obrony Narodowej w przypadku badania przez Komisję pozostałych zdarzeń lotniczych.

Z przepisów zawartych w art. 140 Prawa lotniczego wynika podległość Komisji (przewodniczącego Komisji) Ministrowi Obrony Narodowej. Jest to uzasadnieniem dla rozwiązań przyjętych w § 8 ust. 1, § 10 zd. 2, § 13 ust. 1 oraz § 14 rozporządzenia. Przepisy rangi ustawowej przesądzają więc o kształcie relacji pomiędzy Komisją a Ministrem Obrony Narodowej. Wydaje się więc, że przewidziane w § 14a rozporządzenia odstępstwa od tych rozwiązań (możliwość wprowadzenie takich odstępstw w rozporządzeniu) powinny znaleźć oparcia w przepisach ustawy Prawo lotnicze. Bez tego przyjęte w § 14a rozporządzenia rozwiązania wydają się być sprzeczne z ustawą Prawo lotnicze.

V. Powołanie Komisji

Obowiązujące rozporządzenie jest podstawą powołania Komisji, bez względu na ewentualne wątpliwości co do jego zgodności z ustawą, na podstawie której zostało wydane. Rozporządzenie to, jak każdy obowiązujący akt normatywny, korzysta z domniemania konstytucyjności do czasu obalenia tego domniemania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność. Trybunał Konstytucyjny powinien dokonać kontroli zarówno pod względem materialnym (badanie, czy dany akt prawny nie narusza Konstytucji, ustawy lub ratyfikowanej umowy), jak i formalnym (czy dany akt prawny wydał organ kompetentny, czy nie przekroczono przy jego wydawaniu granic delegacji i czy zastosowano właściwy tryb postępowania przy wydawaniu).

Warto w tym miejscu przytoczyć treść wyroku TK z dnia 6 marca 2002 r. (sygn. akt P 7/00), w którym Trybunał stwierdził:

Konstytucja nie przewiduje możliwości, by wyrok Trybunału Konstytucyjnego orzekający o niezgodności z Konstytucją przepisów działał w sposób anulujący moc obowiązującą zaskarżonego aktu normatywnego od chwili jego wydania. Przeciwnie, z brzmienia art. 190 ust. 3 Konstytucji wynika, iż to wyrok TK powoduje, iż niekonstytucyjność przepisu orzeczona w tym wyroku powoduje utratę jego mocy obowiązującej od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału. Natomiast zminimalizowanie lub naprawienie skutków obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu, obowiązującego do chwili wejścia wyroku Trybunału w życie – w stosunku do ukształtowanych i skonsumowanych zaszłości prawnych określają – łącznie w tej sprawie art. 190 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 193 Konstytucji.

Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji nakazuje w szczególności poszukiwanie unormowań "zawartych w przepisach właściwych dla danego postępowania", a określających zasady i tryb wzruszania prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Poszukiwanie takie jest niezbędne dla naprawy sytuacji prawnej zarówno podmiotu, który zaskarżył skutecznie do TK przepis kształtujący uprzednio w sposób niekorzystny dla niego jego prawa i obowiązki, jak i dla wszystkich innych.

Wydaje się jednak, że materia będąca przedmiotem prac Komisji nie pozwala na mówienie w tym przypadku o możliwości wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania (zob. art. 190 ust. 4 Konstytucji). Do materii będącej przedmiotem prac Komisji nie przystaje możliwość takiego wznowienie czy uchylenia. Tym samym ewentualne stwierdzenie niezgodności rozporządzenia z ustawą Prawo lotnicze nie będzie miało wpływu na ważność efektów prac Komisji.

VI. Podsumowanie

Znowelizowane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie organizacji oraz zasad funkcjonowania Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego przewiduje w § 2 ust. 2a, że w przypadku badania przez tę Komisję szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych powołanie członków Komisji jest uzależnione od zgody Prezesa Rady Ministrów. Rozwiązanie to stoi w sprzeczności z regulacją z art. 140 ust. 1 Prawa lotniczego, zgodnie z którym podmiotem uprawniony do powołanie członków Komisji jest Ministra Obrony Narodowej działający w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych.

Nowelizacja doprowadziła do wyodrębnienia w rozporządzeniu szczególnej kategorii zdarzeń lotniczych (kategoria ta obejmuje jedynie wypadki i poważne incydenty lotnicze, nie obejmuje pozostałych incydentów lotniczych).

Z wyodrębnieniem tej kategorii wiąże się szczególna organizacja i zasady funkcjonowania Komisji. Wprowadzenie w rozporządzeniu takiej szczególnej regulacji nie powoduje wykroczenia poza zakres przedmiotowy rozporządzenia określony w ustawowej delegacji. Jednocześnie wyodrębniona kategoria wpisuje się w ogólniejszą kategorię wypadków i poważnych incydentów lotniczych będących przedmiotem prac Komisji Badania Wypadków Lotniczych Lotnictwa Państwowego, w tym więc sensie nie narusza postanowień ustawy. Zastrzeżenie budzi natomiast jedno z zastosowanych kryteriów, pozwalające na ocenne zaliczanie danego zdarzenia lotniczego do wyodrębnionej szczególnej kategorii.

Jako sprzeczne z przepisami ustawy należy ocenić przyznanie w § 14a rozporządzenia Prezesowi RM, w przypadku badania przez Komisję zdarzenia lotniczego zaliczonego do szczególnej kategorii, uprawnień, które na podstawie ustawowych przepisów określających relację pomiędzy Komisją a Ministrem Obrony Narodowej, przysługują temu właśnie ministrowi.

Ewentualne uznanie przepisów rozporządzenia za sprzeczne z ustawą nie będzie miało wpływu na ocenę legalności powołania Komisji, dokonanego przed takim stwierdzeniem. Nie będzie miało również wpływu na ważność efektów prac Komisji ze względu na materię stanowiącą przedmiot jej prac i ich charakter, a także  cel badania prowadzonego przez Komisję.

Autor: Paweł Kościelny, ekspert ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych

Akceptował:

Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Michał Królikowski